REFORMA DEL PARLAMENTO Propuestas para el debate Jaime Montoya Ugarte

1. REFORMA DEL PARLAMENTO Propuestas para el debate� Jaime Montoya Ugarte CAREMA 2009 Primera Conferencia �Reforma del Estado y Modernizaci�n de la Administraci�n P�blica� 22-23 octubre

2. Dar una visi�n comprensiva del Parlamento como parte de un an�lisis de la Reforma del Estado. Dos ideas fuerza; 1. Obtener la mayor representatividad posible 2. Que sea compatible con la gobernabilidad. Son reflexiones para el debate, agrupadas en: Rol del Parlamento en el sistema pol�tico. C�mo se conforma y c�mo se organiza el Parlamento. Funciones del Congreso: legislativa y de control pol�tico. LO QUE SE BUSCA

3. EL PARLAMENTO EN EL SISTEMA POL�TICO

4. Nuestra primera Constituci�n de 1823, estuvo inspirada en las ideas de la Ilustraci�n que animaron las revoluciones americana y francesa y su concreci�n institucional en las respectivas constituciones. Esas ideas son la fuente directa y el inicio de la democracia moderna La Constituci�n de 1993 es la n�mero catorce. Est� influenciada en lo pol�tico, por la presi�n internacional para retornar a la democracia luego del golpe del 5 de abril de 1992, y por el peso de la personalidad autoritaria del Presidente Fujimori y su mayor�a. En lo econ�mico, por la prevalencia del pensamiento neoliberal concretado en el Consenso de Washington. MARCO CONSTITUCIONAL

5. El concepto que consagra el siglo XVIII es el del representante que act�a a nombre de la Naci�n, sin mandato imperativo Supone una transferencia temporal del poder soberano del pueblo a favor del representante, dot�ndolo de capacidades legislativas y de control pol�tico que ejecuta a trav�s del Parlamento Existe una tensi�n pr�ctica no resuelta, respecto a qui�n se representa, si a la circunscripci�n electoral o a la Naci�n. La noci�n de la representaci�n es una idea viva que se alimenta con los cambios sociales; as� la aparici�n de los partidos pol�ticos suponen una intermediaci�n no existente en sus inicios. La participaci�n ciudadana puede enriquecerla. REPRESENTACI�N

6. El equilibrio de poderes tiene como una de sus causas principales el temor al absolutismo mon�rquico europeo, por lo que se ide� un sistema para controlar y limitar al Poder Ejecutivo. La separaci�n de funciones entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial es un concepto sustantivo en la democracia. Con funciones independientes, los poderes interact�an permitiendo la conducci�n del Estado, sin que exista preeminencia de uno sobre el otro. No supone antagonismo, sino colaboraci�n, pues se necesitan mutuamente El Parlamento, a trav�s de la legislaci�n y el control pol�tico, cumple su rol en este equilibrio de poderes. EQUILIBRIO DE PODERES

7. La gobernabilidad es la capacidad de los gobiernos para resolver sus problemas b�sicos. El dise�o de las instituciones es un compromiso entre representaci�n y gobernabilidad. Ambas son necesarias; la combinaci�n debe responder a las caracter�sticas de cada sociedad. Es lo que explica las variaciones en las democracias reales. La gobernabilidad es elemental en una sociedad; al brindar confianza, genera tranquilidad, lo que permite solucionar problemas. Ese clima promueve inversiones, las cuales son condici�n necesaria para el crecimiento y para el desarrollo. La predictibilidad facilita la gobernabilidad. Las mayor�as y minor�as pol�ticas son m�s predecibles cuando responden a un sistema de partidos pol�ticos bien estructurados. Su fraccionamiento la afecta. GOBERNABILIDAD

8. El gran aporte de la democracia al estado moderno es la justificaci�n del ejercicio del poder por la delegaci�n que hace el pueblo a sus representantes. El Estado representativo es ��aquel en que el pueblo participa eligiendo al gobierno y encarg�ndole el ejercicio de diversas atribuciones de manera que se produzca una relaci�n entre pueblo y gobernante, en la cual, �ste escuche efectivamente a aquel.� RUBIO Es una �sociedad libre, no oprimida por un poder pol�tico discrecional e incontrolable�, ni �dominada por una oligarqu�a cerrada y restringida, en la cual los gobernantes �respondan� a los gobernados�. SARTORI LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

9. El Per� tiene una democracia representativa presidencialista, caracterizada porque el Presidente de la Rep�blica, igual que el Legislativo, es elegido directamente por votaci�n universal. La Constituci�n de 1993, que acentu� el car�cter presidencialista, tiene una serie de instituciones derivadas del parlamentarismo, como el Consejo de Ministros, o la posibilidad de disolver el Parlamento. En el modelo, el Parlamento equilibra el poder del Ejecutivo, tanto en lo pol�tico como en lo normativo, a trav�s de los denominados �pesos y contrapesos�, que evitan la monopolizaci�n del mismo por el Ejecutivo, expresi�n de la divisi�n de poderes PRESIDENCIALISMO

10. La gobernabilidad exige que funcione el sistema de mayor�as y minor�as alternables. Para que ello sea posible, la existencia de partidos fuertes es necesaria. La multiplicidad de los partidos, llevada al Parlamento ocasiona un excesivo fraccionamiento de grupos parlamentarios haciendo dif�cil, cuando no impredecibles, la toma de decisiones La idea de los partidos pol�ticos como instituciones que agrupan las opiniones ciudadanas y act�an como correas de trasmisi�n entre los ciudadanos y el Estado, est� en crisis: no logran mantener la militancia, a veces ni la simpat�a ni la fidelidad de los electores La mayor�a es deseable con miras a la gobernabilidad. Su ausencia, anta�o causal frecuente de golpe de Estado, no lo ha sido en los dos �ltimos gobiernos. LOS PARTIDOS POL�TICOS

11. La participaci�n ciudadana la entendemos como el derecho de los ciudadanos a tratar de influir sobre las decisiones de la autoridad a trav�s de canales institucionalizados. Requiere de apertura y transparencia de autoridad, de mecanismos que canalicen la participaci�n y de ciudadanos que conozcan sus deberes, derechos y los mecanismos a trav�s de los cuales hacerlos efectivos. Si es un canal de comunicaci�n permanente entre los ciudadanos y sus gobernantes, mantiene vivo el v�nculo que une al representante con su elector. Auxilia a la representaci�n, cuando fallan sus mecanismos para la canalizaci�n de los problemas de la sociedad; Una participaci�n que sustituya la representaci�n en una sociedad compleja, deja de ser democr�tica, por ahora. PARTICIPACI�N CIUDADANA

12. La descentralizaci�n es una revoluci�n silenciosa que est� transfiriendo capacidad de decisi�n desde el poder central a las instancias de gobierno sub nacionales. Nuestra Constituci�n define a nuestro gobierno descentralizado, por lo que los Poderes del Estado deben descentralizarse. El Congreso tambi�n: Oficinas Desconcentradas; presencia de Direcci�n de Participaci�n Ciudadana; prioridad a canal TV Debe afinarse el rol normativo del Congreso. Cuando �ste legisla, debe tener presente que la ley es vinculante en todo el pa�s, pero que la autonom�a que gozan las regiones para los asuntos de su competencia, en alguna manera lo limita. Su rol vertebrador confirma al pa�s unitario DESCENTRALIZACI�N

13. Algo no funciona bien si: Existe una baja credibilidad de la opini�n p�blica en las instituciones representativas, La participaci�n violenta y extra legal es m�s eficiente para la atenci�n de los problemas, que las instancias democr�ticas Falta presencia de minor�as �tnicas en las instancias de decisi�n pol�tica. En el proceso de perfeccionar la democracia, con dificultades y retrocesos, se va avanzando. Para el pesimista el vaso est� �medio vac�o�; para el optimista esta �medio lleno�. Los �talones de Aquiles� son la exclusi�n de un 35% que sigue en las garras de la pobreza y la inequidad creciente LA DEMOCRACIA EN EL PER�

14. Analizar el rol del Parlamento desde un enfoque sist�mico en sus relaciones con la pol�tica y la sociedad, como entidad representativa de la Naci�n que garantiza el equilibrio del poder a trav�s de las funciones legislativa y de control pol�tico Afrontar los problemas de la pobreza y la inequidad, que generan condiciones de efervescencia social de impredecibles consecuencias. Mejorar los mecanismos de la representaci�n de modo que el ciudadano se sienta realmente integrado al sistema y con acceso a sus autoridades. Promover en el Estado un sentido de servicio al ciudadano. Debe v�rsele como un servidor y no como una entidad omnipotente y opresiva. PROPUESTAS GENERALES

15. EL PARLAMENTO, C�MO SE CONFORMA Y C�MO ORGANIZARLO

16. Por qu� hablar de reforma del Parlamento? Por la apreciaci�n ciudadana y su cr�tica negativa Por una la representaci�n puesta en duda: las demandas ciudadanas prefieren la presi�n y la violencia antes que el uso de mecanismos institucionalizados que consideran ineficaces Los partidos pol�ticos cuyos cuadros nutren al Parlamento, son pocos y d�biles; muchos movimientos improvisados y coyunturales. PARLAMENTO, algo anda mal

17. Un gobierno en el que haya tanta �representatividad� cuanto sea posible y tanta �gobernabilidad� cuanto sea necesaria. Esta combinaci�n obtendr� un gobierno s�lido, al dominar esa sutil l�nea del poder que es la aceptaci�n voluntaria de la autoridad por el gobernado. EL OBJETIVO

18. �Procedimiento de conversi�n de los votos en cargos ejecutivos y legislativos� Nohlen Su importancia radica en que inciden en el sistema de partidos y en la asignaci�n de los esca�os Existen sistemas mayoritarios: Se vota por individuos. El ganador obtiene la representaci�n total en su circunscripci�n electoral. Genera un fuerte v�nculo entre elector y representante, facilitando el seguimiento posterior Y, sistemas proporcionales buscan una representaci�n los m�s parecida posible a la distribuci�n pol�tica del electorado. Si hay fraccionamiento, lo refleja, dificultando acuerdos y gobernabilidad. Se vota por listas que proponen los partidos. La no personalizaci�n del voto debilita la vinculaci�n representante-elector. Refuerza la relaci�n entre los electores y partidos, y entre estos y representantes SISTEMAS ELECTORALES

19. Son el voto uninominal y el voto binominal En el voto uninominal, el elector vota por s�lo uno de los candidatos para cada cargo a ser elegido. Est� ligado a circunscripciones electorales relativamente peque�as de modo de favorecer la vinculaci�n elector �representante. Importancia de candidatos que sobresalgan. En el voto binominal, se vota por un candidato, pero la circunscripci�n elige a dos representantes. Fuerza coaliciones de partidos pues se requiere un m�nimo de 33.4% del total de la votaci�n para ganar un esca�o. La representaci�n a la minor�a no es proporcional, sino con un criterio voluntarista, quiere dar solidez al sistema al forzar la creaci�n de dos bloques electorales fuertes. VARIANTES DE SISTEMA MAYORITARIO

20. Ambas opciones cuentan con argumentos a favor y en contra. El tema es definir cu�l es la m�s conveniente para una situaci�n determinada. A favor de una c�mara �nica: la econom�a y el tiempo que se ahorra al evitarse una doble discusi�n. Hay m�s fuerza en el equilibrio de poderes. A favor de la bicameralidad: Contar con una C�mara reflexiva y un segundo debate con mayores elementos de juicio y mayor participaci�n ciudadana. Su origen diferente, permite diversificar la representaci�n. Se especializan las funciones de cada c�mara. Se eliminan las leyes sorpresa, UNA O DOS C�MARAS

21. Congreso de dos c�maras. Diputados, elegidos en circunscripciones de 150,000 habitantes, y Senadores de origen departamental. La C�mara de Diputados, Son electos por el sistema mayoritario con votaci�n binominal; cada elector vota por uno solo de los dos representantes de la circunscripci�n. Ganan quienes hayan obtenido las m�s altas votaciones, uno por mayor�a y otro por minor�a, siempre que superen el tercio de la votaci�n. Si no, se va a una segunda ronda electoral entre las listas que hubiese alcanzado las dos m�s altas votaciones. Si una lista alcanza m�s de los dos tercios de la votaci�n se queda con las dos curules. Sus funciones ser�an la legislativa y la de control pol�tico. Per�odos de tres a�os. Fuerte vinculaci�n de los ciudadanos con sus representantes por el voto personal y la circunscripci�n peque�a. BICAMERALIDAD

22. Un senador por departamento como m�nimo. Uno m�s si se integra a una regi�n. Otro adicional si excede los tres millones de habitantes. El Senado es la C�mara revisora. Designa a las altas autoridades actuales, adem�s de embajadores y altos jefes de las Fuerzas Armadas y Policiales. Discute Plan Nacional de Desarrollo, Pol�tica Exterior y de Defensa Se eligen con el sistema electoral mayoritario con votaci�n uninominal. Cada esca�o se vota en forma independiente. Son electos los que han alcanzado la m�s alta votaci�n (m�s del tercio de los electores). Si no, segunda ronda electoral, entre las dos m�s altas votaciones. En esta forma se induce a la agrupaci�n de las fuerzas pol�ticas y un importante apoyo de los electores. Electos para per�odos de seis a�os, con renovaci�n por mitades cada tres a�os. SENADO

23. Funciones del Parlamento: legislaci�n y control pol�tico

24. Hoy, la legislaci�n delegada, es sobre materia espec�fica y plazo determinado debiendo darse cuenta al Congreso. Se ha abusado del mecanismo, obviando el control normativo sin respetar el equilibrio de poderes Se propone que el Poder Ejecutivo redacte la norma que requiere y la mande al Parlamento para su aprobaci�n o rechazo, sin modificaci�n. Alternativamente, conformaci�n de una comisi�n especial mixta Parlamento-Ejecutivo que trate el tema con car�cter de urgencia LA LEGISLACI�N

25. Ambas C�maras tienen iniciativa legislativa. El estudio de los proyectos es funci�n de Diputados; el Senado revisa las leyes importantes y aplica �silencio administrativo� para las otras. Obligatoriedad de dict�menes con antecedentes legislativos. Ubica la norma proyectada en el orden jur�dico previo, modific�ndolo en forma coherente: claridad jur�dica y determinaci�n de la legislaci�n vigente. An�lisis costo-beneficio, que permita evaluar los beneficios y beneficiarios del proyecto, confront�ndolos con sus costos sociales y los sectores que podr�an verse perjudicados; aprobaci�n con suficientes elementos de juicio. Definir el contenido del an�lisis de incidencia ambiental y su oportunidad, haciendo efectiva su exigencia. Flexibilizar el plazo de 30 d�as para los dict�menes atendiendo a su complejidad. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO - I

26. Dispensas s�lo extraordinarias al: conocimiento anticipado de los dict�menes, al estudio en comisiones, a la publicidad de los dict�menes en la web y a la doble votaci�n (en el Congreso unicameral) Flexibilizar el tiempo del debate parlamentario en el Pleno del Congreso cuando se trate de asuntos de importancia que as� lo ameriten. Centro de seguimiento y evaluaci�n presupuestal bien equipada, para el an�lisis del Presupuesto Anual y de la Cuenta General, expresi�n del equilibrio de poderes. La actual ficci�n jur�dica del conocimiento y obligaci�n de los ciudadanos de cumplir la ley desde el d�a siguiente a su publicaci�n, debe hacerse realidad, difundiendo la legislaci�n que emite el Congreso en forma did�ctica para la lectura y comprensi�n del ciudadano medio. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO - II

27. Es una de las formas como se concreta el equilibrio de poderes. Se enfoca en analizar y evaluar la gesti�n del gobierno desde una �ptica de los resultados y comprende la supervisi�n, vigilancia, cr�tica y fiscalizaci�n de los asuntos p�blicos, incluso de los privados relacionados al inter�s p�blico El control pol�tico est� cargo de la C�mara de Diputados incluidas las comisiones investigadoras. La elecci�n y ratificaci�n de funcionarios las asume el Senado La Investidura del Consejo de Ministros debe tener conexi�n con los mensajes anuales del Presidente y concretar los enunciados pol�ticos en metas, tiempos y presupuestos. Eliminar la estaci�n de preguntas y respuestas ya que ha perdido vigencia por falta de uso. CONTROL POL�TICO - I

28. La acusaciones constitucionales las formula la C�mara de Diputados, el Senado toma las decisiones que correspondan. Modificar el Art. 100� de la Constituci�n para que se respeten los fueros del Sistema Judicial. La Fiscal�a recibe la acusaci�n constitucional del Congreso y aplica su criterio. Los pedidos de informaci�n por su uso excesivo generan una presi�n innecesaria sobre el Ejecutivo. Es necesario el uso intensivo de tecnolog�as de informaci�n compartidas entre el Parlamento y el Ejecutivo para acelerar su atenci�n, adem�s de flexibilizar las formalidades y usar este derecho necesario en forma ponderada. CONTROL POL�TICO - II