Obecně na úvod …

1. Externí fiskální pravidla, fiskální „watchdog“: je řešením vyjmout fiskál z okruhu hospodářské politiky?

2. Obecně na úvod … • V tradiční představě je veřejný dluh chápán jako alternativa zdanění při financování veřejných výdajů (Modifikace spočívá ve stanovování např. tzv. zlatého pravidla – např. dluhem lze krýt nejen potřebné veřejné investice apod…). • Politické vysvětlení:Veřejný dluh jako výsledek tlaku skupinových zájmů … • Pozor: veřejný dluh nemusí vznikat jen jako důsledek rozpočtového deficitu: při nepříznivé konstelaci HDP a úrokové sazby může růst i při vyrovnaném rozpočtovém hospodaření (poměr těchto dvou veličin vláda prakticky přímo neovlivňuje)

3. Veřejný dluh jako důsledek krizí … • Koncept privatizace benefitů, socializace nákladů tržní ekonomiky • Vyplývá z konceptů státní ingerence do ekonomiky, tržních selhání a tlumení amplitud hospodářského cyklu • Vulgární keynesiánství • Obavy z kolapsu finančního systému: vyvádění toxických aktiv mimo finanční systém (konsolidace bankovních bilancí) • Další časté argumenty: zabránění dominovému efektu, ochrana vkladatelů, zastavení šíření dluhové krize atd • Morální hazard: intervence stávající vyvolává intervence příští (deformace rizikového apetitu: deformace alokací kapitálu, resp. domácích a zahraničních úspor) …

4. Jak může vládní dluh klesat: • Endogenní faktor: saldo rozpočtového hospodaření, naráží na: • Omezený vládní horizont • Lobbyistické tlaky zájmových skupin • Politická nepopulárnost • Exogenní faktory: • Tempo ekonomického růstu • Inflace (např. vyvolaná monetizací dluhu, nemění nominální výši dluhu, ale jeho výši reálnou: memo: redistribuční důsledky inflace) • Opatření na straně věřitelů (dopady a morální hazard) • Mimořádná kapitálová dávka (negativní vliv na úspory a investice, odliv kapitálu, kredibilita vládních dluhopisů atd) • Administrativní opatření

5. Motivace: nezvládání veřejných dluhů • Makro: • destabilizační účinek na hospodářský cyklus (procyklické působení, snížená flexibilita fiskální politiky, neefektivnost nástrojů - vestavěných i diskrečních) • distorze finančního trhu, platebně-bilanční a kurzové dopady • suboptimální mix politik (vyšší náklady ekonomické stability) • mezigenerační „solidarita“? - růst veřejného dluhu

6. Souvislosti nezvládání veřejných dluhů 2 • Mikro: • finanční trh: struktura úspor a investic (finanční zprostředkovatelé, podniky, domácnosti) • trh práce • podnikatelské prostředí (fiskální břemeno - velikost a struktura, transparentnost prostředí) Rozhodování vždy pragmatické, pokřivená kritéria vedou k neefektivnosti (na úrovni jednotlivých firem i ekonomiky jako celku …)

7. Fiskální konsolidace a (krátkodobý)ekonomický růst: „trade-off”? Standardní keynesiánský přístup • Fiskální konsolidace = snížení deficitu (zvýšení přebytku) veřejných rozpočtů • Snížení deficitu = snížení domácí poptávky • Snížení poptávky = pokles dynamiky ekonomického růstu Fiskální konsolidace a ekonomický růst tak jsou (alespoň krátkodobě) v protikladu. Proto lze reformovat pouze v „příznivých“ ekonomických obdobích → jsou (a jaké) obavy na místě?

8. Nekeynesiánský přístup Snížení deficitu neznamená automaticky snížení celkové domácí poptávky • Proč? Pokles veřejné poptávky může kompenzovat růst soukromé poptávky. • Jak? Prostřednictvím spotřebního a/nebo investičního kanálu: • očekávání • vliv na úrokové sazby (financování nižšího dluhu) • uvolněnější měnová politika Rozhoduje kredibilita fiskální reformy (velikost snížení deficitu, výchozí stav fiskální soustavy) a struktura fiskální konsolidace ( příjmů vs.  výdajů). Reforma může být dokonce růstově-expanzivní, a to již v krátkodobém horizontu.

9. Empirická verifikace anti-keynesiánských vlastností fiskální konsolidace • Řada úspěšných fiskálních konsolidací (Irsko, Dánsko, Nový Zéland, Skandinávie, atd.) • Řada akademických studií v posledních cca 10-15 letech (Perotti, Alesina, Blanchard, Bertola, Drazen, McDermott, Westcott…). • Předmět zájmu i mezinárodních institucí (IMF 1996, OECD 2003, Evropská komise 2003). --------------------------------------------------------------- ...Evropská komise (2003): Public Finances in EMU - 2003... ↓ O fiskální reformě lze uvažovat kdykoliv a zrovna lze uvažovat o etablování externího fiskálního pravidla, ležícího mimo vliv aktuální politické reprezentace

10. Fiskální pravidla a fiskální watchdog – zázračný nástroj nebo zbytečnost?

11. Fiskální rada (jako analogie Bankovní rady): námět k úvaze??? Citát z programového prohlášení vlády ČR „Vláda: • Předloží ústavní zákon o rozpočtové kázni a odpovědnosti • Vytvoří Národní rozpočtovou radu, která bude ověřovat výdajové rámce rozpočtu a návrhy ovlivňující rozpočet. Bez vyjádření Rady nebude možné projednat žádný legislativní návrh.“

12. Proč • Deficitní bias (sklon) veřejných rozpočtů • Udržitelnost fiskálního vývoje – vytvoření kultury stability • Omezení diskrečních zásahů do fiskálního vývoje • Větší transparentnost • Posílení accountability (principu odpovědnosti) ↓ • Zvýšení kredibility fiskální politiky

13. Různorodost fiskálních pravidel • Limity deficitu, dluhu či výdajů • Celkové či položkové (diskreční výdaje...) • Skutečné či cyklicky očištěné (strukturální deficit ...) • Dle jednotlivých úrovní, konsolidované • Numerické, poměrové ... • Výjimkovatelné, nevýjimkovatelné ... • Roční, střednědobé, cyklické, trvalé, průběžně aktualizovatelné (či nikoliv ...) • Právní ukotvení: zákony, sekundární legislativa, standardy • sankcionovatelnost

14. Jaká by měla být • Jednoznačně definovaná a interpretovatelná • Srozumitelná • Jednoduchá • Flexibilní • Adekvátní ( cíli) • Konzistentní ( vnitřně, navenek) • Vynutitelná • Efektivní ( proveditelná)

15. Příklady fiskálních pravidel • Rakousko 2000 – Domácí Pakt Stability (limity deficitu pro různé rozpočtové úrovně) • Německo 2002 – Domácí Pakt Stability (rozpočtovaný deficit federální vlády nesmí překročit federální investiční výdaje) • Japonsko: limit deficitu 3%, numerické stropy v hlavních výdajových oblastech po dobu tří let • Švédsko: numerické stropy po dobu dvou let u 27 výdajových položek • Velká Británie: Kodex fiskální stability: v průběhu cyklu si vláda bude půjčovat jen na investice, nikoliv na běžné výdaje • USA: střednědobé stropy na diskreční výdaje

16. Vymáhání a sankce • Rakousko: pokuty • Belgie: omezení výpůjční autonomie nižších rozpočtových úrovní • Švýcarsko: překročení výdajů financováno povinně vyššími daněmi • EU: povinná depozita, omezení čerpání úvěrů EIB atp ...

17. Faktory ovlicňující volbu fiskálních pravidel • Politické faktory (politické, administrativní a geografické uspořádání, stupeň centralizace schvalování, řízení a kontroly) • Politický cyklus, vnímání role rozpočtů (státu) ... • Fragmentace veřejných rozpočtů • Kvalita institucí • Výchozí rozpočtová situace ... • Podpora reformami ... • Vnější závazky

18. Funkce ... • Analytická (srovnávací) a signální • statický pohled - míra sladěnosti • prostor pro proticyklické působení fiskální politiky – přizpůsobovací mechanismy (vestavěné stabilizátory) • Disciplinující (normativní) – omezení negativních dopadů (stabilita ekonomiky, měnový vývoj a politika ...) – stabilizační funkce fiskální politiky • Komunikační – kredibilita fiskální politiky

19. Design pravidla, hlavní determinanty • Ekonomická logika, podporující přiměřenou a ekonomicky racionální fiskální politiku (například nikoliv pro-cyklickou) • Musí oslovit hlavní problém (tím je dluh) • Musí stát nad vším ostatním (→ zakotvení ústavním zákonem) • Jednoduchost v dikci a jednoznačnost v interpretaci (průkazné plnění) • Politická průchodnost (fiskál je především politika jako taková - navrhovaná míra omezení prostoru pro politické priority v oblasti rozpočtu musí být pro politický systém přijatelná): omezení pouze excesů, ničeho jiného • Neobejde se bez razantní a nekompromisní sankcionovatelnosti – to je to nejtěžší

20. Hodnocení účinnosti fiskálních pravidel • Hojně využívaný nástroj v posledních cca 15 letech • Střednědobě aplikovaná fiskální pravidla předpokladem, nikoliv však zárukou konsolidačního úspěchu • Úspěšnější jsou pravidla kombinující omezení deficitu s výdajovými stropy (než samotné cílení deficitu) • To je potvrzeno zjištěním, že konsolidační periody končí zpravidla tím, že (nepřekvapivě) dojde k uvolnění výdajové disciplíny

21. Co by to tedy mělo být • Je-li shoda na tom, že chceme učinit přítrž dluhové mánii, pak je nejjednodušší stanovit pravidlo právě pro dluh: cílení přímo na problém, tedy bez zprostředkujících kritérií: Dluh/HDP • (lze stanovit arbitrárně např. cca na dnešní úrovni 43% - hodnota inspirována aktuálním střednědobým fiskálním výhledem, zpracovávaným MFČR – nebo na hodnotě jiné)

22. Teze k diskusi o situaci v ČR: Pokud je dodržování principů fiskální opatrnosti samozřejmostí a fiskální politika je kredibilní, otázkou je, proč bychom měli potřebovat fiskální pravidlo, jakou další přidanou hodnotu takové pravidlo bude mít … • Je, případně jak mnoho, vlastně naše fiskální politika kredibilní? • Může vůbec fiskální pravidlo, resp. kdy, zvýšit kredibilitu fiskální politiky? • Co dělá účinným fiskální pravidlo? • Jsme schopni vymyslet (implementovat) něco nového?

23. Teze k zapamatování • My máme pověst země s relativně kredibilní fiskální politikou, tedy rozhodně více kredibilní než mnozí jiní, přesto však potřebujeme podpořit důvěryplný pohled na budoucnost → není to o terapii, je to o prevenci, dodatečném komfortu, důvěře v budoucnost • IMF: Direct “credibility rewards” seem to be reaped primarily by countries that already have a record for reasonably prudent policy • O pravidlu přemýšlíme proto, že je to v našem vlastním zájmu, nikoliv proto, že je nám podsouváno zvenčí nebo protože to je módní trend … a propos, téma fiskálního pravidla (fiskálního watchdoga) je dekády staré a praktických příkladů je téměř nepřeberně

24. Na konci roku 2011 předpokládá aktuální (říjnová) predikce MF růst dluhu vládního sektoru na 40,5 % HDP

25. Diskuse • Kritérium jelimitem, nikoliv normativem • Nebrání tedy vládě používat fiskál k plnění vládních (politických) programových cílů • Jako limit nemusí být procyklické, není tedy nutné jej cyklicky upravovat, ani nebrání vládě provádět diskreční proticyklickou politiku • Neintervenuje do struktury, jak chce politická reprezentace naplňovat ve fiskálu své programové cíle • Jednoduchost, transparentnost, snadná a jednoznačná měřitelnost

26. Vynutitelnost, sankcionovatelnost, politická cena za neplnění • Největší oříšek, ale také největší příležitost … ani ústavní zákon o fiskálním pravidlu nemusí stačit, není-li sankce za nesplnění … • Naše startovací pozice nejednoznačná: • Patříme mezi země kde by byla slušná šance na účinnost (viz cit IMF) • Proti tomu ale hovoří nedobrá zkušenost s výdajovými limity … • A mimochodem i pochybnosti o robustnosti reformního balíku • IMF: the cost of breaking the rule has to be higher than the benefit of doing so • Nastavením razantního vynucovacího mechanismu bychom měli šanci robustně posílit kredibilitu fiskální politiky: kreativitě se meze nekladou: • Automatický přechod do rozpočtového provizoria (= výdajové limity předchozího roku), škrtání ve výdajích atd … • Povinné kompenzování snížením deficitu v dalším roce • Automatické zvýšení daní … • Případně sankce politické … Vypadá to obtížně stravitelně, ovšem svět se mění víc než si myslíme …

27. Situace nových členských zemí EU – budoucích členů eurozóny – srovnání s původní 15 • Otevřené ekonomiky • Reálná i nominální konvergence • Rozdíly v ekonomické výkonnosti a struktuře (riziko asymetrických šoků) • Míra redistribuce veřejnými rozpočty většinou neodpovídá ekonomické výkonnosti a otevřenosti ekonomik • Rozpočtový vývoj různorodý – u problémových zemí deficity důsledkem růstu výdajů, nikoliv poklesu příjmů • Strukturální problémy veřejných rozpočtů, ale ... • U většiny velmi konkurenční daňové systémy, prorůstově postavené

28. Několik vět k zapamatování o situaci veřejných rozpočtů a o potřebě jejich reformy u nás • K dlouhodobé udržitelnosti fiskálního vývoje je v prvé řadě třeba strukturálních reforem ... • ... Ale dobře koncipovaná a správně implementovaná fiskální pravidla mohou také pomoci • V obou případech však je podmínkou politická vůle • Domácí Pakt Stability, fiskální pravidlo, fiskální watchdog, fiskální rada … námět k úvaze???