Un panorama de las finanzas públicas en América Latina

1. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Un panorama de las finanzas públicas en América Latina XI CURSO INTERNACIONAL REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3-28 de Noviembre de 2003 Ricardo Martner Varinia Tromben Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

2. Índice • El Estado y la globalización • El gasto público • La deuda pública • Innovaciones presupuestarias

3. Comparaciones internacionales: evolución del gasto público,1980-2002, en % de PIB Decrementalismo racional Incrementalismo racional Ajuste convulsivo Incrementalismo desordenado? Fuente: CEPAL para América Latina, FMI para los demás países

4. América Latina: Ingresos y gastos del Gobierno central (1950-2002), promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, ILPES para serie 1990-2002

5. América Latina: Evolución del Gobierno Central • Cuando la base de comparación es 1990: • El aumento es generalizado; • Y más intenso cuanto menor el punto de partida

6. América Latina: Evolución del Gobierno Central • Cuando la base de comparación es 1980: • El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; • Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

7. Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

8. Gasto público según cobertura institucional, % de PIB Argentina Chile Colombia Costa Rica

9. Gasto público según cobertura institucional, % de PIB Ecuador México Paraguay Perú

10. Factores explicativos del tamaño del Estado (correlaciones inesperadas y cuadraturas de círculo) Ley de Wagner: La demanda por servicios públicos tiene una elasticidad ingreso superior a uno, por lo que el gasto público es una función creciente del ingreso; Fuente: CEPAL para la serie de gasto público de América Latina, FMI y OCDE para serie de gasto público de los demás países. Banco Mundial para serie de PIB por habitante medido en dólares de igual poder adquisitivo.

11. Factoresdemográficos

12. Factores demográficos

13. Relación entre gasto público y apertura comercial1990-2002 • Un Estado más grande se asocia con la vulnerabilidad externa (Rodrik, 1998, 115 países). El grado de apertura y la variabilidad de los términos de intercambio constituyen buenos predictores del gasto público. • En los países ricos, correlación robusta entre apertura y gastos en seguridad social. En los países pobres, con el gasto público directo.

14. América Latina: gastos de personal, % de PIB Fuente: ILPES. 1/ Uruguay: incluye previsión social

15. América Latina: Transferencias corrientes, % de PIB Fuente: ILPES. Las transferencias corrientes incluyen prestaciones a la seguridad social. 1/ Uruguay: no incluye previsión social.

16. Factores explicativos del crecimiento del gasto públicoDatos de panel para 18 países de América Latina1990-2001 Fuente: cálculos de los autores en base a datos de la CEPAL. ** significativo al 99%; * significativo al 95%. Las variables utilizadas son el gasto público total (Gobierno central, G) sobre PIB (Y), el Producto Interno Bruto de paridad de poder de compra por habitante, expresado en dólares de 1995 y calculado por el banco Mundial (Y), y el indicador de apertura comercial sobre PIB (la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios sobre PIB, Ap).

17. Reglas macro-fiscales (fiscal rules) Técnicas de agregación del presupuesto (top-down budgeting techniques) Presupuestación plurianual (multiannual budgeting) Contabilidad y Gestión sobre base devengado (accrual accounting and budgeting) Mecanismos de “cuasi-mercado” (market-type mechanisms) Relajación de controles internos Convenios de desempeño (performance contracts) La gestión pública en un mundo globalizado:siete criterios de éxito...

18. Dos principios para un pacto fiscal • Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes) • Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Las deudas y los déficits son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

19. Reglas macro-fiscales: criterios de éxito • Deben ser sostenibles, referiéndose a metas de saldo y/o de deuda • Deben referirse al Gobierno General, sobre base devengado, para evita “contabilidad creativa” • Las metas deben considerar el ciclo macroeconómico para asegurar un margen de seguridad cíclico • Deben atacar explícitamente el sesgo pro-cíclico estableciendo normas claras del “dividendo del crecimiento”

20. Episodios de políticas fiscales pro-cíclicas Fuente: Martner y Tromben (2003). Nota: sólo se incorporan en el gráfico los episodios con cambio en el saldo cíclicamente ajustado mayores a dos años y mayores a 0.25% del PIB tendencial.

21. Estabilizadores fiscales automáticos • Las políticas discrecionales deberían ser más bien la excepción, y no la regla. • La norma es “crear espacios para la plena operación de los estabilizadores fiscales automáticos, con el objetivo explícito de un presupuesto equilibrado en condiciones económicas normales”. • El grado de suavizamiento del ciclo económico, aunque difiere entre países, es muy significativo. Nuevas estimaciones de la OCDE (1999) sitúan el impacto de los estabilizadores automáticos en 25% como promedio. • Estos resultados dependen de la situación de partida de la deuda pública y no toman en cuenta eventuales efectos de alzas del riesgo-país.

22. Estabilizadores fiscales automáticos

23. Componente cíclico del saldo público Fuente: cálculos de los autores para países de América Latina. Comisión Europea (2002) para países europeos. OCDE (2002) para demás países. Para Ingresos tributarios de países de la OCDE: “Revenues Statistics 1965-2001”, OCDE (2002 Edition). La cobertura institucional es gobierno central, excepto para Argentina, Bolivia y Brasil (gobierno general). 1/ La sensibilidad marginal se calcula multiplicando la carga tributaria (2001) por la elasticidad de los ingresos tributarios al PIB. La elasticidad tributaria se estima en el cuadro xx para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México y Perú. Para los otros países de América Latina suponemos que la elasticidad es de 1. 2/ 2000

24. Ingresos tributarios y crecimiento económico(variación real en 12 meses) Argentina Bolivia Brasil

25. Ingresos tributarios y crecimiento económico(variación real en 12 meses) Chile México Perú

26. Estimación de la elasticidad tributaria para algunos países (Variable dependiente: Log de ingresos tributarios totales, ITT) Fuente: Martner, Tromben (2003)

27. Saldos cíclicos (en % de PIB) Chile Argentina Perú

28. Tendencias de la deuda pública en América LatinaEstadísticas • Aspectos metodológicos de contabilidad: heterogeneidad • En promedio para la región: primera mitad de los noventa la DP disminuye, para luego incrementarse a partir de 1998. • 3 países se declararon en cesación de pago: Ecuador (99), Argentina (01) y Uruguay (03). Fuente: CEPAL

29. Tendencias de la deuda pública Estadísticas de la deuda pública • Durante período 1990-2002: 11 países presentan deuda decreciente, 7 países presentan deuda creciente. Fuente: CEPAL

30. Tendencias de la deuda pública Estadísticas de la deuda pública - composición Saldo de la deuda del Gobierno central y su componente externo, en % de PIB y en % del total. Fuente: CEPAL. 1/Solo incluye deuda externa. 2/ Corresponde al sector público

31. Tendencias de la deuda pública Dinámica de la deuda pública Grupo 1 – Dinámica de la DP – 1997-2002 Países emergentes con aumento DP Definición:

32. Tendencias de la deuda pública Dinámica de la deuda pública Grupo 2 – Dinámica de la DP – 1997-2002 Países no emergentes con aumento DP Grupo 3 – Dinámica de la DP – 1997-2002 Países emergentes con diminución DP Fuente: cálculos propios en base a datos de CEPAL.

33. Tendencias de la deuda pública Costos Pago de intereses de la deuda pública – 1990-1991 - % de PIB Pagode intereses de la deuda pública – 2001-2002 - % de PIB Fuente: CEPAL.

34. Tendencias de la deuda pública Costos Spread sobreano medido por el EMBI Fuente: Bloomberg

35. América Latina: Costo y plazo de las emisiones internacionales de bonos Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras de J.P. Morgan y Merrill Lynch. a/ Suma del diferencial promedio de las colocaciones de bonos y del rendimiento de los bonos a largo plazo del Tesoro de los EstadosUnidos. El diferencial corresponde al estimado en el índice Latin Eurobond Index (LEI). b/ Indice LEI recalculado con ponderaciones fijas de noviembre de 2001.

36. El pecado original Causas y efectos Definición: El pecado original se define como la incapacidad, para un país, en adquirir préstamos en su propia moneda en los mercados internacionales de capital, o en su propio mercado doméstico en el caso de préstamos de largo plazo. Efectos: • fragilidad financiera: desclace de moneda y de madurez CESACION DE PAGO • Efectividad de las políticas macroecónomicas; • Efectos sobre la demanda agregada y el producto. Causas: • historial inflacionario y de devaluaciones de un país; • Hausmann y Panizza (2002): nivel de desarrollo económico, credibilidad monetaria, solvencia fiscal, imprefecciones mercado crédito, régimen cambiario, causas de política económica, y determinantes internacionales. Conclusión: causa principal al pecado sería el tamaño del país. ¿BRASIL?

37. El pecado original Una ilustración en américa Latina Argentina y Ecuador: Deuda pública en % de PIB, IV-1997 – IV-2002 Fuente: CEPAL.

38. El pecado original Cesación de pago en AL En AL, durante 1970-2002: 18 “eventos de crédito” (cesación de pago o reestructuración deuda). Deudores: • Credibilidad de las “buenas políticas”? • “Debt intolerance”: los “serial defaulters” Acreedores: • ¿porqué siguen prestando si países tienen historial de cesación de pagos? Klingen, Weder y Zettelmeyer (2002) calcularon que la tasa de retorno a largo plazo para las inversiones en países emergentes fue casi similar a la de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos. • El papel de las calificadoras de riesgo. Propuestas: • GDP-indexed bonds • Diversificación de carteras • Análisis de riesgo.

39. El pecado original Cesación de pago en AL Historial de cesaciones de pago y reestructuraciones de la deuda en América Latina – 1970-2003 Fuente: Reinhart, Rogoff, Savastano (2003)

40. Indicadores de sostenibilidad fiscal Marco teórico El punto de partida de todas las discusiones sobre sostenibilidad fiscal es un modelo con un agente representativo donde el gobierno debe satisfacer su restricción presupuestaria. Una política fiscal es sostenible entonces si la deuda pública no crece de forma explosiva. Dos definiciones complementarias: • El valor de la deuda pública corriente debe ser igual a la suma de los futuros superavit primarios; • El valor presente de la deuda pública debe tender hacia cero.

41. Indicadores de sostenibilidad fiscal IFS Blachard et al. (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo: Nuevos IFS buscan efectos sobre sostenibilidad fiscal de: • La variación del tipo de cambio; • La composición de la deuda (interna/externa); • La composición del producto (bienes transables/bienes no transables);

42. Indicadores de sostenibilidad fiscal IFS Blachard et al. (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo: Dirección de Gestión Pública, ILPES

43. Metodología de cálculo de la deuda pública de Brasil Fuente: Banco central de Brasil

44. Redención? • Supuestos prudentes • Metas de superávit primario • Mecanismos de autoseguro (dividendo del crecimiento) • Bonos indexados

45. A modo de conclusión: Tax and spend or spend and tax? Existe espacio para políticas fiscales más activas en el marco de un rediseño de la condicionalidad, que introduzca criterios anticíclicos y reglas macro-fiscales flexibles; Los beneficios de las innovaciones institucionales y presupuestarias son significativos, no sólo en términos de ajuste sino también de eficiencia de la gestión a mediano plazo.