Ricardo Rocha de Azevedo Consultor São Sebastião, 19 de outubro de 2011

1. Ricardo Rocha de Azevedo Consultor São Sebastião, 19 de outubro de 2011

2. Pra começar, duas frases para reflexão... “A Crise do orçamento público É frequente ouvir-se que o orçamento público se tornou uma peça de ficção. Ou seja, existe praticamente um consenso de que hoje o orçamento público, de maneira geral, não reflete a realidade das políticas e do gasto público.” Artigo : Notas sobre a atual problemática do orçamento público no Brasil. Ano: 1993 “A conjugação de uma carga tributária de país escandinavo com serviços públicos quase africanos é uma das facetas do injusto estado brasileiro. O poder público, em todas as suas instâncias, gasta muito e mal, e ainda sufoca o contribuinte para financiar esses gastos.” Editorial – Jornal O Globo, julho de 2005

3. Rápido comparativo do planejamento público com o planejamento das empresas As empresas buscam trabalhar com planejamento. Se não planejar, a empresa simplesmente fecha. Existem diversas técnicas de planejamento e controle na área privada, que aos poucos são começando a ser utilizados em alguns entes: “OBZ” Orçamento Base Zero “BSC” BalancedScorecard Artigos recomendados: “Orçamento Empresarial na Administração Pública: Uma Proposta” Congresso USP 2005 “Uma Proposta para Utilização do Orçamento Empresarial na Administração Pública” X Prêmio Tesouro Nacional – 2005

4. Rápido comparativo do planejamento público com o planejamento das empresas Controle matricial do orçamento: Gerente responsável pelo orçamento do Depto A Gerente responsável pelo orçamento da atividade “manutenção”

5. Mas as coisas estão mudando... praticamente todos os livros de contabilidade pública estão sendo reescritos... uma verdadeira revolução!

6. Muita coisa evoluiu em pouco mais de 10 anos... Orçamento Planejamento

7. Uma análise da legislação: Constituição Federal Lei de Responsabilidade Fiscal Lei 4.320/64 Estabelece que as políticas públicas no Brasil devem ser baseadas em um planejamento e na eficiência. Marco histórico nas finanças públicas do país, aprovada com 386 votos a favor e 86 contra, o que mostra a mobilização a seu favor na época e que dura até hoje. Determina a elaboração do orçamento anual Traz regras sobre a forma de apresentação do projeto de lei do orçamento anual: “apresenta como deve ser a forma do bolo, e não qual o seu recheio” “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.” Art. 1º § 1o “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas” • Início da adoção da estrutura de “orçamento-programa” • Adoção da classificação da despesaporclassificaçãoeconômica • Adoção da classificação funcional (inicialmente 10 funções e 10 subfunções cada) “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” Estabelece pontos importantes da elaboração do PPA / LDO Determina a compatibilidade entre as peças de planejamento

9. Se não é por falta de legislação, porque então o planejamento público tem sido tão pouco eficiente, sobretudo nos municípios?

10. Educação Básica: 1. Seria por falta de recursos? Saúde: • Origem dos Recursos: • Tributos • Serviços • Transferências (estaduais / federais) Infra-Estrutura:

11. Assistência Social: 1. Seria por falta de recursos? Manutenção da Máquina Pública: • Origem dos Recursos: • Tributos • Serviços • Transferências (estaduais / federais) Manutenção de Praças e Parques:

12. 1. Seria por falta de recursos? O que sobrar... pode ser gasto com investimento (às vezes nem sobra) • Origem dos Recursos: • Tributos • Serviços • Transferências (estaduais / federais)

13. Despesas com custeio Pagamento de dívidas Receitas Previstas • Restos a Pagar • Consignações investimentos • Gastos com Pessoal • Combustíveis • Manutenção de Móveis e Imóveis • Limpeza e conservação • Subvenções • Gastos com Assistência Social • Distribuição de Medicamentos • Transporte de Alunos • Transporte de Pacientes • Aquisição de imobilizado • Obras de Infra-estrutura Receita: 50 milhões Despesa: 50 milhões

14. Ou seja.. É preciso PLANEJAR... ... pois o cobertor é curto.

15. 2. Falta de estrutura para a equipe de planejamento Os municípios contam com um setor de planejamento orçamentário com dedicação exclusiva? ou é o contador que acaba fazendo o “planejamento“ do município em poucos dias?

16. 3. Falta de vontade política para utilizar o planejamento como real ferramenta de gestão • Uma vez finalizado o planejamento técnico, a administração muitas vezes é a responsável por estragá-lo. • “inclua no orçamento do ano que vem a construção de uma escola e do teatro”. • Nesse momento o técnico acaba retornando em todas as despesas e diminuindo os valores que acabara de calcular, perdendo-se meses de trabalho. • É feito baseado em históricos, médias de gastos, cálculos para a arrecadação, utilização de índices (IPM-ICMS) • Utiliza cálculos para projetar a receita e muita pesquisa. • Utiliza a lógica para o cálculo das despesas. Planejamento Técnico Planejamento Político

17. 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo

18. 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo

19. 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo

20. 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo

21. 4. Falta de uma maior cobrança pelo controle externo

22. 5. Falta de envolvimento dos demais setores na elaboração do planejamento O planejamento é uma atividade multisetorial. Todas as unidades deveriam fazer parte. Secretarias e Departamentos Conselhos municipais

23. 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor Lei 10.257/2001, Art. 40 O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

24. 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor É obrigatório: (Lei 10.257/2001, Art. 41) I. Cidades com mais de 20 mil habitantes II. Integrantes de regiões metropolitanas III. onde o Poder Público municipal pretenda utilizar o instrumento do art. 182, § 4 IV. Para áreas de especial interesse turístico V. Áreas inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional

25. 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor Plano Plurianual Lei 10.257/2001, Art. 40 § 1oO plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

26. 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias

27. 6. O planejamento orçamentário (PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do município Plano Diretor Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual “Compatível”

28. 7. Os projetos são incluídos no planejamento sem ter uma análise técnica. Trata-se apenas de uma “intenção” 1.015 – Construção, reforma e ampliação das escolas municipais Produto: ??? Meta física: ???? 1.015 – Construção da escola na Vila Xavier Produto: escola construída Meta física: 450 metros quadrados

29. 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar o planejamento, atuando em conjunto com a administração LRF Art. 64. A União prestaráassistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.         § 1oA assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.         § 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, e financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

30. 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar o planejamento, atuando em conjunto com a administração ... surge a figura do “Gestor Público” na LQF: “O gestor público das cidades terá a atribuição de assegurar a observância da responsabilidade e da qualidade na gestão e será escolhido dentre aqueles que possuam os requisitos previstos nesta seção e, preferivelmente, a qualificação a que se refere o § 1º do art. 81 desta Lei Complementar, sendo o cargo de livre nomeação e exoneração pelo agente político a que o gestor estiver subordinado.” Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/

31. 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar o planejamento, atuando em conjunto com a administração ... surge a figura do “Gestor Público” na LQF: “Art. 81, § 1º O Ministério da Educação formulará políticas educacionais, em conjunto com as instituições federais de ensino superior, orientadas para a formação superior em gestão pública, com abordagem multidisciplinar em finanças públicas e conhecimentos aplicados ao setor público nas áreas de administração, contabilidade, direito, economia e comunicação.” Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/

32. 8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado) para realizar o planejamento, atuando em conjunto com a administração ... surge a figura do “Gestor Público” na LQF: Quanto cu ta esse profissional? Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/

33. 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

34. 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

35. 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

36. 9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

37. 10. Baixa compreensão e interesse do legislativo no processo de planejamento na maioria dos municípios

38. 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 1830 15/12/1830 É considerado o primeiroOrçamentoPúblico no Brasil

39. 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 1964 É realizada a publicação da Lei Federal 4.320/64, queestáemvigoratéosdiasatuais.

40. 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 1988 Promulgação da atualConstituição Federal. • É criado o modelo de planejamentoatual: PPA / LDO / LOA. • A lei 4320/64 é recepcionada e mantém-se emvigor • O início é marcadoporgrandesdificuldadesnaimplantação do tripé PPA / LDO / LOA por parte dos municípios

41. Apenas 3 PPAspós-LRF: PPA 2002-2005 PPA 2006-2009 PPA 2010-2013 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 2000 • Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal • O planejamento é o seu pilar básico • Determina a transparência do planejamento e das contas públicas • O planejamento passa a ser elaborado voltado à resultados: metas para as ações e indicadores para os programas. • Dá um conteúdo mínino para o Plano Plurianual e para a Lei de Diretrizes Orçamentárias • Cria os anexos de Metas e Riscos Fiscais da LDO • Determina a compatibilidade entre as três peças de planejamento

42. 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 2005 • Publicação dos ManuaisBásicospor parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: • Plano Plurianual • Lei de DiretrizesOrçamentárias • OrçamentoAnual • A partirdesseanoficaclara a necessidade e a obrigação de elaborarosprogramas com indicadores e as ações com metasfísicas.

43. 11. Os municípios possuem ainda pouco tempo de experiência em planejamento 2009 Publicação das NBCASP – NormasBrasileiras de Contabilidade AplicadasaoSetorPúblico, quetraz a NBCT 16.3 – Planejamento sob o enfoquecontábil

44. 12. Falta de equipe de Gestão de TI Amostra: 50 municípios do Estado de São Paulo - http://www.cepam.sp.gov.br

45. 13. Utilização de ferramentas de Geoprocessamento no Planejamento

46. 14. Falta de uma abordagem conceitual satisfatória nos cursos de graduação

47. Alguns mitos (ou verdades) sobre o Planejamento Público: Primeiro Mito: “Não é porque a ação está prevista no orçamento que ela vai se realizar”. Análise: O orçamento no Brasil é autorizativo. Segundo Mito: “Não é porque não está no orçamento que não vai acontecer”. Análise: Através de abertura de créditos especiais são incluídas diversas ações no orçamento. Terceiro Mito: “Só pode ser feito o que está no orçamento”. Análise: Os orçamentos na maioria das vezes são tão genéricos que qualquer coisa que se desejar poderá ser feita. Quarto Mito: “Só grandes municípios conseguem ter um bom planejamento”. Análise: Com o aumento do tamanho do município, aumentam as dificuldades.

48. Indicadores X Metas Físicas Qual é o problema ou a potencialidade? Justificativa PROBLEMA OBJETIVO O que fazer? Programa PROGRAMA INDICADORES Onde chegar? Objetivo Indicadores PRODUTOS Como fazer? Ações Produtos Metas Recursos AÇÕES METAS RECURSOS 1. Um bom planejamento deve possuir quantos programas? 2. Cada programa de governo deve possuir quantos indicadores? Fonte: Adaptado do Governo do Estado do Rio Grande do Sul

49. Indicadores X Metas Físicas Portaria 42/09 Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual • Unidade de medida que verifica se o objetivo de um programa foi alcançado • “Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno.” • Ministério do Planejamento INDICADOR

50. Indicadores X Metas Físicas Portaria 42/99 Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; Unidade de medida que apresenta “quanto” de um produto foi ofertado por uma ação. META FÍSICA