Institucionální rámec a koncept politické odpovědnosti

1. Institucionální rámec a koncept politické odpovědnosti Problémy demokratického vládnutí

2. Institucionální rámec • Zájem o instituce vyplývá z přesvědčení, že stanovená pravidla ovlivňují chování politických aktérů (některé podporují, jinému zabraňují) = nový institucionalismus • V demokratizujících se státech je potřeba řešit instituce a nastavení vztahu mezi nimi, a tím pozitivně ovlivnit chování aktérů = politické inženýrství

3. Institucionální rámec • V současnosti se diskutuje zejména ve vztahu ke společnostem, které jsou rozdělené (etnicky, nábožensky) a hrozí v nich konflikt. • Důraz na: • Systém sdílení moci • Autonomie jednotlivých skupin (řízení vlastních záležitostí)

4. Institucionální rámec • Zahrnuje: • Vhodnost určité formy vlády – parlamentarismus vs. prezidencialismus • Sdílení moci ve vládě • Stabilitu vlády • Úpravu vztahu mezi centrem a substátními autoritami (federální vs. unitární) • Volební systém (většinový vs. proporční) • Sdílení moci v ostatních státních sférách – policie, armáda, soudní moc

5. Forma vlády • Argumenty, že parlamentní systém je vhodnější politický rámec pro konsolidaci demokracie než prezidentský systém. • Empirické výzkumy dokazující, že demokracie má kratší dobu trvání v zemích s prezidentskou formou vlády než v zemích s parlamentní formou vlády. • Parlamentní systém vhodnější pro rozvojové země. • Na druhé straně argumenty ve prospěch prezidentského systému.

6. Kritika prezidencialismu • J. J. Linz, A. Stepan, A. Valenzuela • Dvojí demokratická legitimita • Prezident je přímo volen občany, a má tudíž přímou legitimitu od občanů. • Totéž platí pro parlament/kongres. • Problém nastává, když voliči zvolili odlišné většiny, tj. prezident nemá většinovou podporu v kongresu(tzv. rozdělená vláda) • Hrozí zablokování politického systému, využívání nedemokratických praktik a obcházení institucí

7. Kritika prezidencialismu • Rigidnost prezidentského systému • Prezident není až na výjimečné situace odvolatelný. • Na druhé straně nemůže rozpustit kongres. • Jejich mandáty jsou rigidní (pevně stanovené) • Pokud dojde k institucionálnímu patu, ten může vyústit v pád demokratického režimu. • Zatímco v parlamentním systému existují mechanismy, jak zabránit patu – odvolání vlády, rozpuštění parlamentu, vypsání nových voleb.

8. Kritika prezidencialismu • Dlouhodobě funkčním prezidentským systémem jsou pouze USA. Umožněno stranickým systémem a systémem brzd a protivah. • Stranický systém: • Dvoustranický (USA) vs. vícestranický (rozvojové země) • Federalismus (USA) vs. centralizované federalismy (rozvojové země) • Efektivní a respektovaná soudní moc (USA) x politizace soudní moci (rozvojové země)

9. Kritika prezidencialismu • Dalším podstatným argumentem bylo, že prezidenti mají tendenci chovat jako reprezentanti celého národa, i když byli zvoleni pouhou většinou (prostou nebo absolutní) • Využívají populistických apelů. Mají tendenci vládnout nadstranicky a obcházet instituce (legislativa, moc soudní) při prosazování agendy (či je přímo oslabovat) • Pro nově demokratizující státy a rozdělené společnosti je vhodnější parlamentní systém (sdílení moci, reprezentativnost)

10. Obrana prezidencialismu • Hlavní představitelé: M. S. Shugart, J. M. Carey, S. Mainwaring • Odpovědnost (accountability) zvoleného zástupce před občany. Ta je v prezidentském systému posílena přímou volbou hlavy vlády, která je nezávislá na měnící se podpoře v parlamentu/kongresu. • Vysokou míru ztotožnění se s exekutivou (identifiability). V prezidentských systémech jsou vládní politika a její alternativy zosobněny v prezidentských kandidátech, čili voliči dopředu ví, koho a jakou politiku volí.

11. Obrana prezidencialismu • Vzájemný dohled (mutual checks). Naprosté oddělení exekutivy a legislativy umožňuje, aby se tyto dvě větve navzájem lépe kontrolovaly. Bez hrozby pádu vlády se legislativa může svobodněji zabývat vládními návrhy a buď je schválit, nebo jim vytvořit skutečnou alternativu. • Fixní mandáty jako záruka stability vlády. • Prezidentský systém zabraňuje majoritním tendencím (vítěz bere vše) na rozdíl od parlamentního systému westminsterského typu, který je typický pro parlamentní systémy mimo Evropu

12. Praktické příklady • Změny ústavy: • Polsko – 1992 (poloprezidentský systém), od r. 1996 parlamentní • Rusko – 1993 (prezidentský systém) • Argentina – 1994 (zavedena funkce premiéra, logika prezidentského systému zůstává) • Referenda o formě vlády: • Brazílie – referendum v r. 1993 rozhodlo o zachování prezidentského systému

13. Sdílení moci ve vládě • Snadnější tam, kde je ustaven parlamentní systém – vláda má kolegiální charakter • Různé formy: • Stejné zastoupení hlavních skupin • Vládní zastoupení pro strany zastoupené v parlamentu (které dosáhly stanoveného podílu)

14. Vládní stabilita • Podstatné v parlamentních systémech, kde hrozí časté střídání vlád a vládní nestabilita • Např. zavedení konstruktivního vyjádření nedůvěry

15. Koncept odpovědnosti • Accountability= skládání účtů • Vyjadřuje stálou kontrolu, dohled a institucionální tlak na politickou moc • Politická odpovědnost, profesní odpovědnost, úřední odpovědnost atd. • Politická odpovědnost = politická rozhodnutí, ale i osobní vlastnosti politických aktérů • Úřední = procedurální správnost úředních aktů • Profesní odpovědnost = dodržování etických norem při výkonu určité profese (lékařská, soudcovská)

16. Koncept odpovědnosti • A. Schedler hovoří o dvou dimenzích accountability: • Answerability (odpovědnost) – právo občanů dostat vysvětlení, povinnost politiků ospravedlňovat své jednání, a to jak minulé (retrospektivní odpovědnost), tak budoucí (prospektivní odpovědnost) • Enforcement (vynucení) – vztahuje se k potrestání nevhodného chování

17. Koncept odpovědnosti • Politická odpovědnost = odpovědnost vládních představitelů, poslanců, představitelů politických stran. • Lze o ní hovořit tam, kde existuje formalizovaný dohled nad veřejným činitelem ze strany jiného aktéra. Tento aktér má pravomoc vyžadovat skládání účtů, příp. může uplatnit sankce.

18. Koncept odpovědnosti • Kdo může vymáhat odpovědnost? • Voliči • Občanská sdružení • Masmédia • Opoziční strany • Specializované agentury a instituce = ombudsman, kontrolní úřady, protikorupční tělesa • Etické komise a disciplinární tělesa • Soudní moc

19. Koncept odpovědnosti • G. O’Donnell rozlišuje vertikální a horizontální odpovědnost: • Vertikální = vztahy mezi nadřízenými a podřízenými (političtí vůdci a voliči) • Vztahuje se k odpovědnosti politiků před voliči. • Je vyjádřená volbami, ve kterých voliči mohou politika buď potrestat, nebo odměnit • Tlak může vytvářet občanská společnost nebo masmédia

20. Koncept odpovědnosti • Horizontální = vztahy mezi rovnými, mezi institucemi navzájem, systém brzd a protivah • odpovědnost vlády parlamentu • existence specializovaných agentur a institucí, které mají pravomoci dohlížet nad veřejnými činiteli a jinými státními agenturami • ombudsman – zodpovídání úředníků za své kroky • soudní moc

21. Koncept odpovědnosti • Stupeň politické odpovědnosti = stupeň „kvality demokracie“ • Ohrožením vertikální odpovědnosti jsou nezodpovědné akty politických stran a politiků, apatie voličů. • Ohrožení horizontální odpovědnosti spočívá ve zneužívání pravomocí nebo korupci.

22. Nově demokratizované státy • Jak vybudovat kontrolní mechanismy, které by dohlížely na veřejné činitele a případně vynutily jejich odpovědnost? • Obvykle se potýkají s nedostatkem odpovědnosti = převládá dojem, že veřejní činitelé nejsou nedostatečně kontrolováni (korupce, beztrestnost veřejných činitelů, zneužívání státních prostředků, moci) • Nedostatečná odpovědnost podrývá legitimitu demokratického režimu.

23. Nově demokratizované státy • Existuje zde vertikální odpovědnost vyjádřená svobodnými a spravedlivými volbami, jsou zde dostupné a nezávislé informace, svoboda projevu, svoboda tisku, svoboda sdružování. • Limitem vertikální odpovědnosti je především čas – volby se konají jednou za určitou dobu. • Výzkumy navíc ukazují, že dochází k poklesu vertikální odpovědnosti, a to nejen v nových demokraciích, ale i v etablovaných demokraciích, neboť volby přestávají plnit funkci odměny či potrestání politika

24. Nově demokratizované státy • V nových demokraciích bývají problémy s horizontální odpovědností, což souvisí se slabostí institucí liberální demokracie. • Základem horizontální odpovědnosti je funkční systém brzd a protivah (rozdělení moci na exekutivní, legislativní a soudní), který ovšem není v nových demokraciích plně funkční. • Dominance exekutivy • Problémy s vymáháním práva • Vysoká míra korupce

25. Nově demokratizované státy • Mnoho zemí proto během demokratizace zavedlo specializované kontrolní instituce, které měly řešit problémy související s výkonem politické moci. • V zemích střední a východní Evropy a Latinské Americe zavedení úřadů ombudsmana, kontrolních úřadů a protikorupčních těles. • V zemích Latinské Ameriky hraje velkou roli občanská společnosti – do značné míry nezávislá na státu (financování ze zahraničí) • V zemích Afriky také větší roli hrají nezávislá sdružení než instituce. Tlak dárců humanitární pomoci na posílení odpovědnosti.

26. Literatura • Diamond, Larry, Plattner, Marc F. (eds.). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press 1996. • Przeworski, Adam, Stokes, Susan C., Manin, Bernard (eds.) Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge University Press 1999.