LOKALNA SAMOUPRAVA

LOKALNA SAMOUPRAVA 07. 12. 2010. DJELOKRUG LOKALNE I PODRUČNE SAMOUPRAVE

1. LOKALNI POSLOVI – CILJEVI I KRITERIJI • Upravno-tehnički razlozi: - Blizina korisnika - Priroda predmeta rada • Lokalno uvjetovane potrebe • Potreba diferencijalne regulacije određene djelatnosti • Potrebna (financijska) sredstva • Političko-interesni razlozi • Specifičnost lokalnih interesa • Decentralizacija kao interes središnje vlasti • Šire sudjelovanje građana • Jačanje lokalne autonomije kao protuteže središnjoj vlasti

2. EUROPSKE TRADICIJE UREĐENJA LOKALNOG DJELOKRUGA*2.1. FRANCUSKA TRADICIJA • Teorija o prirodnim pravima općine • Radikalna decentralizacija za vrijeme francuske revolucije • Re-centralizacija u doba Napoleona • Dekoncentracija – decentralizacija • Svi poslovi lokalnih jedinica spadaju u njihov vlastiti djelokrug • Do 1982. upravno skrbništvo, od ’82. upravni nadzor • 2003. daljnja decentralizacija: uvedena je opća klauzula, lokalne jedinice su dobile regulatorne ovlasti i veću financijsku autonomiju • Francusku su tradiciju recipirali: Portugal, Grčka, Italija, Španjolska * Koprić, I. (1997) Lokalni poslovi hrvatskih županija u svjetlu različitih europskih tradicija. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 47 (5), str. 497-559

2.2. GERMANSKA TRADICIJA • Dualizam između državne uprave i lokalne samouprave • Utjecaj francuske teorije o prirodnim pravima općine • Opća klauzula kao metoda određivanja lokalnog samoupravnog djelokruga • Dvostruki i jednostruki upravni kolosijek • Jednostruki kolosijek: vlastiti (izvorni, samoupravni) i preneseni poslovi državne uprave (lokalni elementi centralnih poslova) • Vlastiti poslovi: fakultativni i obligatorni • Razlikuju se politička i upravna decentralizacija • Utjecaj germanskog modela na hrvatsku pravnu regulaciju i terminologiju • Recepcija: Austrija, Švicarska, Poljska, Češka, Slovačka, Mađarska, Hrvatska

2.3. ENGLESKA TRADICIJA • Povijesno jačanje lokalne samouprave kroz afirmaciju parlamenta kao nositelja suverenosti u engleskom političkom sustavu • Iznimna uloga lokalnih jedinica u izvršavanju zakona • Nepostojanje pisanog ustava i koncepcija o suverenosti parlamenta dovele su do izostanka bilo kakve ustavne garancije lokalne samouprave • Ultra vires doktrina • Privatni zakoni (private statutes) • Pravnu osobnost nemaju lokalne jedinice nego predstavnička tijela građana • U razdoblju nakon II. sv. Rata ultra vires doktrina je ublažena • Izrazita centralizacija u doba konzervativnih Vlada 1979-1997 • Recepcija: Anglosaksonske temlje: Irska, SAD, Kanada, Australija, Novi Zeland

2.4. EUROPSKA POVELJA O LOKALNOJ SAMOUPRAVI – HARMONIZACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE U EUROPI • Donesena 1985. pod okriljem Vijeća Europe • Nije ju ratificiralo 6 članica Vijeća Europe, između ostalih Francuska, Srbija i Crna Gora • U RH djelomično ratificirana 1997., u potpunosti 2008. • Važna načela: supsidijarnost, solidarnost, financijska samostalnost i fleksibilnost, potpune i cjelovite ovlasti, učinkovitost, ekonomičnost, konzultiranje • Odredbe Povelje o lokalnom djelokrugu: • Čl. 3. st. 1. Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova.

… • Čl. 4. DJELOKRUG LOKALNE SAMOUPRAVE • 1. Temeljne ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene ustavom ili zakonom. Ova odredba ne sprječava da, u skladu sa zakonom, lokalnim jedinicama budu dodijeljene ovlasti i dužnosti u specifične svrhe. • 2. Jedinice lokalne samouprave imaju, u zakonskim okvirima, slobodu pokretati inicijativu o svakom pitanju ako nije isključeno iz njihove nadležnosti ili dodijeljeno nekoj drugoj vlasti. • 3. Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima. Prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj vlasti mora se voditi računa o širini i prirodi zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti. • 4. Nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite. Njihovo obavljanje ne smije biti onemogućeno ili ograničeno od neke druge središnje ili regionalne vlasti, osim kada to dopušta zakon. • 5. U slučaju kada središnja ili regionalna vlast prenese ovlasti na lokalne jedinice, one će, koliko je to moguće, slobodno prilagoditi njihovu primjenu lokalnim uvjetima. • 6. Lokalne jedinice će se, koliko je to moguće, pravovremeno, na odgovarajući način, pitati za mišljenje u postupku pripremanja i donošenja odluka koje ih se neposredno tiču.

… • ČL. 8. NADZOR AKATA LOKALNIH JEDINICA • 1. Upravni nadzor nad lokalnim jedinicama može se obavljati samo u slučajevima i u oblicima predviđenim ustavom ili zakonom. • 2. Upravni nadzor akata lokalnih jedinica u pravilu će imati svrhu samo osigurati poštovanje načela zakonitosti i ustavnosti. Upravni nadzor koji obavljaju vlasti višeg stupnja može, ipak, kad se radi o obavljanju ovlasti koje su prenesene na lokalne jedinice, obuhvatiti i nadzor nad svrsishodnošću. • 3. Upravni nadzor nad lokalnim jedinicama mora se obavljati tako da se poštuje razmjernost između širine intervencije nadzorne vlasti i važnosti interesa koje se smjera štititi.

… • ČL. 9. FINANCIJSKI IZVORI LOKALNIH JEDINICA • 1. Lokalne će jedinice imati, u okviru državne gospodarske politike, pravo na odgovarajuće svoje prihode kojima će slobodno raspolagati u obavljanju svojih ovlasti. • 2. Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom. • 3. Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju. • 4. Sustavi financiranja prihoda lokalnih jedinica moraju biti dovoljno raznoliki i evolutivni kako bi mogli slijediti, koliko je to praktički moguće, promjene stvarnih troškova obavljanja lokalnih ovlasti. • 5. Zaštita financijski slabijih lokalnih jedinica traži prihvaćanje odgovarajućih postupaka ili mjera financijskog ujednačavanja u cilju ispravljanja učinaka nejednake diobe mogućih izvora financiranja, odnosno financijskog opterećenja što ga moraju podnositi. Takvim postupcima ili mjerama ne smije se sužavati slobodno odlučivanje lokalnih jedinica o pitanjima koja su u njihovom djelokrugu. • 6. Od lokalnih će se jedinica, na odgovarajući način, tražiti mišljenja o tome kako će im se dodjeljivati preraspoređeni izvori financiranja. • 7. Koliko je to moguće, subvencije lokalnim jedinicama neće biti namijenjene financiranju specifičnih projekata. Dodjelom tih sredstava neće se ugrožavati temeljna sloboda politike odlučivanja lokalnih jedinica u području njihovih vlastitih nadležnosti. • 8. Kako bi se financirali njihovi troškovi investiranja, lokalne jedinice moraju imati, u skladu sa zakonom, pristup nacionalnom tržištu kapitala.

2.5. LOKALNI POSLOVI KOMPARATIVNO • POJMOVI: posao, ovlast, kompetencija, funkcija, odgovornost,, aktivnost • FUNKCIONALNA CJELOVITOST: planiranje, postavljanje standarda, regulacija, isporuka, ugovaranje, nadzor, financiranje • JAVNE FUNKCIJE LOKALNIH JEDINICA: • Prostorno planiranje i razvoj • Stanovanje • Ceste i ulice • Promet • Obrazovanje • Kultura • Sport i rekreacija

… • Zdravstvo • Socijalna skrb • Civilna zaštita i policija • Protupožarna zaštita • Razvoj lokalne privrede i poticanje zapošljavanja • Komunalne službe (komunalno gospodarstvo): vodoopskrba, odvodnja, opskrba energentima, čistoća, uređenje javnih površina, javna rasvjeta, groblja… • Turistička promocija • Zaštita i unapređenje prirodnog okoliša • Zaštita potrošača

3. TEHNIKE I METODE ODREĐIVANJA SAMOUPRAVNOG DJELOKRUGA • Načelo zakonitosti • Načelo lokalne autonomije • Načelo supsidijarnosti • ZAKON • UGOVOR • SPORAZUM

3.1. OPĆA KLAUZULA • Odredba ustava ili općeg zakona koja postulira da su u načelu svi javni poslovi lokalnog karaktera, osim onih koji posebnim zakonima budu izričito navedeni kao poslovi više teritorijalne razine. • PREDNOSTI: • Potiče lokalnu inicijativu • Stimulira autonomiju lokalnih jedinica • Čitav upravni sustav postaje elastičniji • Legitimira lokalnu razinu odlučivanja i upravljanja • Povećava kapacitet lokalnih jedinica i čitavog sustava

… • NEDOSTACI: • Može povećati jaz u stupnju razvijenosti među lokalnim jedinicama • Slabije razvijene jedinice mogu razviti ambicije nesrazmjerne vlastitim mogućnostima • Razvija se neodgovornost središnje države za stanje u lokalnim jedinicama te one postaju prepuštene svojim ograničenim kapacitetima • Moguća pravna nesigurnost i nejednak položaj građana • Nejednako ostvarivanje ustavom zajamčenog prava na lokalnu samoupravu

3.2. ENUMERACIJA • Iscrpno, taksativno i pojedinačno dodjeljivanje javnih poslova zakonima ili drugim aktima koji reguliraju različita područja. • PREDNOSTI: • Odgovornost u krajnjoj liniji ostaje na središnjoj vlasti što je obvezuje na pomoć lokalnim jedinicama • Različito opterećenje različitih jedinica (administrativni, ljudski i financijski kapacitet • NEDOSTACI: • Ograničavanje lokalne autonomije i inicijative • Centralizacija javne sfere • Komplicirana je u primjeni

4. SAMOUPRAVNI I PRENESENI DJELOKRUG • OPĆA REGULACIJA • FINANCIRANJE • ODGOVORNOST • NADZOR

5. OBLIGATORNI I FAKULTATIVNI DJELOKRUG • obligatorni djelokrug – bitne lokalne službe – minimalna razina javnih službi • -fakultativni djelokrug – izraz autonomije lokalnih jedinica

6. DJELOKRUG LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ6.1. RAZVOJ 1990-2010 • Ustav RH (čl. 134, st. 1): Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na: uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu. • ZLP(R)S (čl. 19): Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na: uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području te ostale poslove sukladno posebnim zakonima. • Veliki gradovi još i: održavanje javnih cesta te izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju, te provedbu dokumenata prostornog uređenja

… • Veliki gradovi koji imaju više od 35.000 stanovnika i gradovi sjedišta županija, pored poslova iz članka 19.a ovoga Zakona, na svom području mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije. (čl. 21) • Odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave u skladu s njezinim statutom i statutom županije, mogu se pojedini poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave prenijeti na županiju, odnosno mjesnu samoupravu. (čl. 22. st. 1) • Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može tražiti od županijske skupštine da joj, uz suglasnost središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave, povjeri obavljanje određenih poslova iz samoupravnog djelokruga županije na području te jedinice, ako može osigurati dovoljno prihoda za njihovo obavljanje (čl. 22, st. 2) • Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz samoupravnog djelokruga odredit će se poslovi čije je obavljanje lokalna jedinica dužna organizirati te poslovi koje mogu obavljati

6.2. PREGLED OPĆEG ZAKONODAVSTVA • Pretežno uniforman samoupravni djelokrug različitih lokalnih jedinica • Nomotehnički i supstancijalni nedostaci delegacije i supstitucije nadležnosti iz članka 22. ZLP(R)S (traženje suglasnosti središnjeg tijela, arbitrarnost i proizvoljnost) • Nije utvrđen minimalni obligatorni djelokrug svih jedinica lokalne samouprave kao ni eventualne posljedice za njegovo neobavljanje • Nesustavna djelomična enumeracija iz članka 19. (nema razlike između funkcionalnog područja i konkretnog posla (ovlasti)) • Preklapanje nadležnosti između velikih gradova i gradova sjedišta županija s jedne i županija s druge strane

6.3. PREGLED SEKTORSKOG ZAKONODAVSTVA – PROBLEMI I POTEŠKOĆE • Ovlasti lokalnih jedinica su brojne, ali parcijalne i razasute • Ovlasti su mahom provedbene, tehničke i pomoćne • Planiranje lokalnih službi je otežano traženjem brojnih suglasnosti i odobrenja od tijela središnje državne uprave • Za brojne se poslove ne može utvrditi spadaju li u samoupravni ili preneseni djelokrug (nadzorne ovlasti, financiranje…) • Sektorsko zakonodavstvo stvara ambijent u kojem lokalne jedinice gledaju u odredbu zakone ‘da vide što im je činiti’. Time se guši lokalna inicijativa i ne ostvaruju se specifični lokalni interesi • Na mnogim se mjestima detaljno razrađuje fakultativno širenje lokalnog djelokruga koje se pretežito odnosi na povećane standarde pružanja određene usluge ili organizacije kakve društvene službe • Mnoge ovlasti ostaju pridržane tijelima državne uprave, iako bi ih mogle obaviti i lokalne jedinice (ne pridržavanje načela supsidijarnosti)

7. RUBNI UVJETI DIMENZIONIRANJA LOKALNOG DJELOKRUGA • Teritorijalna struktura • Lokalne financije • Lokalne političke strukture • Lokalni ljudski potencijali • Suradnja lokalnih jedinica

LOKALNA SAMOUPRAVA