Lokalna samouprava i finansiranje sa osvrtom na transfere

1. Lokalna samouprava i finansiranje sa osvrtom na transfere Paul Bernd Spahn

2. Osnova • Dobra lokalna samouprava je jedan od ključnih ciljeva i Saveta Evrope (SE) i Organizacije za Evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) • Odredbe Povelje o lokalnoj samoupravi (PLS) naglašavaju potrebu za snažnim, adekvatno finansiranim i demokratskim sistemom lokalne samouprave

3. Osnovni ciljevi • Ciljevi lokalne samouprave: • Proces odlučivanja bliži građanima • Odgovorni lokalni zvaničnici • Pružanje dobrih javnih usluga • Veća efikasnost u pružanju usluga • Jačanje lokalnog poreskog potencijala • Poboljšanje opšteg socijalnog stanja

4. Koncept lokalne samouprave • “Lokalna samouprava predstavlja pravo i mogućnost lokalnih vlasti da, u okvirima zakona,regulišu i upravljaju značajnim delom javnih poslova prema sopstvenoj odgovornosti i u interesu građana” (Član 3 PLS) • Da bi se ovo postiglo mora postojati institucionalni i pravni okvir

5. Delokrug rada (Član 4 PLS) • “Poželjno je da javne poslove obavljaju oni nivoi vlasti koji su najbliži građanima.” (princip subsidijarnosti) • “Ovlašćenja lokalnih vlasti će načelno biti potpuna i isključiva.” • “Lokalne vlasti će, u zakonski dozvoljenim okvirima, imati puno diskreciono pravo da sprovode svoje inicijative u pogledu bilo kojih pitanja..koja nisu isključena iz njihove nadležnosti niti dodeljena bilo kojem drugom nivou vlasti. “

6. Postulati • Ne može biti lokalne samouprave bez fiskalne decentralizacije! • Finansijski odnosi različitih nivoa vlasti moraju • Obezbediti prihode za svaki nivo vlasti u skladu sa nadležnostima i standardnim fiskalnim potrebama (vertikalna fiskalna ravnoteža); • Postići pravičnu raspodelu sredstava svim jedinicama lokalne samouprave (horizontalna fiskalna ravnoteža); • Povećati efikasnost javnog sektora.

7. Izvori finansiranja lokalnih vlasti (Član 9 PLS) • “Lokalne vlasti imaju pravo na ...adekvatne sopstvene izvore finansiranja kojima mogu slobodno da raspolažu u okvirima svojih ovlašćenja.” • “Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primereni njihovim nadležnostima ... “ (fiskalna ekvivalentnost) • “Najmanje jedan deo finansijskih izvora lokalnih vlasti će poticati od lokalnih taksi i naknada ...za koje lokalne vlasti imaju pravo da utvrđuju stopu.” (fiskalna nezavisnost)

8. Odgovornost lok. nivoa Političke i ekonomske koristi decentralizacije Nivo lokalnih usluga Kvalitet lokalnih usluga Lokalna autonomijai sopstveni prihodi Rizik:Razbijanje sistema javnih usluga Ostvarivanje lok.tekućeg suficita Razvoj lokalne infrastrukture Kreditna sposobnost Centralne vlasti moraju da intervenišu (spasavanje situacije) = makroekonomski rizici Sposobnost privlačenja sred. kapitalnog tržišta Rizik: Kašnjenje uplata Nezavršeni projekti Lok. javne investicije Nezavisnost lok. nivoa od državnog budžeta Rast i stvaranje novih izvora finansiranja Sposobnost servisiranja lok.duga Rizik: Nesolventnost lokalne jedinice

9. Dimenzije lokalne poreske autonomije • Tri aspekta lokalne poreske autonomije: • Koji nivo vlasti kontroliše poreske osnovice i stope?(poreska politika) • Koji nivo administrira poreze?(poreska administracija) • Koji nivo ustupa poreske prihode? (ustupanje poreskih prihoda)

10. Preporuke (2005)1 • “Poreze ... bi trebalo ustupiti lokalnim vlastima osim ukoliko bi ti poreski prihodi prouzrokovali ozbiljnije narušavanje horizontalne ravnoteže, zahtevali neravnopravnu raspodelu prihoda jedinicama ili diskriminaciju određenih nivoa vlasti ili narušavanje njihovih odnosa što bi sve bili razlozi da se administriranje poreza obavlja na višim nivoima vlasti (princip subsidijarnosti).” • “Za poreze koji su im ustupljeni, lokalne vlasti moraju imati pravo da intervenišu u njihovom administriranju s ciljem poboljšanja efikasnosti i uvećanja ustupljenih prihoda (fiskalna autonomija).”

11. Državni transferi: Sistematski pristup • Moraju se imati u vidu ciljevi politike kada se kreira optimalni sistem grantova • Neki transferi nadomeštaju praznine između visine sopstvenih prihoda lokalnih jedinica i sredstava koja su im potrebna za finansiranje svih svojih ovlašćenja (opšti transferi) • Mogu se ustupati i transferi za finansiranje specifičnih funkcija gde centralne vlasti imaju u vidu posebni nacionalni interes u smislu poreske politike, i gde lokalne jedinice sprovode određenu politiku (specifični transferi) • Neki transferi mogu biti definisani u skladu sa rešenjima koja se favorizuju lokalnom politikom (npr. transferi za ko-finansiranje) ili s ciljem obezbeđivanja određenih olakšica u smislu poreske politike

12. Vertikalna fiskalna ravnoteža ipodela rizika Ustupanje poreza Makroekonomska stabilnost Opšti transferi Horizontalna fiskalna ravnoteža iujednačavanje Specifični transferi Regionalna ujednačenost INSTRUMENTI Specijalni transferi Vertikalna ihorizontalna prelivanja I olakšice Efikasnost Kapitalni transferi Ciljana priprema nacionalne i Regionalne politike Doslednost • Ublažavanje ograničenjalokalnih budžeta • Nefinansirane funkcije • Pogrešne olakšice RIZICI Ima negativan uticaj na

13. Zaduživanje lokalne samouprave • Fiskalna autonomija obuhvata i pravo lokalnih samouprava da se zadužuju • “Da bi se omogućilo zaduživanje s ciljem finansiranja kapitalnih investicija lokalne vlasti mogu da, u skladu sa zakonom, imaju pristup nacionalnom kapitalnom tržištu.” (Član 9 (8) PLS)

14. Krediti lokalnih jedinica Rizici Nesolventnost jedinice LS Moralna opasnost spasavanje situacije Makro-fiskalna nestabilnost Razvoj lokalne infrastrukture Prednosti J/PPartnerstva Regionalni razvoj Kontrolal Ograničena upotreba (“zlatno pravilo”) Mudra pravila i određivanje duga Politička ograničenja Tržišna ograničenja Pravni okvir Institucionalizovano finans.

15. Osvrt na transfere

16. Konkretne preporuke SE Preporuka(2005)1 • U načelu, transferi bi trebalo da se ustupaju zakonom ili na osnovu jasnih i stabilnih kriterijuma određenih zakonom a ne na osnovu diskrecionih odluka • Prihodi koje viši nivoi vlasti ustupaju nižim bi uglavnom trebalo da budu u obliku opštih transfera • Opšti transferi su po svojoj prirodi nenamenski • Sistem transfera bi trebalo postaviti tako da se izbegne “zavisnost od transfera”! • Jedinicama lokalne samouprave ne treba da se dozvoli mogućnost uticaja na veličinu transfera koje dobijaju

17. Opšti transferi: principi • Ukupni iznos opšteg transfera bi trebalo da • pokrije standardizovane troškove koji prate poverene zadatke i strukturni deficit sopstvenih prihoda kojima se finansiraju zakonom određene nadležnosti; • posebno uvaži specijalne faktore (npr. demografske promene, ekonomski rast, troškovi); i pogotovo • uzme u obzir promene troškova nastale kao rezultat odluka na nacionalnom nivou (plate i socijalni troškovi, minimalni standardi pružanja lokalnih usluga i standardi zaštite čovekove sredine).

18. Specifični transferi: principi (1) • Izvori specifičnih grantova bi trebalo da budu ograničeni i da pružaju onoliko koliko je potrebno da se • (ko-)finansira kapitalna investicija kao deo izbalansirane politike održivog regionalnog razvoja; • obezbedi standardizovano pružanje lokalnih javnih usluga u celoj zemlji uz propisani minimalni standard; • pokriju bilo koji rashodi na centralnom nivou koji utiču na pružanje određenih lokalnih javnih usluga, tim pre ukoliko ovi troškovi nisu pokriveni horizontalnim mehanizmom transfera

19. Specifični transferi: principi (2) • Izvori specifičnih transfera bi trebalo da budu ograničeni na onoliko koliko je potrebno da se • u potpunosti finansiraju određene javne usluge koje lokalne vlasti pružaju u ime države ili da se pokriju troškovi lokalnih vlasti koji nastaju prilikom vršenja dužnosti poverenih od strane drugih nivoa vlasti • Kada visina specifičnog transfera zavisi od sredstava koje će uložiti lokalna samouprava treba dozvoliti fleksibilnost ulaganja lokalne samouprave, tako da visina uloženih sredstava lokalne jedinice bude u skladu sa njenim finansijskim mogućnostima

20. Ujednačavanje • Normalno je da postoji neujednačenost poreskih kapaciteta na lokalnom nivou • To predstavlja problem prilikom ustupanja poreskih prihoda nižim nivoima vlasti • Mogu biti potrebne manje tehničke izmene (npr. prilagođavanje formule za prihode od poreza na korporativni prihod) • Ustupanje poreskih prihoda nije dovoljno da reši problem horizontalne neujednačenosti • Ujednačavanje se obično postiže sistemom transfera, a naročito opštim transferima

21. Ujednačavanje (Član 9 (5)) • “Potreba zaštite finansijski slabijih lokalnih jedinica nalaže ...upotrebu procedura finansijskog ujednačavanja ...s ciljem ispravljanja posledica nejednake raspodele potencijalnih izvora prihoda i finansijskog tereta koji moraju da nose. Takve procedure ili mere ne umanjuju pravo lokalnih vlasti na donošenje diskrecionih odluka u okvirima svojih nadležnosti.”

22. Smernice pri ujednačavanju (1) • Finansijsko ujednačavanje bi trebalo da omogući lokalnim vlastima da obezbede svojim građanima, ukoliko to žele, usluge sličnog nivoa za slične nivoe oporezivanja • Sistem ujednačavanja treba, da bar delom, umanji razlike između finansijskih mogućnosti različitih jedinica LS • Odluka vezana za stepen ujednačavanja je očigledno političke prirode

23. Smernice pri ujednačavanju (2) • Ujednačavanje se može postići transferima koje jedan nivo vlasti ustupa drugom (vertikalno ujednačavanje) ili redistribucijom lokalnih poreskih prihoda između jedinica LS (horizontalno ujednačavanje) ili kombinacijom oba • Mehanizmima ujednačavanja obično upravljaju centralne vlasti • Postoje i sistemi lokalnog ujednačavanja (naročito za gradove) koji nadomeštaju, bar delom, nepredviđene troškove lokalnih jedinica • Ovo poslednje može da ojača međuopštinsku saradnju i nezavisnost lokalnih vlasti

24. Filozofija ujednačavanja • Ujednačavanje je moguće zasnivati na • Poreskim kapacitetima • Potrebama u potrošnji • Ukupnim lokalnim budžetima • Da bi jedinice bile u potpunosti nezavisne pažnju treba usredsrediti na poreske kapacitete i minimalno se mešati u potrošnju jedinice LS • Intervencije centralnog nivoa vezane za potrošnju i definisanje lokalne javne potrošnje, vode ka riziku ugrožavanja procesa donošenja odluka na lokalnom nivou

25. Poreski kapaciteti • Ujednačavanje (standardizovanih) finansijskih kapaciteta bi trebalo činiti s ciljem osnaživanja slabih osnovica prihoda jedinica LS u odnosu na nacionalni prosek • Cilj je proceniti ukupne finansijske mogućnosti • Merenje finansijskih mogućnosti treba bazirati na pretpostavci da sve jedinice LS nameću poreze po istoj stopi i da su jednako efikasne u procenjivanju i prikupljanju poreza, tako da ne bude kažnjavanja uspešnijih jedinica niti nagrađivanja onih manje uspešnih

26. Ujednačavanje poreskih kapaciteta • Ujednačavanje na osnovu poreskih mogućnosti prevladava u Skandinavskim zemljama • U Švedskoj se ujednačava razlika između poreskih mogućnosti i nacionalnog proseka po glavi stanovnka • U Danskoj postoji sličan sistem koji uključuje i dodatne elemente (za Kopenhagen i neke siromašnije jedinice) • Model u Nemačkoj je takođe zasnovan na poreskim mogućnostima ali i on uključuje dodatne indikatore potreba

27. Potrošnja – potrebe • Iznos javne potrošnje bi trebalo proceniti na osnovu objektivnih kriterijuma • nad kojima lokalne vlasti nemaju direktnu kontrolu; • koji ne utiču na slobodu lokalnih vlasti da prave sopstveni izbor u potrošnji a uokviru dozvoljenih budžeta; • koji ne kažnjavaju lokalne vlasti kada pokušavaju da učine svoje usluge efikasnijim niti ih ohrabruju da krše principe koji nalažu odgovornost i efikasnost u radu LS; • koji uzimaju u obzir demografske, geografske, društvene i ekonomske karakteristike koje vode ka razlikama u troškovima

28. Procena potrošnje /potreba/ • Potrebe se podmiruju na nekoliko načina: • Kroz različite fondove za različite vrste jedinica LS, prema veličini (Slovenija), prema vrsti (Nemačka) ili stepenu ekonomskog razvoja (Republika Srpska) itd • Kroz transfere za opštine koje se nađu u “finansijskim teškoćama” (Bugarska, Estonija, Mađarska, Rumunija) • Kroz funkcionalne transfere za finansiranje lokalnih nadležnosti poput obrazovanja (npr. Baltičke zemlje - plate nastavnika i učitelja),ili zdravstva (Mađarska) • Kroz specijalne fondove za određene funkcije (npr. fondovi za puteve ili vodovod u nekim zemljama nastalim raspadom bivše Jugoslavije) • Kroz formulu za raspodelu opštih ili posebnih sredstava (većina zemalja)

29. Određivanje ukupnih sredstava za ujednačavanje • Ukupna sredstva za ujednačavanje se mogu formirati iz • Raspodele iz državnog (centralnog) budžeta (Albanija, Nemačka) • Ustupljenih prihoda (većina bivših socijalističkih zemalja) • Budžeta bogatijih opština (Makedonija) • Državnog budžeta i budžeta bogatijih opština (Poljska) • Budžeta svih opština (Danska; horizontalno ujednačavanje)

30. Definisanje lokalnih potreba • Formule za ujednačavanje se zasnivaju na objektivnim kriterijumima od kojih svaki nosi određeni broj poena • Indikatori najapstraktnijih elementarnih potreba su broj stanovnika ili njihovih konkretnih podgrupa (učenici, starije osobe) • Postoje i fiksni elementi: • Paušalna suma (režijski troškovi) • Gustina naseljenosti (troškovi prevoza) • Šta više, mogu se koristiti i indikatori kapaciteta (broj škola, kreveta u bolnicama, itd.)

31. Sistem grantova novih i potencijalnih zemalja članica EU

32. Sistem grantova novih i potencijalnih zemalja članica EU

33. Problemi vezani za tranziciju • Uvođenje novog sistema transfera zasnovanog na standardizovanim prihodima i rashodima koji će se uvek razlikovati od pravih budžetskih rezultata i ishoda • Popunjavanje praznina nije pravi odgovor • Potrebno je pažljivo preći na novi mehanizam transfera da bi se izbegli budžetski šokovi • Niži nivoi vlasti mogu da podnesu ove manje budžetske šokove jedino ako imaju značajne sopstvene prihode i ako su u stanju da kontrolišu potrošnju

34. Zahvaljujemo na pažnji!