Comentarios a propósito de Who Decides the Budget?

1. Comentarios a propósito deWho Decides the Budget? Guillermo Perry CIPPEC Buenos Aires Septiembre 30 2009

2. Esquema • La contribución de Who Decides the Budget • Insights sobre temas claves: • El uso del presupuesto para conseguir apoyo legislativo (pork barrel) • El proceso presupuestal como arena política o simple registro de acuerdos previos: el papel de las “Rigideces” • Incentivos políticos cambiantes: el caso subnacional en Brasil y Colombia; incentivos presidenciales en Chile, Brasil, Perú y México. • El rol de las reglas fiscales

3. La contribución de Who Decides theBudget • Ocho Estudios de Caso bajo marco teórico común • Enfasis en rol de actores: • Poderes formales y reales • Incentivos • Restricciones • La negociación del presupuesto como parte del “policy making process” • El funcionamiento de las instituciones y reglas presupuestales depende del marco general del “policy making process” y en particular de las instituciones políticas mas profundas.

4. El uso del presupuesto para conseguir apoyo legislativo • El Presidente tiene amplios poderes formales (iniciativa legislativa en muchos temas, veto) e informales (capacidad técnica, nombramientos, influencia sobre carreras políticas) • Sinembargo, su capacidad de pasar leyes depende de: • Mayorías políticas en el Congreso • Fortaleza y disciplina de los partidos: aún con mayorías debe negociar apoyos individuales a cambio de “patronage”. • El “patronage” incluye favores a través de nombramientos, partidas presupuestales (asignación y ejecución), contratos (concesiones, obra pública), reglamentos. • El balance puede cambiar drásticamente: e.g. elección de alcaldes y gobernadores remueve un instrumento clave y exige mas uso de otros, en particular de “pork barrel” presupuestal: caso Colombia desde 1991

5. El proceso presupuestal como arena política o simple registro de acuerdos previos: las “Rigideces” • El intercambio de “pork barrel” por apoyo legislativo tiene usualmente lugar antes de presentar el presupuesto • El resultado de las negociaciones viene “incorporado” en el proyecto de Gobierno. (ejs, Brasil, Colombia) • Por eso se ven pocos cambios durante su trámite o a través de adiciones. • Dos tipos de “earmarking” o rigideces de gasto: • El que resulta de un acuerdo general por separar del proceso político presupuestal a sectores o actividades prioritarias: e. g. educación, salud, mantenimiento vial en algunos paises. • El que resulta de una negociación en la que intereses específicos logran proteger asignaciones futuras a cambio de apoyo presente: • A favor de otros sectores: eg, defensa, justicia, seguridad social –pensiones provincias en Argentina en el Pacto Fiscal de 1999- • A favor de instituciones específicas: eg, parafiscales en Colombia, • A favor de las regiones y municipios: eg, cesiones de ventas, Fondo de Compensación Educativa en Colombia.

6. Incentivos políticos cambiantes: el caso subnacional en Brasil • Los Gobernadores (y los empleados públicos) tuvieron mucho poder al momento de la Reforma Constitucional de 1988 (el Ejecutivo estaba en retirada y los Gobernadores recién elegidos): • Asignación tributos • Transferencias • Pensiones y otros beneficios de Seguridad Social • El equilibrio y los incentivos cambian y el Ejecutivo logra: • “Desmarcar” recursos: Fondo Social de Emergencia FSE (1993), Fondo de Estabilización Fiscal FEF, “Delinked Budgeatry Resources” DRU (1999). • Someter a los Estados a una Ley de Responsabilidad Fiscal muy estricta (2000) • Algunas Reformas Pensionales: aunque Corte las limita! • Que cambió? • El poder del Presidente se restablece • La crisis fiscal y de deuda estatal hacen necesarias las reformas (rol FMI) y debilitan la capacidad de influencia de los Estados • Controlar la inflación, y el equilibrio fiscal, se convirtieron en activos políticos para el Presidente

7. Incentivos políticos cambiantes: el caso subnacional en Colombia • Una de las motivaciones de la Reforma Constitucional de 1991 era fortalecer la descentralización para recuperar un balance perdido desde 1886 y por razones de orden público: • Transferencias automáticas crecientes a favor de departamentos y Municipios • Gobernadores y Alcaldes (éstos desde 1986) elegidos popularmente • El equilibrio y los incentivos cambian y el Ejecutivo logra: • Reducir transferencias y desligarlas de los ingresos: reformas constitucionales del 2001 y el 2007. • Limitar el endeudamiento (1997) y los gastos subnacionales (1999) • Que cambió? • Crisis fiscal y de deuda subnacional en 1999 (rol FMI). Primeras crisis de deuda subnacional en 1996. • Casos de captura de rentas subnacionales por guerrilla y paramilitares. Múltiples casos de corrupción • La propia elección de Gobernadores y Alcaldes (y los altos recursos conque cuentan) cambia los incentivos de los Congresistas: Antes el Gobierno nombraba sus recomendados a cambio de apoyo legislativo. Ahora son con frecuencia sus competidores.

8. Incentivos políticos cambiantes:el caso del Presidente en Brasil, México y Perú • En éstos tres paises los últimos Presidentes ganan con la estabilidad fiscal y la promueven activamente (como en Chile desde 1990). Antes (y aún hoy en otros paises) el Presidente promueve antetodo aumentos de gasto, si bien bajo restricciones de financiamiento. • Que hizo la diferencia? • Experiencias de crisis fiscal, hiperinflación y estabilización posterior que cambiaron el comportamiento de los electores y financiadores de las campanas (Brasil, Perú)? • Experiencias de crisis económicas y suspensión (o recuperación) de libertades democráticas que cambian la percepción de los partidos y dirigentes políticos (Chile, Perú, Brasil)?

9. El rol de las reglas fiscales: la compatibilidad de incentivos • Porqué funcionan en Chile y Colombia y no en Argentina, Perú, Venezuela o Ecuador? • Incentivos, consenso o equilibrio político básico que las sustenta? • Pero, en tal caso, para que se necesitan las reglas? • Algunas reglas (las LRF de Argentina y Perú) buscaron mantener la sostenibilidad al costo de acentuar la prociclicalidad: no eran “incentive compatible”: no es de sorprender que se violaron o cambiaron en la primera desaceleración económica • En contraste, otras reglas (eg, Chile) buscan evitar la prociclicalidad, manteniendo la sostenibilidad, y han resultado “incentive compatible”: • Sustraen (parte de) los ingresos extraordinarios en los “boom” del proceso presupuestal cotidiano para evitar que se gasten en su totalidad (1990-1997; 2003-2007) y los ahorran para ayudar a financiar el gasto en los anos malos • Elevan efectivamente el costo político de no observar o cambiar la regla • Aun así, la falta de consensos básicos puede hacer que se cambien reglas que parecían ser “incentive compatible”: el caso de Ecuador y, en menor medida, Colombia