Droit institutionnel de l’Union européenne (4ème série) Nicolas de Sadeleer Professeur aux FUSL

1. Droit institutionnel de l’Union européenne (4ème série) Nicolas de Sadeleer Professeur aux FUSL

2. Première partieRépartition des compétences Art 5 TCE: « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui sont assignés par le traité » Art 7(1)(2) TCE: « Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont confiées par le présent traité » Art 47 TUE: «aucune disposition du présent traité n’affecte le TCE .... »

3. Compétences réservées aux Etats • La CE ne peut intervenir : - dans certaines questions sociales (art. 137(5)) - dans le régime de propriété (art. 295) - dans les questions de sécurité (art. 296) • Voy. aussi le maintien de l’OP et de la sécurité intérieure (art. 30, art. 64)

4. Pouvoirs implicites • Les institutions sont habilitées à exercer non seulement les pouvoirs qui leurs sont attribués, mais aussi ceux qui sont nécessaires pour donner effet utile aux obligations prévues par le TCE. • Voy. jurisprudence AETR -consécration des pouvoirs implicites dans le domaine des relations extérieures

5. Jurisprudence AETR • La compétence de la CE pour conclure des accords internationaux « résulte non seulement d’une attribution explicite par le traité....mais peut découler également d’autres dispositions du traité et d’actes pris, dans le cadre de ses dispositions par les institutions de la Communauté »

6. Jurisprudence AETR • Parallélisme des compétences internes et externes: la CE peut se voir reconnaître des compétences externes chaque fois qu’elle a pris, pour la mise en oeuvre d’une politique commune, des dispositions instaurant des règles communes.

7. Clause de flexibilité: art. 308 CE • Compte tenu du caractère fonctionnel de la CE, le TCE n’a pu octroyer à celle-ci de manière expresse tous les pouvoirs nécessaires. • Il existe donc des hypothèses dans lesquelles le TCE assigne à la CE un objectifs, mais où l’on ne trouve pas trace de dispositions permettant d’atteindre cet objectif.

8. Clause de flexibilité: art. 308 • L’action envisagée doit tendre à réaliser l’un des objets de la CE • L’action doit être nécessaire à la réalisation de cet objet • Le TCE n’a pas prévu les pouvoirs d’action à cet effet (compétence législative résiduelle)

9. Clause de flexibilité: art. 308 • Dans la pratique, la clause a joué un rôle majeur dans le processus d’intégration, notamment en matière d’environnement, de consommateurs, de recherche. • L’insertion expresse de nouvelles compétences dans le TCE réduit l’intérêt de la clause. • Le Conseil statue à l’unanimité et le Parlement est consulté, ce qui éveille les soupçons de sa part.

10. Art. 308: pratique CJCE, arrêt du 2 mai 2006, PE & Commission c Conseil, aff. C-436/03 • Selon le PE et la Commission, le règlement (CE) n°1435/2003 du Conseil, du 22 juillet 2003, relatif au statut de la société coopérative européenne aurait dû être adopté sur le fondement de l’article 95 CE (disposition relative au marché intérieur) et non par sur la base de l’article 308 CE, car il met en place un statut unique, applicable à la société coopérative européenne (SEC), afin, notamment, de supprimer les obstacles à la coopération transfrontière des sociétés tout en prenant en compte la spécificité des coopératives. • Pour la CJCE, le règlement attaqué, « qui laisse inchangés les différents droits nationaux existant, ne saurait être regardé comme ayant pour objet de rapprocher les droits des États membres applicables aux sociétés coopératives, mais a pour objet de créer une forme nouvelle de société coopérative qui se superpose aux formes nationales. » (point 44). Le règlement est donc bien fondé sur l’article 308 CE. • Il résulte de ce qui précède que l’article 95 CE ne pouvait constituer une base juridique appropriée pour l’adoption du règlement attaqué, qui a été adoptéà bon droit sur le fondement de l’article 308 CE (point 45).

11. Art. 308: pratique • CJCE, arrêt du 2 mai 2006, Royaume-Uni c PE & Conseil, aff. C-217/04 • Selon le RU, l’Agence européenne de sécurité des réseaux ne pouvait être crée sur la base de l’article 95CE (marché intérieur) mais bien de l’article 308CE (unanimité au Conseil, et donc droit de veto britannique) • Selon la CJCE, l’article 95CE constitue la base juridique idoine: « l’établissement de l’Agence est un moyen approprié de prévenir l’apparition de disparités susceptibles de créer des obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur » (point 62).

12. Art. 308: pratique • Gel des fonds d’organisations terroristes - mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux • Décision du Conseil reposant sur les articles 60, 301 et 308 CE. Les deux premières dispositions ne traitent pas des avoirs des individus. L’article 308 permet d’étendre le régime de contrôle. • (aff. T-315/01, Kadi; T-306/01, Yusuf)

13. Compétences exclusives Compétences exclusives par nature • PCC (art. 133) • Conservation des ressources de la pêche (art. 102 de l’Acte d’adhésion) • Union douanière (art. 25) • Politiques monétaire et de change uniques (art. 105 (2))

14. Compétences exclusives • Compétences progressivement exclusives • PAC (art. 33) • Suppression des obstacles à la libre circulation des marchandises, services, capitaux et personnes (art. 14) (Le T de Lisbonne considère qu’il s’agit là d’une compétence partagée) • Règles générales de la concurrence (art.81 et sv.) (Le T de Lisbonne considère qu’il s’agit là d’une compétence exclusive) • Eléments essentiels de la politique des transports (art. 71) (Le T de Lisbonne considère qu’il s’agit là d’une compétence partagée)

15. Compétences exclusives • Le dessaisissement ne signifie pas que toute intervention nationale soit radicalement bannie • Ex. Clause d’habilitiation autorisant l’intervention de l’EM

16. Compétences concurrentes ou partagées • Marché intérieur • Politique sociale • Cohésion économique et sociale • Environnement • Consommation • Transport • Energie • Réseaux transeuropéens • Cohésion économique, sociale et territoriale

17. Compétences concurrentes ou partagées • EM restent compétents aussi longtemps que la CE n’est pas intervenue (harmonisation négative) • Les mesures d’harmonisation en matière de santé et d’environnement ne peuvent pas empêcher les EM de maintenir ou d’établir des mesures plus strictes (art. 153, 5 et 176 CE)

18. Compétences concurrentes ou partagées • Dès que la CE intervient de manière exhaustive, les EM perdent la possibilité d’intervenir (harmonisation positive) • Difficulté de fixer avec précision l’étendue du domaine préempté

19. Compétences concurrentes ou partagées • Panoplie fort étendue de réglementations en droit CE, allant de: • l’harmonisation totale (règlements au contenu fort technique) • l’harmonisation minimale (la directive-cadre) • la reconnaissance mutuelle • les mesures de soutien (programmation, ...)

20. Compétences concurrentes ou partagées • Difficulté de fixer avec précision l’étendue du domaine préempté • Au sein du domaine préempté, il peut subsister une place pour une intervention des EM • Il faudra déterminer si la CE a entendu exercer complètement ou non sa compétence concurrente • En cas de réponse négative, l’EM peut intervenir sans compromettre pour autant l’harmonisation CE

21. Compétences complémentaires ou d’appui • Emploi (127) « La CE contribue à la réalisation d’un niveau d’emploi élevé en encourageant la coopération et en soutenant et, au besoin, en complétant leur action ». • Formation professionnelle 150(1)) • Culture (151) • Santé publique (152)

22. Bases juridiques La base juridique détermine : • Les compétences matérielles (répartition des compétences de nature verticale) • Les moyens pour exercer les compétences (répartition des compétences horizontales): • Type d’instruments • Procédure de décision (à chaque compétence correspond une procédure permettant à la CE d’adopter l’acte) • Ex. Art. 33 TUE permet au Conseil d’adopter, à l’unanimité (procédure),des décisions-cadres (type d’instrument) en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale (compétence matérielle) • L’acte est vicié si la base juridique est erronée (annulation)

23. Bases juridiques Harmonisation des sanctions pénales dans le domaine environnemental Aff. C-176/03, Commission/Conseil Point 46     En ce qui concerne la finalité de la décision-cadre, il ressort tant de son intitulé que des trois premiers considérants que celle-ci poursuit un objectif de protection de l’environnement. Point 47      Quant au contenu de la décision-cadre, celle-ci dresse, à son article 2, une liste d’agissements particulièrement graves au détriment de l’environnement que les Etats doivent sanctionner pénalement. (…)

24. Point 48      ”Cette dernière constatation ne saurait cependant empêcher le législateur communautaire, lorsque l’application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des Etats membres et qu’il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu’il édicte en matière de protection de l’environnement. » Point 51           »Il résulte de ce qui précède que, en raison tant de leur finalité que de leur contenu, les articles 1 à 7 de la décision-cadre ont pour objet principal la protection de l’environnement et auraient pu valablement être adoptés sur le fondement de l’article 175 CE. »

25. Limites à l’exercice des compétences • Principe de subsidiarité • Principe de proportionnalité

26. Pr. Subs.: les raisons de l’introduction du principe • Mouvement inéluctable d’extension ad infinitum du droit CE • AUE: unanimité remplacée par le VMQ • Risque d’une harmonisation complète • Nécessité de substituer au régulateur politique de l’utilisation des compétences (unanimité au Conseil) un régulateur juridique (pr. subs.)

27. Principe de subsidiarité • Préambule TUE • Article 2 TUE (applicable à la PESC,3ème pilier, CE) • Article 5 TCE • Protocole sur l’application du principe

28. Principe de subsidiarité • Consacré par la CJCE en tant que PGDt • Comité des régions (art. 263-265) • Concrétisations éparses (art. 149(4); éducation; 151(5) culture; 152(4) santé publique; 153(3) consommateurs) • PESC: principe est sous-jacent

29. Dimension duale du principe • Politique sociale: A) complémentaire aux politiques menées par les EM (art. 138(1)) B) efficacité recherchée au niveau des EM: conclusion d’accords avec les partenaires sociaux (art. 139)

30. Principe de subsidiarité • Directive 89/48/CE relative à la reconnaissance mutuelle des diplômes d’enseignement supérieur - comparabilité des formations • Règlement 1408/71 sur la sécu des travailleurs migrants: coordination des régimes nationaux sans en modifier le contenu

31. Pr. Subs.:principe régulateur des compétences • Aucune incidence sur l’existence des compétences • Permet de déterminer si la compétence peut être ou non exercée • Le principe n’est pas applicable aux compétences exclusives par nature • La formulation est négative « la Communauté n’intervient que... »

32. Application Pr. Subs. • 1er critère (décentralisation) : la Communauté n’intervient que dans la mesure où les Etats membres ne sont pas en mesure d’intervenir • 2ème critère (efficacité) : la Communauté n’intervient que si son action présente une plus-value

33. Protocole n°30 Pour déterminer si la condition susmentionnée est remplie, il convient de suivre les lignes directrices suivantes: - la question examinée a des aspects transnationaux qui ne peuvent pas être réglés de manière satisfaisante par l'action des États membres; - une action au seul niveau national ou l'absence d'action de la CE serait contraire aux exigences du traité ou léserait grandement d'une autre manière les intérêts des ÉM; - une action menée au niveau communautaire présenterait des avantages manifestes, en raison de ses dimensions ou de ses effets, par rapport à une action au niveau des États membres.

34. Pr. Subs.:principe régulateur des compétences • La subsidiarité est un concept dynamique qui devrait être appliquéà la lumière des objectifs énoncés dans le traité. Il permet d'étendre l'action de la Communauté, dans les limites de ses compétences, lorsque les circonstances l'exigent et, inversement, de la limiter et d'y mettre fin lorsqu'elle ne se justifie plus (Protocole n°30, point 3)

35. Néanmoins, le mouvement dans chacune de ces directions est limité: • - obligation d’atteindre les objectifs assignés par le TCE • - principe de proportionnalité • -obligation de choisir la base juridique appropriée

36. Principe de subsidiarité • Contrôle restreint du juge communautaire • La portée du principe est sans doute plus politique que juridique

37. Arrêt du 13 mai 1997, Allemagne c PE et Conseil, aff. C-233/94 La garantie des dépots est un élément essentiel de l'achèvement du marché intérieur et un complément indispensable du système de surveillance des établissements de crédit en raison de la solidarité qu'elle crée entre tous les établissements d'une même place financière en cas de défaillance de l'un d'entre eux. • L'harmonisation doit se limiter aux principaux éléments des systèmes de garantie des dépôts et doit assurer, dans un délai très bref, un versement au titre de la garantie calculé en fonction d'un niveau minimal harmonisé. Les systèmes de garantie des dépôts doivent intervenir dès qu'il y a indisponibilité des dépôts. • La directive 94/19 impose en principe à tous les établissements de crédit d'adhérer à un système de garantie des dépôts. • COUVERTURE de l’ensemble des dépôts d’un déposant jusqu’à concurrence de 20000 Euro en cas d’indisponibilité.

38. Arrêt du 13 mai 1997, Allemagne c PE et Conseil, aff. C-233/94 • Le Parlement et le Conseil, bien qu'ils n'aient pas fait expressément mention, dans la directive 94/19 relative aux systèmes de garantie des dépôts, du principe de subsidiarité, se sont néanmoins conformés à l'obligation de motivation leur incombant en vertu de l'article 190 du traité (nouvel art. 253), dès lors qu'ils ont précisé les raisons pour lesquelles ils estimaient que leur action était conforme à ce principe, en soulignant que l'objectif de leur action pouvait, en raison de ses dimensions, être mieux réalisé au niveau communautaire et ne pouvait l'être de manière suffisante par les États membres.

39. Arrêt du 9 octobre 2001, NL c. PE et Conseil, aff. C-377/98Annulation - Directive 98/44/CE - Protection juridique des inventions biotechnologiques - Subsidiarité» Point 30. “ Le requérant soutient que la directive méconnaît le principe de subsidiarité énoncé à l’article 5 CE ». Point 31. « Il y a lieu de rappeler que, au terme de l’article 5, la Communauté n’intervient, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».

40. Point 32. « L’objectif recherché par la directive, consistant à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur en prévenant, voire en éliminant, des divergences entre les législations et pratiques des différents Etats membres dans le domaine de la protection des inventions biotechnologiques, n’aurait pas pu être atteint par une action entreprise au niveau des seuls Etats membres. L’étendue de cette protection ayant des effets immédiats sur le commerce et par conséquent sur le commerce intracommunautaire, il est par ailleurs patent que l’objectif en question pouvait, en raison des dimensions et des effets de l’action envisagée, être mieux réalisé au niveau communautaire ». Point 33. « Quant à la justification du respect de la subsidiarité, elle est implicitement mais nécessairement rapportée par les cinquième, sixième et septième considérants de la directive qui constate que, en l’absence d’une intervention communautaire, l’évolution des législations et pratiques nationales fait obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. La directive apparaît ainsi suffisamment motivée sur ce point. »

41. Principe de proportionnalité • Particulièrement désigné pour arbitrer et trancher les conflits qui surgissent à l'occasion de l'exercice d'un pouvoir déterminé, en mettant dans la balance la poursuite de l'objectif et les intérêts généraux ou privés qui se trouvent menacés. • Autorise le contrôle des moyens employés (mesures d’interdiction) par rapport au but poursuivi (ordre public, santé,...) afin de ménager le mieux possible les autres intérêts légitimes (intérêts des entreprises à faire circuler librement leurs marchandises).

42. Principe de proportionnalité • Ce faisant, il permet au juge d'invalider la mesure qui s'avère excessive par rapport à l'objectif poursuivi. • Le principe de proportionnalité permet aux juridictions d'aborder dans un cadre de référence juridique reposant sur des éléments contrôlables, les conflits récurrents entre les intérêts généraux et privés.

43. Premier test : l'adéquation de la mesure par rapport à l'objectif poursuivi. - Puisqu'il ne sert à rien d'écraser des mouches avec un marteau-pilon, la mesure ne peut se révéler démesurée par rapport au problème posé. Le principe de proportionnalité requiert qu'elle soit adéquate, c'est-à-dire apte à atteindre l'objectif assigné par son auteur.

44. Deuxième test : le contrôle de la nécessité de l'intervention de l'autorité publique. • Le principe de proportionnalité implique que l'on compare les mesures qui sont susceptibles d'atteindre le résultat envisagé et que l'on retienne celle qui présente le moins d'inconvénients. • La mesure nationale doit, par conséquent, s'avérer indispensable pour atteindre son objectif. S'il apparaît qu'une mesure concurrente permet d'atteindre le même but en provoquant moins d'entraves, la mesure litigieuse n'est plus indispensable et peut donc être censurée.

45. Troisième test : le caractère proportionné stricto sensu de la mesure. - • la mesure n'est plus comparée à une autre mesure envisageable, mais où elle est analysée en elle-même pour voir si l'avantage qu'elle procure n'est pas disproportionné par rapport au préjudice qu'elle entraîne pour le commerce intracommunautaire

46. Proportionnalité: applications • LCM, capitaux, services >< mesures nationales • Libertés économiques fondamentales >< droits fondamentaux • Droit de la concurrence (art. 81(3))

47. Aff. 120/78, Rewe (Cassis de Dijon), point 13 Point 13 “attendu que la fixation des valeurs limites en matière de taux alcoométriques des boissons eut servir à la standardisation des produits commercialisables et de leur dénominations, dans l’intérêt d’une plus grande transparence des transactions commerciales et des offres au public; Que, pour autant, on ne saurant cependant aller jusqu’à considérer la fixation impérative de taux minima d’alcoolisation comme étant une garantie essentielle de la loyauté des transactions commerciales alors qu’il est facile d’assurer une information convenable de l’acheteur par l’exigence d’une indication de la provenance et du titre alcoométrique sur l’emballage des produits.”

48. Le principe de proportionnalité doit être respecté tant par les Etats membres que par les institutions. La CJCE exerce un contrôle marginal sur les mesures prises par les institutions CE. En revanche le contrôle est plus sévère à l’égard des Etats membres

49. Arrêt du 12 novembre 1996, RU c Conseil, aff. C-84/94 L’adoption par le Conseil de la directive 93/104 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail n’a pas constitué une violation du principe de proportionnalité.

50. Arrêt du 12 novembre 1996, RU c Conseil, aff. C-84/94 En effet, le contrôle limité qu’exerce le juge sur l’exercice par le Conseil du large pouvoir d’appréciation qu’il détient dans le domaine de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, où interviennent des choix de politique sociale et des appréciations complexes, n’a fait apparaître ni que les mesures que comporte la directive, … , ne seraient pas aptes à réaliser l’objectif de sécurité et de santé des travailleurs visé, ni que ces mesures, caractérisées par une souplesse certaine, iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif.