Het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 – een inleiding

1. Het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 – een inleiding De grote luiken van het decreet: politieke component, ambtelijke component, vormen van verzelfstandiging, participatie, verhouding gemeenten-OCMW, …

2. Vóór het Gemeentedecreet • Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988 • 2002: Gewesten bevoegd voor « de samenstelling, organisatie bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen » (art. 6 Bijzondere wet van 8 aug 1980 Hervorming Instellingen) • 2de ontwerp wordt het Gemeentedecreet van 15 juli 2005

3. Naast het Gemeentedecreet • Het Gemeentedecreet omvat niet de volledige organieke bevoegdheid van de Gewesten en regelt niet alle taken en bevoegdheden van de gemeenten • Het Gemeentedecreet heeft in het Vlaamse gewest de Nieuwe Gemeentewet grotendeels vervangen (andere werkwijze in de andere gewesten) ) • Bepalingen in de Nieuwe Gemeentewet i.v.m. federale bevoegdheden zijn blijven bestaan (vb. sociale zekerheid mandatarissen, pensioenen gemeentepersoneel, politionele bevoegdheden en gemeentelijke administratieve sancties)

4. Naast het Gemeentedecreet (2) • Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst > politiezones • Meergemeentezones hebben eigen rechtspersoonlijkheid en eigen bestuursorganen; eengemeentezones hebben geen rechtspersoonlijkheid en de bestuursorganen vallen qua samenstelling samen met die van de gemeente. • OCMW-wet van 8 juli 1976, intussen voor een groot deel vervangen door het OCMW-decreet van 19 december 2008 • Kieswetgeving, decreet op de intergemeentelijke samenwerking van 6 juli 2001, het Vlaamse Eredienstendecreet van 7 mei 2004, wet en decreet betreffende openbaarheid van bestuur, … • Sectorale wetten en decreten: ruimtelijke ordening, sport, cultuur, …

5. Wijzigingen, problematiek inwerkingtreding, uitvoeringsbesluiten • Sedert 2005 een tiental wijzigingsdecreten. Betreffen soms de wijziging van slechts enkele artikelen. Decreet van 23 januari 2009 omwille van afstemming op de tekst van het OCMW-decreet. • Slechts een beperkt deel in werking onmiddellijk. Andere delen via besluiten van de Vl Reg. Sommige delen nog altijd niet in werking. Een aantal artikelen is gewijzigd of zelfs opgeheven zonder ooit in werking te zijn geweest. • Uitvoeringsbesluiten: statuut mandatarissen, rechtspositie personeel, deeltijdse functies secretarissen en financieel beheerders, tuchtprocedure en beroepscommissie inzake tucht voor de statutaire personeelsleden, beleids- en beheerscyclus

6. Raad, college, burgemeester • Raad: zoals voorheen rechtstreeks verkozen • Nieuw: voorzitter van de gemeenteraad, al dan niet de burgemeester. Doel: grotere zelfstandigheid van de raad mogelijk maken t.o.v. het schepencollege • Schepencollege: zoals voorheen schepenen op voordracht van de raadsleden • Nieuw: voorzitter van het OCMW ambtshalve volwaardig lid van het schepencollege (vanaf 2013 overal, deze legislatuur keuzemogelijkheid). Kan alle bevoegdheden krijgen in het schepencollege, niet per definitie « sociale zaken »

7. Structuur en leiding van de gemeentelijke organisatie • Aan het hoofd van alle gemeentelijke diensten: de gemeentesecretaris = in feite een gemeentelijk algemeen directeur (= altijd benoemd door de raad) • De financieel beheerder (bevoegdheden niet volledig dezelfde als die van de vroegere gemeentelijke ontvanger (= altijd benoemd door de raad) • Managementteam: raad bepaalt vrij welke ambtenaren er deel van uitmaken (minstens secretaris en financieel beheerder, en de burgemeester met raadgevende stem) • Intern verzelfstandigde agentschappen, extern verzelfstandigde agentschappen (autonome gemeentebedrijven en privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen) • Intergemeentelijke samenwerkingsvormen, samenwerkingsvormen met het OCMW

8. Bevoegdheidsverdeling • De raad heeft de algemene bevoegdheid, maar kan bevoegdheden delegeren aan het schepencollege • Artikel 43, §2, bevat een lijst van bevoegdheden en taken die de raad niet mag delegeren (lijst is alsmaar langer geworden, nu al 25 items). Vb. Vaststellen meerjarenplan, budget, jaarrekeningen, vaststellen van organogram, samenstelling managementteam, personeelsformatie en rechtspositieregeling van het personeel, inrichten van adviesraden en overlegstructuren • Artikel 57 geeft het college de opdracht de besluiten van de gemeenteraad uit te voeren, en bevat een lijst van toegewezen bevoegdheden en verplichte taken • Artikel 58 bepaalt wat al dan niet kan worden verder gedelegeerd aan de secretaris, en wat deze laatste dan kan delegeren aan andere personeelsleden

9. Bevoegdheidsverdeling (2) • Managementteam: « adviserende » bevoegdheid • Allerlei ontwerpen (organogram, personeelsformatie, rechtspositieregeling personeel, strategische nota meerjarenplan, nota’s bij het budget, bij budgetwijzigingen, etc. moeten « in overleg met het managementteam » tot stand komen • Gemeenteraadscommissies: de raad kiest zelf het aantal adviserende commissies. Ze worden verplicht proportioneel samengesteld volgens de indeling in fracties van de gemeenteraad • Alleen de raad kan adviserende raden en overlegstructuren organiseren (of andere decreten en wetten!). Raadsleden en alle leden van het college kunnen geen stemgerechtigd lid zijn (art. 200) in door de raad in uitvoering van het Gemeentedecreet georganiseerde adviesinstanties

10. Secretaris en financieel beheerder • Deze functies moeten altijd voorkomen: kunnen in vele gevallen ook deeltijds worden ingevuld, of kunnen worden uitgeoefend door respectievelijk de secretaris en de financieel beheerder van het OCMW van dezelfde gemeente. • In sommige gemeenten komt een gewestelijk ontvanger voor (= Vlaams ambtenaar). In sommige grotere gemeenten een adjunct-gemeentesecretaris. (opm. « stadssecretaris » of « adjunct-stadssecretaris » zij geen wettelijk vastgelegde benamingen). • Alle onverenigbaarheden voor raadsleden en personeel van toepassing, + verbod om daden van koophandel te stellen, andere ambten bij de gemeente uit te oefenen, of vakbondsafgevaardigde te zijn « in de lokale besturen van de gemeente waar zij zijn tewerkgesteld ».

11. Taken/bevoegdheden secretaris • Art. 86: algemene leiding, aan het hoofd van het gemeentepersoneel, behalve het personeel van een intern verzelfstandigd agentschap (vroeger gemeenteregie of gemeentebedrijf genoemd), en bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer (de raad definieert wat daaronder valt). • Art. 87: verantwoordelijk voor de werking van de diensten en de interne controle hierop; kan onderrichtingen krijgen van de raad, de voorzitter van de raad, het college of de burgemeester.

12. Taken/bevoegdheden secretaris (2) • Na elke volledige vernieuwing van de raad: afsprakennota met college en burgemeester, mede namens het managementteam, over de wijze van samenwerken tussen (politiek) bestuur en administratie. • Moet alle zaken voorbereiden die aan de raad, de raadscommissies, het college en de burgemeester moeten worden voorgelegd. • Moet de vergaderingen van de raad en het college bijwonen. Mag de vergaderingen van de gemeenteraadscommissies ook bijwonen.

13. Taken/bevoegdheden secretaris (3) • Adviseert raad, college, burgemeester beleidsmatig, bestuurskundig en juridisch. Moet de bestuursorganen wijzen op de geldende rechtsregels, en zorgt voor het vermelden van alle gekende feiten en van de voorgeschreven vermeldingen in alle beslissingen. • Moet de briefwisseling « organiseren » en het beheer van het gemeentearchief. • Oefent ook nog de op basis van artikel 58 gedelegeerde bevoegdheden uit (vb. aanstellen van het personeel). • De secretaris kan zelf een aantal taken delegeren, waaronder het dagelijks personeelsbeheer.

14. Taken/bevoegdheden financieel beheerder • (opmerk.: formeel zijn er nog geen financieel beheerders, alleen ontvangers – halve zin van artikel 76 is niet in werking) • Tweeledige functie: voor beleidsgerichte aangelegenheden (zoals het opstellen van voorontwerpen van de financiële nota van het meerjarenplan, van het budget, van interne kredietaanpassingen) staat hij onder de « functionele leiding van de gemeentesecretaris ». Idem voor bvb. het opstellen van de inventaris en de jaarrekeningen, en de financiële analyses en financiële advisering in de ruimste zin. (zie verder artikel 93). • Staat in voor de betalingen (na opdracht door de secretaris)

15. Taken/bevoegdheden financieel beheerder (2) • Art. 94: taken die de financieel beheerder « in volle onafhankelijkheid » uitvoert: • « voorafgaande krediet- en wetmatigheidscontrole » (visum) • Invordering fiscale en niet-fiscale ontvangsten

16. Het managementteam • Art. 96: in elke gemeente, maar kan zich beperken tot secretaris en financieel beheerder, en de burgemeester, of een schepen die de burgemeester aanduidt, als een soort waarnemer (met « raadgevende stem » • Als formeel lid voegt de raad vrij andere personeelsleden toe. De formele leden van het mangamentteam hebben de raad als aanstellende overheid. De raad kan die bevoegdheid delegeren aan het college, maar niet verder, en ook niet voor de secretaris of de financieel beheerder. (« aanstellende overheid » bevoegdheid om aan te stellen, te ontslaan en als tuchtoverheid)

17. Het managementteam (2) • Voorzitter: gemeentesecretaris (moet « geregeld » vergaderen) • Formele bevoegdheid: moet betrokken worden bij het opstellen van een aantal belangrijke voorontwerpen die de secretaris (organogram, personeelsformatie, rechtspositieregeling personeel, strategische nota meerjarenplan, beleidsnota budget, verklarende nota budgetwijziging, verklarende nota interne kredietaanpassing, het interne controlesysteem) en de financieel beheerder (financiële nota van het meerjarenplan en de jaarlijkse herziening, financiële nota van het jaarlijkse budget en van de budgetwijzigingen, interne kredietaanpassingen, enz ) moeten opstellen. • Niet verboden dat het managementteam daarnaast met een uitgebreidere samenstelling vergadert om andere punten te bespreken ter ondersteuning van de coördinatie van de gemeentelijke diensten.

18. Het managementteam (3) • Kunnen de managementteams van gemeente en OCMW samen vergaderen? • Het is nooit verboden geweest om samen te vergaderen over punten die beide oragnisaties betreffen. • Het is wel niet mogelijk om de twee teams formeel samen te voegen. Ze moeten allebei hun voorgeschreven adviesbevoegdheden blijven uitoefenen naar de eigen secretaris en financieel beheerder toe.

19. Het managementteam (4) • Wijzigingsdecreet, dat op dit ogenblik in bespreking is, zal een aantal verduidelijkingen aanbrengen. • Omdat er op dit ogenblik vragen worden gesteld over het al dan niet samen vergaderen, of het eventueel zelfs samenvoegen, wordt in de ingediende ontwerptekst voor de duidelijkheid er op gewezen dat bijkomende gezamenlijke vergaderingen mogen, dat samenvoegen niet kan, dat er ook nog afzonderlijke vergaderingen zullen nodig blijven gelet op de decretaal opgelegde bevoegdheden, en dat de bijkomende gezamenlijke vergaderingen gebeuren onder gezamenlijk voorzitterschap van beide secretarissen.

20. Planning en financieel beheer • Zie het uitvoeringsbesluit betreffende de beleids- en beheerscyclus (BBC) • De ontworpen beleids- en beheerscyclus vertrekt vanuit de decretale bepalingen over: • - de meerjarenplanning • - het (jaarlijks) budget • - de uitvoering • Zoals voordien aangegeven moeten dus alle betrokken gegevens in het kader van de beleids- en beheerscysclus, uiteindelijk, via de secretaris, of via de secretaris en de financieel beheerder, na overleg met het managementteam, waar secretaris en financieel beheerder in ieder geval deel van uitmaken, ter bekrachtiging worden voorgelegd, via het college, en al dan niet via een of meer gemeenteraadscommsissies, aan de gemeenteraad.

21. Budgethouderschap een vorm van verzelfstandiging? • Er duiken geleerde en ingewikkelde discussies op over de vraag of budgethouderschapal dan niet een vorm van verzelfstandiging is. • In de praktijk is deze discussie wellicht niet zo nuttig. • Het budgethouderschap is in wezen een bevoegdheidsverdeling voor wat betreft het uitgeven van het budget. • Grosso modo komt het er op neer dat in principe het college bevoegd is voor het vastleggen van alle uitgaven, dat het college de secretaris kan bevoegd maken als het gaat over uitgaven die onder de noemer dagelijks bestuur kunnen worden gebracht, en dat andere personeelsleden verantwoordelijk kunnen worden verklaard voor het uitgeven van welbepaalde budgetten.

22. Intern verzelfstandigde agentschappen • Geen eigen rechtspersoonlijkheid. • Wel operationele autonomie, buiten de algemene diensten van de gemeente, en met aan het hoofd een eigen hoofd van het agentschap. • Kunnen alleen worden opgericht door de raad. • Het oprichtingsbesluit bepaalt de toevertrouwde taken, de draagwijdte van de autonomie die aan het hoofd wordt toevertrouwd. • Het hoofd van het agentschap kan bevoegd zijn voor het wijzigen van de organisatiestructuur en de organisatieprocessen, het personeelsbeleid, het bepalen van de wijze van aanwending van de ter beschikking gestelde middelen, het sluiten van contracten, het organiseren van de interne controle binnen het agentschap, etc.

23. Intern verzelfstandigde agentschappen (2) • Er moet een beheersovereenkomst worden afgesloten tussen het college en het hoofd van het agentschap, over o.a. de doelstellingen van het agentschap, de toekenning van middelen, de verwerving van eigen inkomsten of andere financieringen. • De titel planning en financieel beheer van het Gemeentedecreet zijn van toepassing op het intern verzelfstandigd agentschap. • Budget en jaarrekening moeten worden geconsolideerd met het budget en de jaarrekening van de gemeente.

24. Extern verzelfstandigde agentschappen • Eigen rechtspersoonlijkheid. • Welbepaalde taken van gemeentelijk belang (niet overdraagbaar aan andere rechtspersonen, tenzij wettelijk of decretaal anders bepaald) • College moet een overzicht bijhouden van alle extern verzelfstandigde agentschappen van de gemeente, hun statuten en hun overeenkomsten met de gemeente. • Onderworpen aan dezelfde verplichtingen inzake formele motivering en openbaarheid van bestuur als de gemeente

25. Autonoom gemeentebedrijf • Publieke rechtspersoonlijkheid (heeft onder meer tot gevolg dat een autonoom gemeentebdrijf zowel statutaire als contractuele personeelsleden in dienst kan hebben) • Oprichting alleen bij gemeenteraadsbesluit • Statuten onderworpen aan goedkeuring door de Vlaamse regering • Er wordt een beheersovereenkomst afgesloten tussen de gemeente en het autonoom gemeentebedrijf • Het autonoom gemeentebedrijf wordt geleid door een eigen raad van bestuur (aantal leden ten hoogste de helft van het aantal gemeenteraadsleden, met een maximum van 12). De leden worden aangeduid door de gemeenteraad (elke fractie minstens 1 lid)

26. Autonoom gemeentebedrijf (2) • Bestuurders niet persoonlijk gebonden door de verbintenissen van hetautonoom gemeentebedrijf en niet hoofdelijk aansprakelijk voor de tekortkomingen « in de normale uitoefening van hun bestuur ». • Dagelijks bestuur kan worden toevertrouwd aan een directiecomité of aan een gedelegeerd bestuurder (benoemd door de raad van bestuur) • Er kunnen geen andere bestuursorganen met beslissingsbevoegdheid zijn

27. Autonoom gemeentebedrijf (3) • Voor het personeel is in principede rechtspositieregeling van het personeel van de overeenstemmende gemeente van toepassing, maar het autonoom gemeentebedrijf kan daarvan afwijken. • Ook voor andere aangelegenheden treedt het autonoom gemeentebedrijf op als een volledig autonome rechtspersoon (verwerving of vervreemding van goederen, aangaan leningen, bvb.) • Het autonoom bedrijf kan andere rechtspersonen oprichten, erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen

28. Privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen • Niet uitsluitend VZW’s. Alle vormen van vennootschappen, verenigingen of stichtingen zijn in principe mogelijk. • Niet uitsluitend eigen initiatief van de gemeente; ook deelname is mogelijk • De gemeente moet altijd over de meerderheid van de stemmen in de algemene vergadering van de vennootschap of vereniging beschikken en over een meerderheid van de leden van de van de raad van bestuur • Samenwerkingsovereenkomst met de gemeente

29. De huidige gemeentelijke VZW’s • Gemeentelijke VZW’s hebben nooit bestaan als juridische rechtspersoon. • De term werd en wordt gebruikt voor vzw’s opgericht door een gemeente, en waar een gemeente op het eerste gezicht min of meer het overwicht heeft, en het bestuur zo goed als volledig in handen heeft. • De meeste vzw’s die nu bestempeld worden als gemeentelijke vzw’s voldoen wellicht niet aan de criteria van het hoofdstuk gemeentelijke extern verzelfstandigde agentschappen, en moeten dan hervormd worden, tenzij ze er een andere decretale of wettelijke rechtsgrond bestaat voor de oprichting, deelname of vertegenwoordiging.

30. Participatie • Klachtenbehandeling: de gemeente moet over eeen klachtenbehandelingssysteem beschikken en over een ombudsdienst (in eigen beheer, samen met het OCMW, intergemeentelijk samenwerkingsverband of overeenkomst met de Vlaamse ombudsdienst) • Inspraak: alleen de gemeenteraad kan adviesraden en overlegstructuren oprichten, tenzij wettelijk of decretaal anders bepaald • Raadsleden en leden van het college kunnen geen lid zijn

31. Participatie (2) • Voorstellen van burgers: op de agenda van de gemeenteraad (verzoek moet aan een minimaal quorum voldoen, - 2% van inwoners ouder dan 16 jaar tot 15000 inw, 300 tussen 15.000 en 30.000 inw, 1% daarboven) • Verzoekschriften aan de organen van de gemeente. Gemeente bepaalt hoe het verzoekschrift zal worden behandeld. Iedereen moet binnen de drie maanden een gemotiveerd antwoord krijgen. • De gemeentelijke volksraadpleging: tien keer hoger quorum dan bij voorstellen van burgers (minimumleeftijd niet bepaald) –resultaten niet bindend

32. Openbaarheid van bestuur • Decreet van 26 maart 2004 is hier belangrijker dan het Gemeentedecreet: • Actieve openbaarheid: aanstelling communicatieambtenaar is verplicht, evenals de vermelding van een contactpersoon in briefwisseling, en in voorkomend geval de vermelding van de beroepsmogelijkheden • Passieve openbaarheid: zoals bij andere besturen > recht op inzage, afschrift en uitleg, en recht op verbetering of aanvulling van bestuursdocumenten

33. Samenwerking OCMW-gemeenten • Samenwerking tussen deze afzonderlijke rechtspersonen is nooit verboden geweest. • Artikel 271 van zowel het gemeentedecreet als het OCMW-decreet proberen de samenwerking te stimuleren met de bepaling dat tussen de gemeente en het OCMW beheersovereenkomsten kunnen worden gesloten « over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten » • Ze kunnen daarbij beroep doen op « elkaars personeelsleden » . Zie ook de bepalingen in artikel 76 van het gemeentedecreet voor de functies van secretaris en financieel beheerder

34. Uitbreiding van de samenwerkingsmogelijkheden • Besturen die diensten proberen te doen samenwerken, of die een enkele dienst (personeel, financiën, technische dienst, onderhoud, enz…) voortaan willen laten werken voor de gemeente en het OCMW, hebben problemen met de inzet van de bestaande personeelsleden. • In het op dit ogenblik in behandeling zijnde wijzigingsdecreet wordt voorgesteld de overdracht van statutair personeel naar het OCMW mogelijk te maken, of de (tijdelijke) ter beschikking stelling van statutair personeel. Ook het overdragen van contractueel personeel, zonder dat er nieuwe selectieproeven moeten worden afgelegd wordt voorzien.

35. Ivo Driesen Agentschap voor Binnenlands Bestuur Tel. 02.553.39.99 ivo.driesen@bz.vlaanderen.be