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CONDICIONES, ARTICULACIÓN Y ACTORES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN EN TRES REGIONES DE CHILE Agosto 2008 – Enero 2010 Gonzalo Delamaza Programa Ciudadanía y Gestión Pública www.innovacionciudadana.cl. Equipo de Trabajo. Coordinación General del Estudio: Gonzalo Delamaza
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CONDICIONES, ARTICULACIÓN Y ACTORES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN EN TRES REGIONES DE CHILE Agosto 2008 – Enero 2010 Gonzalo Delamaza Programa Ciudadanía y Gestión Pública www.innovacionciudadana.cl
Equipo de Trabajo • Coordinación General del Estudio: Gonzalo Delamaza • Investigadores Principales: Nuria Cunill, Gonzalo Delamaza, Alfredo Joignant • Asistentes de Investigación: Sergio Avendaño, Daniella Gac • Contraparte Institucional del Estudio: División de Políticas y Estudios - SUBDERE
Implicancias del “segundo ciclo” de la descentralización amplía los actores involucrados se apoya sobre las capacidades, dinámicas y sinergias posibles entre ellos supone la modificación de las relaciones entre los actores regionales y los “centrales” Además: Es implementación gradual y diversa Implica un nuevo horizonte normativo Supone una “masa crítica” pro-descentralización
Masa crítica Aquella que manifiesta o posee potencialmente la capacidad de vincularse entre sí de modo proactivo y de modificar sus relaciones con actores externos relevantes, de tal modo de incidir en las orientaciones y el desarrollo del proceso. Corresponde a la articulación de “actores de la descentralización”. Son ellos quienes pueden constituirse y actuar con márgenes de autonomía, construir y defender una agenda propia en el nivel regional Ello dependerá de las capacidades de articulación (actores regionales entre sí) y de las capacidades de interlocución (con actores externos)
Propuesta de la OECD: la gobernanza multinivel para el desarrollo económico -Un mejor desempeño regional requiere un mejor matching entre políticas públicas y necesidades territoriales. Para darle soporte a ese matching se requiere un sistema de gobernanza multinivel (OECD, 2009: p.168) - Para gestionar la cooperación y coordinación entre diferentes actores se requiere un sistema que incluya: arreglos multinivel de cooperación y coordinación y mecanismos participativos de abajo hacia arriba - Se requieren reformas que fortalezcan el ámbito subnacional y que flexibilicen el nivel central - Eso supone crear una “sólida estructura de gobernanza regional capaz de crear un marco coherente para el desarrollo económico” (Id.:174)
OECD: Mejorar las políticas públicas con enfoque territorial para favorecer el desarrollo regional • Determinar el alcance de las reformas y sus límites de implementación • Definir metas y medios para traspaso de funciones y competencias • Institucionalidad para la coordinación entre sectores y niveles • Fortalecer capacidades en el nivel subnacional • Institucionalidad para la participación ciudadana y la accountability
ENFOQUE Es necesario reconocer y analizar las condiciones institucionales y políticas y su relación con las visiones, capacidades y dinámicas de los actores estatales, políticos y sociales (empresariado y sociedad civil), para concertarse entre sí y con otros a fin de cooperar en función de la descentralización y el desarrollo regional
HIPÓTESIS DE INVESTIGACION • Existe influencia recíproca entre las condiciones (sociales, institucionales y políticas) y las capacidades de articulación e interlocución para la descentralización, manifiestas o potenciales, de los actores políticos y sociales. • Actores con capacidad de acción y propuesta, que establecen relaciones entre sí, pueden demandar espacios de autonomía y articularse en pos del desarrollo.
¿Existe la Demanda Subnacional? • Existe un importante número y variedad de redes de relación entre actores subnacionales • Dichas experiencias tienen poca incidencia, pues se verifican principalmente en el nivel local y, en general, sólo comprometen a actores intermediarios
¿Existe la Demanda Subnacional? • Existe una fractura o falta de acoplamiento entre las iniciativas surgidas desde el nivel regional y aquellas que surgen de los niveles locales (Tablas) • Los gobiernos regionales “innovadores” no han logrado instalar una agenda de modificaciones sustentables que los favorezca • Existe bastante acuerdo en los aspectos normativos del “país descentralizado que queremos”. Pero hay menos el camino a seguir y las causas de su entrabamiento.
Agenda de Investigación: dimensiones analíticas - Institucional (Nuria Cunill): Articulación Intra Estado: competencias; relaciones intergubernamentales (RIGs); Espacios institucionales de participación; usos y holguras en el ámbito regional - Política (Alfredo Joignant): reglas del sistema electoral; reglas y orgánicas de partidos políticos; trayectorias de representantes; debates parlamentarios sobre descentralización - Social (Gonzalo Delamaza): Mapa de actores regionales, instancias no institucionalizadas de concertación con el sector público
Hipótesis Políticas • Chile es una excepción en América Latina, pues la descentralización no ha estado asociada a la liberalización y democratización política (Angell, 1999) • La democratización contempló sólo la reforma municipal y “la reforma regional, por su parte, ocurrió como una efecto no deseado de esta restauración” (Mardones, 2006: 19)
Hipótesis Políticas • Los incentivos electorales y las ventajas de los actores políticos los han hecho reacios a profundizar el proceso descentralizador. • Por las características del proceso post 90 la descentralización fue más una reforma administrativa que una reforma gubernamental
Hipótesis Políticas • “La descentralización resulta de los incentivos disponibles a los políticos en los diferentes niveles de gobierno y de la negociación entre ellos. La estructura de los partidos político provee el medio para hacer dicha negociación” (Willis et al., 1999: 48) • “En sistemas con presidentes fuertes y partidos centralizados, como México, el desafío básico es asegurar que los niveles inferiores de gobierno ganen en autonomía política (policy) que les permita aprender a gobernar responsablemente” (Id.) • Riesgo: “demandar mas de los gobiernos subnacionales que los que estos son capaces de proveer. Controlar las demandas de las unidades subnacionales es clave, pero no transferir los fondos adecuados o la capacidad impositiva (taxing powers) puede crear un desbalance entre responsabilidades y recursos” (Id.: 49)
Hipótesis institucionales ¿Es el gobierno regional (y local) un actor? • Tipo de Estado: unitario descentralizado • A mayor adaptabilidad funcional, complejidad, autonomía y coherencia del gobierno regional o del gobierno local, mayor es su grado de institucionalización y su capacidad de convertirse en un actor político capaz de definir y ejecutar agendas diferenciales de política pública, que a su vez impacten en la agenda del gobierno central
Hipótesis Institucionales: ¿Es el gobierno regional (y local) un actor? • La distribución competencial entre niveles de gobierno y su financiamiento • A mayor dispersión y fragmentación institucional menor será el grado de institucionalización del respectivo gobierno local (regional o municipal) • El diseño y la gestión de la institucionalidad regional o local • El modelo de gestión pública local afecta las capacidades de innovación y diferenciación del gobierno subnacional y su capacidad para definir y ejecutar agendas propias • Tradición administrativa • Las relaciones de responsabilidad entre los órganos políticos y administrativos central y locales y entre éstos y la ciudadanía
Modelos de Relaciones Intergubernamentales - RIGs • Mientras más se circunscriba la dinámica de las RIGs (verticales y horizontales) a seguir mecanismos bilaterales de decisión y mientras menores sean los ámbitos de gobierno compartido basados en la negociación, mayor es la autonomía (en un sentido de no colaboración) que desarrollan las partes
Condiciones institucionales que impactan a los actores sociales • Diseños institucionales de la participación ciudadana promovida por el Estado • ¿Cómo se diseñan los espacios de la participación ciudadana? • ¿Dónde se ubican las instancias de participación? • Incidencia de la institucionalidad estatal en las formas de participación social • Mientras más desarticulada esté la institucionalidad estatal, mayores será la desarticulación de las instancias de participación
Hipótesis sobre Concertación • El proceso descentralizador, inicialmente top down ha favorecido cierta emergencia de actores subnacionales • La efectividad de las instancias de concertación depende de las características del diseño institucional, de la demanda social y de la fortaleza y capacidades de las contrapartes. • La insuficiente descentralización de la gestión pública resulta una dificultad para impulsar procesos de concertación efectivos
Concertación y Actores Regionales y Locales • Predomina en la sociedad civil regional una estructuración de tipo “archipiélago” que no cuentan con instancias intermedias que fortalezcan sus capacidades de incidencia regional • No existen aún instancias institucionales de participación que involucren el proceso regional o que articulen lo que surge de los niveles locales • Dinámicas de concertación locales: poco institucionalizadas, sobrecargadas y fuera del espacio público
El Costo de la No Participación • Se verifica una tendencia a la reproducción de la desigualdad en los movimientos ciudadanos con incidencia frente a problemas urbanos. Santiago / (ABC1: 66%; 19% comunas populares) (Poduje, 2008: 7) • Mayor costo para el Estado que no necesariamente responden a un incremento del bien público, pues “al no contemplar marcos institucionales claros, el Estado ha debido transar para evitar el conflicto, sin que dicha decisión implicase necesariamente un beneficio social” (Id.: 14) • Intermitencia y Precariedad: Presupuestos Participativos se desactivan (Buin, Cerro Navia, Illapel); planificación territorial de Bío Bío no se consolida; sólo en las condiciones de Vitacura se logra un plebiscito ciudadano
Agenda de Investigación: estudios regionales y debate legislativo • Estudios Regionales: • Arica Parinacota – Kapris Tabilo / U. de Tarapacá • Los Lagos – CEDER U. de Los Lagos - Egon Montecinos • Coquimbo – CREDHU U. Católica del Norte – Manuel Escobar • Estudios de debate legislativo sobre descentralización: - Las compensaciones regionales al Transantiago – Antoine Maillet - Debate legislativo de tres proyectos de descentralización – Exequiel Gaete
Papers Complementarios • La CORFO y las políticas de innovación en las regiones – Raúl González • El rol de la DIPRES y el Ministerio de Hacienda – Marcelo Ramírez • Clientelismo y política regional (Coquimbo, Bío Bío, Araucanía) – John Durston • Haciendo política desde lo regional: los partidos y movimientos regionalistas – Bernardo Navarrete • Gran empresa e intereses regionalistas (Antofagasta) – Patricio Aroca • Nuevo sindicalismo ¿actor de la región? – Pablo Baltera
Estudios y Análisis de Casos de Concertación • Articulación para una Política Regional de Desarrollo Rural: la Mesa Rural y Campesina de Coquimbo – Sergio Ríos • Articulación para el desarrollo de la pesca artesanal: su impacto y realidad en la Región de Los Lagos – Arturo Vallejos • Concertación público / privada para el desarrollo territorial: el caso de Llanquihue Emprende – Víctor Neira • Asociatividad Intermunicipal para el desarrollo de los territorios: el caso de AMDEL en el secano de la Región del Bío Bío – Programa de Políticas Públicas Universidad del Bío Bío. • Redes Sociales y Políticas en Cuatro Casos de Articulación para la Descentralización – José I. Porras / Rubén Pino • Articulación de Actores para el Desarrollo de los Territorios – Margarita Fernández • Mecanismos de Participación Ciudadana en el Desarrollo de los Territorios – Gonzalo Delamaza
Estudios de Caso: concertación nacida del conflicto • Conflicto, oportunidades políticas e identidad cultural: el caso del Plan Chiloé – Egon Montecinos • Conflicto ambiental local y articulaciones sociales e institucionales: el conflicto del plomo en Arica – Evelyn Arriagada
Difusión • Seminario Inicio: julio 2008 • Seminarios Regionales (2): Arica, Puerto Montt, Coquimbo • Seminario Internacional: Sentando más actores a la mesa - 25 de agosto 2009 • Devolución y Debate de Resultados en Regiones – Diciembre 2009 • Seminario Internacional: Sentando más actores a la Mesa II– 7 y 8 de Enero 2010 • Difusión de Resultados – Enero / Abril 2010