Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones

1. Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones Javier Beristain Iturbide Seminario de Perspectivas Económicas ITAM Enero 11, 2007

2. “HEMOS DADO AÑOS A LA VIDA PERO NO HEMOS DADO VIDA A LOS AÑOS” ANTONIO GALA

3. Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones • Las características deseables de las nuevas reformas a las pensiones incluyen: • Que sean financieramente viables y sostenibles • Que ofrezcan certidumbre financiera y seguridad jurídica a los trabajadores • Que sean portables y heredables y den lugar a auténticos derechos de propiedad • En suma, que sean un paso firme hacia un Sistema Nacional de Pensiones que se agregue a la reforma de las pensiones de los trabajadores afiliados al IMSS. • La reforma anterior (IMSS) implica que las nuevas deberán ir en el mismo sentido: un pilar básico de beneficios definidos financiado con recursos fiscales, un pilar complementario de contribuciones definidas y un pilar de ahorro voluntario. • Un SNP es una de las grandes tareas pendientes en materia de desarrollo social y la base de una Política Nacional para la Vejez.

4. Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones • El problema financiero de las pensiones es multifacético y su origen proviene de la necesidad de ampliar, de dar suficiencia y de rescatar programas de diversa índole. Una lista ilustrativa y no exhaustiva de fuentes de presión es: • La población mayor de 65 años sin acceso a pensiones. • La población en edad de trabajar sin acceso a pensiones. • La población con acceso al sistema reformado de pensiones del IMSS que no obtendrá pensiones suficientes. • La población en edad de trabajar con pensiones suficientes (incluso desproporcionadamente generosas) pero que no están fondeadas. Este es el tema del rescate: Según datos dados a conocer el déficit actuarial de los sistemas de pensiones de las administraciones públicas ya es mayor que el PIB anual, cifra que no incluye municipios ni universidades. Este es un problema del sector público y no del sector privado: esta verdad de perogrullo tiene serias implicaciones políticas. • La problemática descrita es mundial: de hecho, el déficit mexicano es menor que los de la mayoría de los países de la OCDE y la carga proveniente de las administraciones públicas es común a los países de Europa y varios latinoamericanos. ¡Pero alguien tiene que pagar!

5. Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones • Los debates y propuestas para efectuar una segunda generación de reformas de los planes de pensiones, esta vez en el ámbito del sector público, pueden verse desde tres perspectivas: • La política de financiamiento • La política laboral y sindical • La política de atención a la vejez • Los grupos de interés que favorecen las reformas subrayan sus aspectos financieros mientras que los grupos que se oponen ubican al debate en el terreno de la lucha en defensa de las conquistas sindicales. Para mucha gente el debate es algo lejano a sus preocupaciones inmediatas. Sin embargo, para avanzar parece conveniente lograr la simpatía y, finalmente, el apoyo popular a medidas que nos afectan a todos. • En consecuencia, se propone ubicar a las reformas en una Política Nacional para la Vejez

6. Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones Una Política Nacional para la Vejez • Para los especialistas una PNV debe incorporar tres elementos: • Seguridad Económica • Salud • Entorno familiar, social y físico • La Seguridad Económica tiene que ver con: • La protección familiar que se reduce gradualmente por la dinámica poblacional y cambios culturales. • Los sistemas de protección social que por ahora ofrecen pensiones limitadas tanto en monto como en población beneficiada. • La participación económica de los viejos, asunto que se vuelve crucial porque las alternativas anteriores son limitadas o se reducen. “El trabajo es la pensión de los pobres”, es un refrán aplicable. • En diversos documentos (CEPAL, Banco Mundial, World Economic Forum, The Economist) se enlaza el tema de Pensiones con el de la Participación. La relación es clara: una mayor participación de los viejos en los empleos disminuye la presión sobre las pensiones. Esto puede implicar reformas a la legislación laboral para alentar la permanencia, posponer la jubilación, eliminar discriminación por edad, etc.

7. Hacia un Acuerdo Político para crear un Sistema Nacional de Pensiones • La base de una Política Nacional para la Vejez es un SNP. Esta puede ser una propuesta ganadora, comprensible para la mayoría, que puede gozar de gran simpatía popular y política, y que puede justificar sacrificios. • Las reformas y el rescate de los sistemas de pensiones de las administraciones públicas debe ser abordado como uno de los elementos de dicha política. Las consideraciones financieras son un capítulo central pero no deben ser dominantes en el debate político: la cuenta no se puede trasladar del sector público a los contribuyentes a cambio de nada. • Es necesaria la formación de una coalición de ganadores con las reformas que conduzcan hacia un SNP y con los procesos de rescate de los sistemas de pensiones del sector público que se enfrente con éxito a los perdedores. Así mismo es necesaria su participación en los foros de discusión y decisión cuidando que los perdedores – que son grupos de interés bien organizados y bien financiados - no estén sobrerrepresentados. • Un criterio de clasificación de los grupos es el demográfico; un segundo criterio es el laboral y, de manera significativa, otro criterio es la distinción entre los sectores público y privado.

8. Ganadores y Perdedores:La dimensión demográfica • Entre los viejos hay una alta incidencia de la pobreza, baja cobertura de la seguridad social, escaso capital humano, etc. Han sido perdedores. Volverlos ganadores requiere un programa de pensiones no contributivas, preferentemente focalizado, con beneficios definidos aunque sean reducidos, financiado con impuestos generales. Los viejos (y sus familias) estarán en contra de que un pequeño grupo de trabajadores obtenga pensiones desproporcionadas y exigirán equidad en el uso de los recursos públicos para la política social. • La población en edad de trabajar donde el panorama es mixto. Existe un grupo que no ha recibido protección social y que aspira a alguna ayuda para su vejez. Un PNV los puede sumar a la coalición. De los trabajadores que gozan de la seguridad social, quienes están cercanos a la edad de jubilación necesitan una amenaza creíble de pérdida de beneficios para sumarse a la reforma; probablemente permanezcan al margen. Lo contrario ocurre entre los relativamente jóvenes que pagan dos veces: los impuestos generales para cubrir los beneficios definidos de los mayores y sus aportes para su esquema de contribuciones definidas. Una reforma que reduzca la carga intergeneracional puede lograr su adhesión El bono demográfico implica que la distribución individual de la carga general puede ser pequeña. • Los jóvenes (fuera de la fuerza de trabajo) son potencialmente ganadores al contar con acceso a un sistema de pensiones de contribuciones definidas, con derechos de propiedad, portable, etc. Alguien tiene que representar esta causa y sumarla a la coalición ganadora. • Las mujeres son potencialmente ganadoras con una PNV y reformas al SNP que les den seguridad jurídica, portabilidad de derechos e instrumentos para proteger la economía de su núcleo familiar en la vejez.

9. Ganadores y Perdedores: La dimensión laboral • Los datos son ilustrativos: la PEA es 44.4 millones, en el sistema de afores hay 37.4 millones de cuentas (algunas duplicadas), 14.2 millones reciben aportes bimestrales pero sólo 11.5 millones corresponden a aportantes recurrentes; asumiendo otros 5 millones de trabajadores con algún acceso a la seguridad social, el potencial para un desastre es enorme: solo un 37% parece estar en el sendero hacia pensiones adecuadas de cualquier tipo. • Desde otras perspectivas se observa un panorama similar: en caso de que no cambien las condiciones laborales, de los trabajadores actuales que se retirarán bajo el nuevo sistema de pensiones (11.7 millones de trabajadores) cerca del 60% (7 millones) podría ubicarse en el supuesto de pensión mínima garantizada mientras que del total trabajadores en el sistema un 40% (cerca de 15 millones) se retirará mediante el sistema de reparto anterior. La principal variable que puede cambiar esto es exógena al sistema de pensiones; se trata de la creación sostenida y elevada de empleos formales que ofrezcan carreras laborales de larga duración. • Sin embargo, un grupo se salta las trancas, al menos por ahora: los trabajadores de las administraciones públicas. La reforma no los ha tocado, siguen en esquemas de beneficios definidos, no fondeados, con tasas de reemplazo inalcanzables para el trabajador del sector privado y pensiones imposibles para los trabajadores del campo y la mayoría de los viejos de los sectores rural y urbano. Son el núcleo duro de la oposición a la segunda generación de reformas: serían los perdedores netos, como “pensionados” y como contribuyentes a los costos fiscales del rescate del sistema de pensiones del sector público. Vencer su resistencia requerirá amenazas creíbles de mayores pérdidas, reconocimiento transparente de derechos y fortalecimiento y no ruptura de sus liderazgos sindicales.

10. Ganadores y Perdedores:La dimensión público-privada • La mayor dimensión política del problema proviene de su concentración en las administraciones públicas: trabajadores ISSSTE, de los gobiernos estatales, de empresas paraestatales, del IMSS así como trabajadores municipales y de las universidades públicas. La gente se pregunta: ¿por qué vamos a seguir pagando el costo de pensiones privilegiadas de un grupo laboral minoritario? • Ninguna propuesta de rescate/reforma tendrá viabilidad política si las administraciones públicas y sus trabajadores no ponen de su parte. Con razón el sector privado (trabajadores y patrones) se opondrá a cargar con el costo de las reformas y rescates a menos que se compruebe que los beneficios de los empleados públicos se logran alinear con los del grueso de la población trabajadora y que una mayor proporción de los costos lo cubran aquellos trabajadores y sus patrones gubernamentales mediante programas de ajuste de gasto corriente. • La posibilidad de un rescate se ve, además, como un asunto entre niveles de gobierno, en donde el Gobierno Federal aparece como el “salvador” no solo de su propio problema sino también de los demás: Estados, empresas, bancos, universidades, municipios, etc. Es un trato inaceptable y deben establecerse reglas claras de absorción de pasivos y responsabilidad actuarial por cuenta de los gobiernos locales y demás organismos participantes.

11. Reflexiones Finales • La materialización de grandes acuerdos políticos para avanzar hacia políticas de estado (PNV y SNP) requiere la participación de los tres niveles de gobierno, de las fuerzas políticas, de los representantes populares y de la sociedad civil. • El Congreso parece ser la arena adecuada: puede convocar y enlazar a los grupos ganadores y potencialmente ganadores (trabajadores en la transición, viejos, mujeres, jóvenes, trabajadores independientes), lograr un consenso para rescatar y reformar, pasando por encima de los grupos perdedores. Para esto es crucial que el Congreso no sea cooptado por estos grupos de interés. • La creación de un SNP cuenta con ventajas: ya se realizó el grueso de la reforma y los actores políticos han puesto el tema en sus agendas. Incorporarlo a un Plan Nacional para la Vejez puede ser el detonante del apoyo social que se requiere para dar los pasos finales.