TEATRO E CINEMA

1. TEATRO E CINEMA 1 IL PERIODO LIBERALE L’art. 28 dello Statuto Albertino si riferiva unicamente alla tutela della libertà di espressione riferita alla stampa, ed escludeva gli altri mezzi di comunicazione. Questa previsione limitativa era giustificata dalla fruibilità collettiva, e dunque suscettibile di disordini pubblici, degli spettacoli pubblici. Così, nelle prime leggi di pubblica sicurezza del 1859 si prevedevano i poteri preventivi dell’autorità di Pubblica Sicurezza, consistenti in una previa licenza di polizia per chi volesse organizzare una manifestazione pubblica; la licenza era ampiamente legata a valutazioni discrezionali della polizia di p.s., così divenendo un intervento censorio delle manifestazioni pubbliche, che per svolgersi dovevano necessariamente avere tale licenza.

2. Aver ottenuto la licenza, non significava tuttavia potere effettivamente tenere la rappresentazione, poiché l’autorità locale di p.s. (quella del luogo dove si teneva la manifestazione) poteva comunque vietare la rappresentazione per una qualunque circostanza di tempo o di luogo, qualora la ritenesse inopportuna o tale da mettere a repentaglio l’ordine pubblico. Dunque la polizia locale poteva sospendere o far cessare immediatamente le manifestazioni, in caso di disordini o tumulti. Ulteriore inasprimento, la legge di p.s. del 1889 prevedeva un’ulteriore licenza di polizia relativa all’agibilità dei locali destinati a rappresentazioni teatrali, nonché l’obbligo di motivazione della polizia in caso di diniego della licenza, e la possibilità di ricorrere al ministro degli Interni in caso di diniego delle licenze. Questo complesso sistema di regole e controlli aveva poi un formidabile meccanismo sanzionatorio, dalle pene pecuniarie a quelle detentive.

3. 2 GLI INTERVENTI CENSORI DURANTE IL FASCISMO I due Testi unici delle leggi di p.s. (1926 e 1931) rappresentano un continuum della legislazione liberale, ampliandola ora ad un nuovo mezzo: il cinema. Per ciò che riguarda le rappresentazioni teatrali, ne rendevano tuttavia più gravosa l’applicazione, negando le licenze di polizia agli spettacoli <<nei quali si faccia apologia di reato, si inciti all’odio tra classi sociali, che offendano la persona del re, del Pontefice, del Capo di Governo, dei ministri, delle istituzioni dello Stato…. o che comunque siano ritenute di danno o di pericolo pubblico>>. Il Testo Unico del 1931 affidava al Ministero dell’Interno il compito di rilasciare le licenze (prima spettante alla Polizia), fermo restando la possibilità di un successivo intervento dell’autorità locale di pubblica sicurezza in grado di impedire ugualmente la rappresentazione. Tale funzione censoria fu poi trasferita nel 1935 al Ministero per la Cultura popolare. Del tutto analoga la disciplina degli spettacoli cinematografici, con la previsione di licenze dirette ad accertare l‘idoneità dei luoghi, ma anche dei soggetti che intendevano esercitare l’attività cinematografica (era necessaria la <<capacità morale>>), così anche uguale la possibilità dell’interruzione dello spettacolo. Le relative competenze spettavano alle autorità locali di pubblica sicurezza.

4. Come per le rappresentazioni teatrali, anche quelle cinematografiche sono sottoposte ad un sistema di censura preventiva per ciò che attiene al loro contenuto. Tale censura preventiva comportava l’integrale visione, da parte del Ministero, della pellicola cinematografica e poteva concludersi con il diniego del nulla osta alla proiezione pubblica. A ciò si aggiunga che alla revisione ministeriale erano ammesse solo le pellicole i cui copioni fossero stati previamente sottoposti a controllo dallo stesso Ministero. Questo sistema di censure, che nel ’35 passerà al Ministero per la cultura popolare, veniva ritoccato nel 1931, con la composizione della commissione delle revisioni dei film, cha da composizione burocratica diveniva composizione politica. Contro il diniego del nulla osta alla proiezione, l’interessato poteva fare ricorso al Ministro stesso. Quanto ai criteri da seguire nell’intervento censorio, essi riflettono in maniera esplicita la natura politica dell’intervento preventivo dello Stato sulla produzione e distribuzione cinematografica. Ultimo istituto legato al cinema, e che ricorda molto l’analogo istituto relativo alla stampa, era l’obbligo di iscrizione in un apposito registro dei soggetti che avessero voluto produrre pellicole cinematografiche,.

5. 2.1 INTERVENTI DI SOSTEGNO ECONOMICO ED INTERVENTO DIRETTO DELLO STATO Questi rappresentano la vera novità dell’esperienza fascista, per consentire un allineamento della pubblica opinione agli indirizzi politici dominanti. Uno dei primi interventi in questo senso, del 1921, vedeva il Governo imporre un’addizionale ai diritti erariali sui biglietti di ingresso a manifestazioni musicali, il cui importo doveva essere devoluto a favore di enti autonomi o associazioni che gestissero senza fini di lucro un teatro lirico di importanza nazionale. Altre sovvenzioni erano previste per il teatro di prosa, sempre prelevando il danaro da una quota del gettito dei diritti erariali sui pubblici spettacoli, ed anche per l’attività cinematografica, <<per quelle iniziative imprenditoriali che si distinguano particolarmente per il livello qualitativo della produzione cinematografica>>. A base delle provvidenze per il teatro veniva posto il meccanismo del canone per le radioaudizioni (nella percentuale del 6,2 %): il Ministero decideva sull’erogazione delle provvidenze, sentita un apposita commissione (in parte burocratica, in parte corporativa).

6. Nel 1938 veniva introdotta la prima forma di credito agevolato per le attività teatrali, concedendo mutui per opere edilizie teatrali.. Oltre al sostegno economico, lo Stato svolgeva in prima persona attività teatrali: è il caso della creazione dell’Ente Teatro Italiano, dell’Istituto Nazionale Dramma Antico, dell’Accademia d’arte drammatica. Ciò nel 1936 portava ad attribuire personalità giuridica pubblica a questi Enti, come già era stato fatto per alcuni teatri lirici (Scala di Milano, S.Carlo di Napoli, Comunale di Firenze..). Quello dell’ENTE PUBBLICO diviene il modello uniforme di personalità giuridica. Questo modello presenta elementi giuridici che verranno poi ripresi dal legislatore repubblicano (Legge 800 del 1967), e punta a realizzare tre obiettivi: Collegare l’attività e la gestione degli enti pubblici al governo locale; Assicurare una partecipazione sindacale- corporativa all’amministrazione dell’Ente; Mantenere un saldo potere di indirizzo e controllo in capo al Ministero di settore. Da qui l’attribuzione all’amministrazione comunale del potere di nominare tre dei cinque membri del comitato di amministrazione degli enti pubblici (in alcuni casi tutt’oggi praticato).

7. Per quel che riguarda gli interventi a sostegno dell’attività cinematografica, possiamo notare uno Stato preoccupato di assicurare, attraverso misure protezionistiche, le condizioni per il decollo della nascente industria cinematografica nazionale, e dall’altro lato di assicurare che questa crescita avvenga nel rispetto degli indirizzi culturali, artistici e politici perseguiti dal regime. Primo tra tutti l’istituto della PROGRAMMAZIONE OBBLIGATORIA, che consiste nell’imposizione agli esercenti di sale cinematografiche di riservare una certa percentuale delle giornate di proiezione a film di produzione italiana. Non tutti i film italiano potevano tuttavia usufruire della programmazione obbligatoria, ma solo quelli che presentvano dei requisiti artistici, la cui valutazione spettava alla Commissione incaricata della revisione delle pellicole cinematografiche. Al mancato rispetto degli obblighi di programmazione obbligatoria, poteva conseguire anche la chiusura temporanea della sala cinematografica, e, nei casi di recidiva anche la revoca della licenza. Altra misura al cinema erano i PREMI ALLA PRODUZIONE, che consistevano nel ristorno ai produttori di una percentuale degli incassi lordi realizzati dal film.

8. Infine, altri interventi per il cinema sono la c.d. TASSA SUL DOPPIAGGIO, cioè l’obbligo alle imprese estere di pagare una tassa per doppiare i film in italiano, e di eseguire in Italia il doppiaggio dei film che dovevano entrare nel circuito italiano, utilizzando strutture e personale italiano, così proteggendo il sistema economico italiano e scoraggiando i film straneri all’ingresso nel circuito italiano. Ancora sulle attività dirette dello Stato, possiamo ricordare in conclusione la creazione di enti pubblici con compiti promozionali e formativi, quali l’Istituto cinematografico educativo Luce.

9. L’ENTRATA in VIGORE della COSTITUZIONE: i RESIDUI POTERI di INTERVENTO dell’AUTORITA’ di P.S. ed i POTERI di AUTORIZZAZIONE del MINISTERO Le leggi che vanno dal 1945 al 1950 àbrogano il sistema delle provvidenze economiche e del meccanismo di revisione del contenuto dei film, così come stabiliti dalle leggi fasciste e legati a criteri di ordine politico, e riorganizzano l’intervento di sostegno economico del cinema, recuperando l’istituto della programmazione obbligatoria e e creando la struttura amministrativa dell’Ufficio centrale per la cinematografia (cui venivano assegnate le funzioni prima spettanti al Ministero per la cultura popolare). Tuttavia i primi interventi legislativi non toccavano i poteri di polizia di p.s. relativi alla disciplina degli spettacoli, né si può dire che a tutt’oggi essi siano scomparsi. Al contrario sono rimasti in vigore, in alcuni casi proprio sulla dizione del T.U. del 1931, anche se interpretati diversamente dalla Corte Cost.: è rimasto in vigore l’istituto della licenza per tener in luogo aperto al pubblico rappresentazioni teatrali o cinematografiche, licenza non tanto legata alla verifica dei luoghi, ma quanto più verso la verifica delle situazioni di pericolo per l’ordine, la sicurezza e la moralità pubblica. Tale potere è stato poi delegato dallo Stato alle Regioni, e da queste ai Comuni, nell’ambito della loro competenza in materia di polizia locale.

10. Infine, sono rimasti in vigore i poteri di polizia dello spettacolo, quelli cioè che si svolgo durante lo svolgimento della manifestazione, sia pure in una dizione parzialmente diversa da quella del T.U. del 1931. Rimane così la facoltà degli agenti di p.s. di accedere in qualunque momento nei locali destinati all’esercizio della manifestazione, al fine di vigilare <<l’osservanza delle prescrizioni imposte da leggi o regolamenti dello Stato, delle regioni degli enti locali>>: una dizione sufficientemente ampia per autorizzare controlli legati alla sicurezza ed incolumità pubblica, controlli che possono portare alla sospensione o alla cessazione delle manifestazioni, nonché allo sgombero dei locali di spettacolo. 4 LA RIFORMA DELLA CENSURA PREVENTIVA SULLE OPERE La censura viene riformata con la legge 161 del 1962 (successivamente modificata nel 1995 e 1998). Tuttavia va sottolineato come il permanere della censura rende bene l’idea che la materia del cinema e teatro necessiti di interventi censori: la giustificazione costituzionale è stata trovata nell’ultimo comma dell’art. 21 Cost., dove si afferma che la “legge stabilisce provvedimenti adeguati non solo a reprimere, ma anche a prevenire le eventuali violazioni”. Resta il fatto che l’art. 21 è riferito a tutti i mezzi di comunicazione, mentre la censura preventiva è stata applicata solo al mezzo del cinema teatro.

11. Comunque, i punti cardine della riforma del 1962 sono: l’eliminazione di ogni criterio di carattere politico nell’attività di “censura”, da parte degli organi a ciò deputati, l’applicazione del solo limite del buon costume nell’attività di revisione. La legge subordina la proiezione del film in pubblico, o la sua esportazione, previo rilascio del nulla osta da parte del Ministro per i beni e le attività culturali, previo parere conforme di una commissione composta da un docente in materie giuridiche, un docente di psicologia dell’età evolutiva, uno di pedagogia, due esperti di cultura cinematografica, due rappresentanti dei genitori, un rappresentante delle associazioni per la protezione degli animali. La revisione dei film può concludersi con un parere sfavorevole al rilascio del nulla osta, o con un parare favorevole ma condizionato al divieto di assistere alla proiezione dei minori di 14 o 18 anni. Unico criterio che la commissione deve tenere presente è il buon costume, nell’interpretazione ormai consolidata della sfera del pudore sessuale: anche se la prassi non ha mancato di ampliare il significato di buon costume per spettacoli <<contenenti battute o gesti volgari, comportamenti amorali, scene erotiche o di violenza verso uomini od animali, operazioni chirurgiche o fenomeni ipnotici e medianici, o riguardanti l’uso di stupefacenti…>>.

12. L’attività di revisione si svolge in contraddittorio con l’interessato, il quale può fare ricorso ad una seconda commissione in caso di diniego, e contro il secondo diniego può fare ricorso al giudice amministrativo, la cui decisione assume l’effetto del nulla osta. La stessa legge del 1962 aboliva tale censura per le opere teatrali (salva l’eccezione dei lavori in commedia musicale o azione coreografica), ed una legge del 1998 aboliva completamente il nulla osta per le opere teatrali, lasciandolo operante nei soli confronti delle opere cinematografiche. Oggi ci si chiede se sia giusto mantenere un istituto che appare in sé contrario ai principi fissati dall’art. 21, e comunque sconosciuto agli altri mezzi di comunicazione. Posto che, comunque, il limite del buon costume sarebbe tutelato a posteriori dall’uscita del film da parte dell’autorità giudiziaria. Infatti l’avvio del procedimento penale, in relazione ad un’opera cinematografica, può essere accompagnato dalla disposizione del sequestro penale della stessa. L’intervento del giudice, inoltre, prescinde dall’avvenuta o meno concessione del nulla osta alla pubblica proiezione dell’opera cinematografica, rappresentando l’eventuale assenza del nulla osta solo un aggravante e non un elemento costitutivo di reato.

13. GLI INTERVENTI PROMOZIONALI DIRETTI Si cominci col dire che, nell’intervento diretto dello Stato, si è mantenuta fede al modello fascista dell’ente pubblico; tra gli enti pubblici operanti nel settore dello spettacolo vale la pena ricordare l’Ente Teatro Italiano, l’Istituto Nazionale Dramma Antico, l’Accademia di arte drammatica. Questi, ed altri enti pubblici, hanno subito un processo di privatizzazione nel 1995 con la legge n. 203, diventando per la maggior parte fondazioni o S.p.a. a partecipazione pubblica; insomma restano pubbliche le finalità istituzionali di tali enti, così come la maggior parte dei loro finanziamenti. Tra gli enti di nuova istituzione, possiamo ricordare l’Ente cinema S.p.a., che è tenuto alla predisposizione annuale attinente alla produzione, distribuzione e promozione, in Italia e all’Estero, di opere cinematografiche di interesse culturale. Sul versante del teatro, basti sapere che nel 1995-1995 tutti gli enti lirici si sono trasformati (<<privatizzati>>) in fondazioni di diritto privato, sebbene anche in questi casi la privatizzazione è più formale, giuridica, poiché gli organi di governo delle fondazioni restano scelti dalla amministrazioni pubbliche, ed i finanziamenti sono pubblici. Infine giova accennare ai teatri stabili, istituiti su iniziativa di enti locali, essi costituiscono una delle categorie privilegiate nell’assegnazione delle risorse destinate alle attività teatrali

14. L’INTERVENTO DI SOSTEGNO ECONOMICO Un tentativo di predisporre un organico sistema unitario all’erogazione di danaro pubblico per le attività teatrali e cinematografiche, è la legge n. 162 del 1985, che istituisce un Fondo unico per lo spettacolo destinato al sostegno finanziario di enti, istituzioni associazioni, organismi operanti nell’ambito delle attività teatrali, di danza, cinematografiche, musicali, circensi e dello spettacolo viaggiante, nonché la promozione e il sostegno di manifestazioni di carattere nazionale. Nel Fondo confluiscono tutti i finanziamenti stabiliti, esso viene rifinanziato annualmente dalla finanziaria, e viene spesso ripartito dal Ministro sulla base delle proposte formulate dal Comitato per i problemi dello spettacolo, vero elemento portante dell’intero procedimento di finanziamento pubblico, e ciò spiega la sua composizione allargata ai rappresentanti di tutti gli interessi di settore. A mettere dei “paletti” alla discrezionalità del ministro e del Comitato per i problemi dello spettacolo, ed a perseguire finalità meritocratiche nel sistema dei finanziamenti, è intervenuto un Decreto Ministeriale del 1999, che ha fissato dei precisi criteri qualitativi di finanziamento nei vari settori dello spettacolo, secondo appunto la natura qualitativa dell’opera.

15. Per quel che riguarda il cinema, il sostegno economico copre l’intera gamma delle attività commesse al cinema, dalla produzione alla distribuzione. Presupposto per ottenere i benefici finanziari è la dichiarazione di nazionalità dell’opera, mentre per l’ammissione alla programmazione obbligatoria è necessario anche il possesso di ulteriori requisiti (qualità artistica, culturale, spettacolare) che vengono vagliati da un apposita commissione ministeriale. All’ammissione alla programmazione obbligatoria vengono collegati i contributi alla produzione (13% sull’introito lordo del film, da dividersi a metà tra il regista e l’autore del soggetto).

16. 7 LA LEGGE SUL CINEMA DEL 1994 Solo nel 1994 si compiono una serie di modifiche migliorative all’impianto precedente: scompare l’istituto della programmazione obbligatoria nella sua versione originaria (la cui eventuale violazione da parte degli esercenti poteva essere sanzionata con la chiusura stessa dell’esercizio). Tale obbligo viene ora trasformato in una sorta di invito ad accentuare la programmazione di film nazionali (soprattutto quelli qualitativi) sotto forma di sgravi fiscali. Altra novità è l’estensione della normativa antitrust al settore della cinematografia: chi possiede più del 25% del fatturato della distribuzione cinematografica è in posizione dominante. 8 ISTITUZIONE DEL MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI Nel 1998 veniva istituito il Ministero per i Beni e le attività culturali, presso il quale viene trasferito il Dipartimento per lo spettacolo. Oggi le competenze del Ministero in materia rimangono innumerevoli, diremo anzi la totalità della funzioni che l’amministrazione statale ha da sempre esercitato in questo settore.

17. IL D.LG. 28/2004 ED IL RIORDINO DEI CONTRIBUTI AL CINEMA Tale D.Lgs. intende riformare l’intero sistema dei finanziamenti, basandosi su una precisa filosofia di fondo: continuare nel sostegno economico al cinema, ancorando l’erogazione dei contributi non solo alla qualità del prodotto, ma anche alla sua resa sul mercato. Tra le regole per l’ammissione ai contributi si prevedono i requisiti dell’obbligo per le imprese cinematografiche di iscriversi negli appositi elenchi (e con relativo accesso in elenco per le sole imprese con comprovata capacità commerciale), poi il riconoscimento della nazionalità italiana del film, infine può essere richiesto il riconoscimento dell’interesse culturale del film. Tale tentativo, di conciliare cultura e resa sul mercato del prodotto, ha suscitato numerose critiche da parte di chi sospetta che il D.Lg. premierà i film commerciali con grande successo di pubblico, a scapito di prodotti maggiormente qualitativi, ma con difficile riscontro di mercato.

18. 10 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE In questo mezzo, più che in altri è percepibile l’impronta dell’esperienza precedente la Costituzione. Ciò vale innanzitutto per la caratteristica dei meccanismi di restrittivi di libertà di espressione che non trovano riscontro negli altri mezzi, e non solo per i poteri di intervento in capo alla polizia di p.s., ma anche per il sistema di censura preventiva, che ha trovato giustificazione in un supposto obbligo del legislatore di operare anche in via preventiva. Ammesso che l’art. 21 consentirebbe di mettere in campo interventi preventivi, rimane da dimostrare che la censura amministrativa rappresenta l’unica attuazione corretta di tale possibilità, posto che anche nel settore della stampa sarebbe applicabile tale istituto. Un ulteriore conferma di ciò sta nell’abolizione di ogni forma di intervento preventivo sulle opere teatrali. La continuità con il passato viene confermata ove si volga lo sguardo agli interventi diretti dello Stato: nonostante la presenza di criteri meritocratici per premiare i film di qualità, non si è fin qui riusciti a mettere davvero in pratica i criteri stabili dalle ultime leggi, ed i criteri di qualità si sono mostrati insufficienti ad orientare in tal senso l’intervento diretto dello Stato. In questo settore, più che in altri, ci si chiede e ci si aspetta un intervento legislativo capace di ricondurre ad unità il mezzo cinema e teatro, parificandolo agli altri mezzi di comunicazione ed affidandolo, unitariamente, alla gestione di un organo amministrativo imparziale quale è l’Autorità Garante per gli altri mezzi.