UPRAVNI AKT

1. UPRAVNI AKT

2. 1. Općenito o upravnim aktima • U teoriji upravnog akta problematika upravnog akta ima posebni značaj budući da u domeni upravnog akta još uvijek postoje brojna pitanja sporna po svojoj prirodi – pravomoćnost i dr. • U teoriji se javlja mnoštvo različitih definicija, ali u svim tim definicijama javljaju se određene karakteristike koje se mogu nazvati zajedničkim odlikama. S obzirom na to, može se reći da ipak postoji ujednačenost u teorijskim definicijama, barem što se tiče bitnih karakteristika upravnog akta, dakle o onom što karakterizira bit upravnog akta. • Pojam upravnog akta susreće se i u teoriji i u zakonodavstvu. U pravnoj teoriji granice definicije upravnog akta sežu od najširih određenja prema formalnom kriteriju, do sužavanja pojma na samo one karakteristike koje su nužne za određivanje upravnog akta kao posebne kategorije.

3. 2. Pojam upravnog akta u teoriji • Termin upravni akt nastao je u Francuskoj – acte administratif – početkom 19. stoljeća do kada se izraz akt koristio samo u sudstvu. Bitno je naglasiti da je njegova pojava proizvod vremena koje obilježava proces podvođenja uprave pod pravo i uspostavljanje načela zakonitosti uprave. • Upravni akt postaje temeljni instrument uprave kojim uprava u svojoj osnovnoj djelatnosti primjenjuje pravno pravilo na konkretan slučaj odlučujući pri tome formom upravnog akta o pravima i obvezama subjekata u konkretnoj upravnoj stvari. • Na koncepciju upravnog akta bitno je utjecala koncepcija sudskih odluka. • Termin upravni akt nije se probio u sva moderna prava – više se primjenjuje u teoriji nego u zakonodavstvu i praksi.

4. 3. Definiranje pojma upravnog akta i njegove bitne karakteristike • Potrebno je naglasiti da su na teorijska stajališta o pitanju što treba ulaziti u definiciju upravnog akta utjecale brojne okolnosti svojstvene vremenu u kojem su se davale. • Definicija francuske upravnosudske prakse • Starija teorijska shvaćanja u Francuskoj vezuju pojam upravnog akta za pojam upravne funkcije – Duguit i de Malberg – UA = akt koji služi za izvršenje upravne funkcije • Novija francuska teorija razlikuje UA u formalnom i materijalnom smislu. • Njemačka teorija – Mayer tvrdi da je UA službena upravna izreka koja, prema ovlasti koja pripada upravi, adresatu određuje što bi za njega trebalo biti pravno (odnosno zakonito). • Jelinek smatra da je UA svako autoritativno izjašnjenje volje u pojedinačnom slučaju unutar uprave.

5. UA – predstavlja autoritativnu odluku kojom se, posebno u oblasti upravnog djelovanja, jednostrano odlučuje o subjektivnim pravima, obvezama ili pravnim interesima pojedinih subjekata u konkretnoj upravnoj stvari. – postaje instrument za izvršavanje onog dijela upravne funkcije koja se sastoji od odlučivanja u upravnim stvarima. • Bitni elementi UA – Borković: autoritativnost i jednostranost, konkretnost, pravno djelovanje, pravna vezanost • Krbek: autoritativnost, konkretnost, pravni efekt

6. 4. Pojam upravnog akta u zakonodavstvu • ZUS – definira • ZUP – rješenje, zaključak • Drugi zakoni – propisivanje da li je neki akt upravni akt.

7. 5. Donosilac upravnog akta • Teorija – širi smisao uprave – pribrajaju se strukture izvan državne uprave • Naš pravni sustav – nije prerogativ državne uprave • Odredbe Zakona o ustanovama, zakona o sustavu državne uprave • ZUP – dužnost postupanja po ZUP-u

8. 6. Pojam akti uprave • Moramo staviti u opreku upravni akt prema “aktu uprave” • Upravni akt = autoritativno i jednostrano odlučenje u konkretnoj upravnoj stvari • “Akt uprave” = svaka vrsta akta koji tijela državne uprave donose u ostvarivanju svoje funkcije

9. 7. Upravni akt prema općenormativnom aktu uprave • U čemu je razlika? • UA-konkretna pravna situacija općenormativni akti – opća, apstraktna situacija • Tko je ovlašten na donošenje? Procedura donošenja, način objavljivanja?

10. 8. Vrste upravnih akata • Konstitutivni i deklaratorni • Vrste konstitutivnih – ovlašćujući i obvezujući, akt uvjet, dispenz, osobni i stvarni. • Vrste deklaratornih – oni koji utvrđuju pravo i oni koji utvrđuju činjenice • Upravni akti po službenoj dužnosti i na prijedlog stranke • Pozitivni i negativni upravni akti • Individualni i generalni akti • Pravno vezani i akti u kojima je sadržana diskrecijska ocjena • Jednostavni i složeni upravni akti • Rješenja i zaključci

11. 9. Forma i sadržaj upravnog akta • Forma – pismena ili usmena • Ako usmena, kada? • ZUP – propisuje kakav UA mora biti • Sadržaj UA

12. 10. Dodaci upravnom aktu • uvjet • namet • rok • pridržaj opoziva

13. 11. Dopustivost dodataka • Ovlast za stavljanje dodataka • Razlika između pravno vezanih UA i UA koji sadrže diskrecijsku ocjenu • Da li je mogućnost stavljanja dodataka u UA koji sadrže diskrecijsku ocjenu neograničena? • Kako nezakoniti dodaci utječu na sudbinu samog UA?

14. 12. Vremensko djelovanje upravnog akta • početak djelovanja? • Kada prema donosiocu, a kada prema stranci? • Prestanak djelovanja UA: iskorištavanjem ovlasti, nastupom rezolutivnog uvjeta, stavljanjem izvan snage od strane ovlaštenog tijela, propašću stvari o kojoj je UA odlučeno, smrću stranke(osobni UA), zbog nevršenja ovlasti, odricanjem od ovlasti.

15. 13. Retroaktivno djelovanje upravnog akta • značenje retroaktivnog djelovanja • dopustivost u pravilu bitna samo kod konstitutivnih upravnih akata • anticipirani UA

16. 14. Obveznost upravnih akata • Obveznost je posljedica autoritativnosti • Osnova obveznosti UA proizlazi iz pravne norme kojom je UA donesen • Obveznost stječe samo dispozitiv

17. 15. Izvršenje upravnog akta • Što prethodi izvršenju? • Kada UA postaje izvršan – ZUP, čl. 270. • Izvršenje preko trećih i prinudom

18. 16. Pravomoćnost upravnog akta • Pravomoćnost UA – procesnopravni institut kojim se onemogućava ponovno odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupu konačno odlučeno. • Stranka ne može postavljati zahtjev za ponovno odlučivanje o stvari koja je konačno riješena, ali ni donosioc akta ne može o takvoj stvari ponovno odlučivati.

19. 17. Važnost pravomoćnosti • Pravomoćnost proizlazi iz načela zakonitosti. • Trenutak nastajanja pravomoćnosti i njegovi učinci utvrđeni su zakonom • Pravomoćnost osigurava pravnu sigurnost, osigurava visoku zaštitu prava i interesa stranaka.

20. 18. Vrste pravomoćnosti • 1. Formalna i materijalna pravomoćnost • 2. Subjektivna i objektivna pravomoćnost • 3. Apsolutna i relativna pravomoćnost

21. Formalna i materijalna pravomoćnost • Ova podjela polazi od razlikovanja subjekata prema kojima akt proizvodi svoje djelovanje. • Formalna pravomoćnost djeluje prema strankama – onemogućava stranke u pobijanju akta koji je stekao pravomoćnost (redovitim pravnim sredstvima) • Ona dakle veže stranku tako da joj priječi korištenje redovnih pravnih sredstava (žalba u upravnom postupku ili tužba u upravnom sporu) radi pobijanja pravomoćnog akta. • Formalna pravomoćnost nastupa kada se protiv rješenja više ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. • Materijalna pravomoćnost djeluje prema donosiocu akta na način da mu onemogućava opozivanje odnosno mijenjanje ili stavljanje van snage UA kojim je stvar konačno riješena. • Materijalna pravomoćnost = vezanost donosioca aktom • Materijalna pravomoćnost nastupa prije formalne pravomoćnosti.

22. Objektivna i subjektivna pravomoćnost • Objektivna pravomoćnost onemogućava rješavanje o stvari o kojoj je već odlučeno i to bez obzira na način na koji je odlučeno. • Subjektivna pravomoćnost zabranjuje diranje u akt ako bi se time diralo u stečena prava stranke, ona štiti subjektivna prava koja je stranka stekla samim aktom. • Subjektivna pravomoćnost ne brani diranje u akte kojima stranka nije stekla nikakvo pravo, kao ni u akte koji su za stranku obvezujući, odnosno akte koji se ne odnose na prava.

23. Apsolutna i relativna pravomoćnost • Teoretsko razlikovanje – ako govorimo da je svrha pravomoćnosti u procesnoj ekonomičnosti onda se radi o apsolutnoj pravomoćnosti, a ako govorimo o pravomoćnosti kao doprinosu pravnoj sigurnosti, tj. pravnih interesa stranke onda se radi o relativnoj pravomoćnosti.

24. 19. Izvanredna pravna sredstva i institut pravomoćnosti • Povremeno načelo pravomoćnosti može ići na štetu objektivne zakonitosti javnog interesa pa i interesa stranaka. • Tada institut pravomoćnosti mora trpjeti korekturu i dopustiti zahvat u pravomoćni akt koji sadrži takvu pogrešku za koju se smatra da je pravomoćnost ne može pokriti. • U ovu svrhu koriste se izvanredna pravna sredstva koja omogućavaju zahvat i u pravomoćne akte kada oni sadrže takve pogreške koje je zakonodavac cijenio kao razloge za korekturu pravomoćnosti. • Tu razlikujemo pogreške oborivosti od ništavosti. Izvanredna pravna sredstva mogu se koristiti samo kod akata s pogreškom oborivosti. Ništavi akti ne proizvode pravne učinke pa se ne moraju napadati bio kakvim pravnim sredstvima. • Važno je načelo da se pravomoćno rješenje može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo kada je to zakonom predviđeno.

25. 20. Objekt pravomoćnosti • Objekt pravomoćnosti je sam upravni akt. • Ona se odnosi samo na dispozitiv upravnog akta. • Pravomoćnim postaje samo akt kojim je konačno riješeno o stvari koja je bila predmet postupka, i to samo njegova izreka (dispozitiv).

26. 21. Subjekti pravomoćnosti • Subjekti pravomoćnosti = osobe na koje se pravomoćnost proteže • 1. Donosilac upravnog akta • 2. Stranke u postupku • 3. Pravni sljednici

27. 22. Pravomoćnost, konačnost i izvršnost • Razlika između konačnosti i pravomoćnosti – konačnost znači da je postupak donošenja UA završen te nastupa bilo završetkom prvostupanjskog postupka, bilo završetkom drugostupanjskog postupka, dok pravomoćnost nastupa konzumiranjem tužbe (upravni spor). • Vremenski, konačnost nastupa prije pravomoćnosti, ali se mogu i podudarati (rijetko) • Konačnost NIKAD ne nastupa nakon pravomoćnosti. • Razlika između pravomoćnosti i izvršnosti – izvršnost UA znači da je UA u onoj fazi koja omogućava izvršenje njegovog dispozitiva, tj. ostvarenje izreke UA. • Vremenski, izvršnost nastupa prije pravomoćnosti, ali se mogu i podudarati (odgoda izvršenja). Moguća je i situacija kada konačnost nastupa NAKON pravomoćnosti (UA sa suspenzivnim (odgodnim) uvjetom). • Izvršnost i konačnost se u pravilu vremenski podudaraju, ali izvršnost može nastupiti i prije (žalba nema suspenzivno djelovanje) i nakon konačnosti (odgoda izvršenja).

28. 23. Pogrešni upravni akti • Pogrešan UA = nezakonit, ali i nepravilan • Kod nezakonitih UA pogrešnost se manifestira povredom pozitivnopravnog pravila. • Kod nepravilnih UA donosioc je postupio nesvrsishodno s gledišta javnog interesa. • Pri donošenju UA, donosioc mora postupati sukladno određenoj proceduri, a akt mora po svom obliku i sadržaju odgovarati načelima utvrđenima u pravnoj normi. • Odstupanje od procedure i/ili načela dovodi do pogreške nezakonitosti. • Akt može sadržavati pogrešku i kada se njime izričito ne vrijeđa pravni propis ako se njime ne ostvaruje onaj cilj koji je donosioc pravnog pravila imao na umu kad se odlučio na njegovo donošenje. • Donosioc UA mora uvijek djelovati svrsishodno, tako da vodi računa o zaštiti javnog interesa (posebno kad se radi o aktu koji sadržava diskrecijsku ocjenu).

29. 24. Obujam i posljedica pogrešnosti • Akt može biti pogrešan u cijelosti (totalna pogrešnost) ili djelomično (parcijalna pogrešnost). • Kada je akt pogrešan u cijelosti, tj. Kad je opterećen pogreškom koja utječe na čitav akt onda se putem izvanrednih pravnih sredstava stavlja van snage čitav akt. • Ako je samo jedan dio akta opterećen pogreškom, može se samo taj dio staviti van snage. • Posljedica pogrešnosti – akt je oboriv ili ništav.

30. 25. Poništavanje, ukidanje i oglašavanje ništavim UA • Pravna sredstva koja se koriste protiv pogrešnih UA mogu izazvati različite učinke. • Ako se akt ukida, to znači da se akt stavlja izvan snage na način da njegovo daljnje pravno djelovanje više nije moguće, tj. ukidanje djeluje ex nunc (ubuduće) dok pravne posljedice proizvedene do trenutka ukidanja ostaju na snazi. • Ako se akt poništava, izvan snage se stavlja sam akt, ali i sve one pravne posljedice koje je akt proizveo. Dakle, poništavanje djeluje ex tunc (unatrag). • Poništavanje se koristi za stavljanje van snage UA s težom pogreškom oborivosti. • Kod ništavih akata, akt se samo oglašava ništavim. Takvo oglašavanje ima deklaratorni karakter i djeluje ex tunc. • Pogrešni UA mogu konvalidirati (biti naknadno osnaženi), ali to vrijedi samo za oborive UA, ništavi UA ne mogu konvalidirati.

31. 26. Konkretni akti uprave izvan upravnog akta • Osnovni akti uprave su: upravni akti i općenormativni akti. • Osim njih, javljaju se i drugi akti, konkretni po prirodi. • To su: evidencije, uvjerenja, obavještavanja, poučavanja i savjetovanja. • Uz navedeno, tijela državne uprave obavljaju i poslove posve tehničkog karaktera – materijalne radnje ili tehničke operacije.