Retten til bolig og oppfølgningstjenester, muligheter og begrensninger – hva sier jussen?

1. Retten til bolig og oppfølgningstjenester, muligheter og begrensninger – hva sier jussen? Boligkonferansen Lillehammer 24. mai 2012 Førsteamanuensis dr. juris Alice Kjellevold

2. Bolig: Et grunnleggende velferdsgode • Bolig ansees som et grunnleggende velferdsgode • I formålsbestemmelsen til ny helse- og omsorgstjenestelov heter det blant annet: ”sikre at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre” (§ 1-1 nr. 3) • I formålsbestemmelsen til lov om sosiale tjenester i NAV heter det blant annet: ” Å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisks trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og fremme overgang til arbeid, sosial integrering og aktiv deltakelse i samfunnet”

3. Hovedpunkter i innlegget 1. Statlige mål 2. Gapet mellom statlige mål og praksis 3. Tilgang til bolig for vanskeligstilte – Kommunens plikt - Behovet for en tydeligere regulering 4. Tilgang til oppfølgningstjenester - Kommunens plikt - Behovet for en tydeliggjøring av retten 5. Konklusjon

4. Statlige mål • Alle skal kunne bo trygt og godt • Den som ikke er i stand til å skaffe seg bolig eller beholde boligen skal få nødvendig bistand • Flest mulig skal kunne etablere seg i egen bolig • Ingen skal oppholde seg i midlertidig bolig mer enn 3 måneder • Ingen skal inn i midlertidige botilbud etter institusjonsopphold eller fengsel • Innsatsen for å forebygge og bekjempe bostedsløshet og bistand til å mestre boforhold skal være høyt prioritert • Prop. 1 S. (2010-2011): St. meld. nr. 23 (2003-2004); Innst. S. nr. 229 (2003-2004); NOU 2011: 15

5. Statlige mål for spesifikke grupper • Unngå institusjonslignende boalternativer • Boligene skal ligge i et vanlig boligområde • Eventuelle fellesskapsløsninger skal være små • Ordinære krav til størrelse og kvalitet på boligen • Universelt utformede boliger • Ingen unge på sykehjem • Tjenestene skal knyttes til den enkelte person og ikke til boligen • St. meld nr. 40 (2002-2003); St. meld. nr. 23 (2003-2004)

6. Gap mellom politikk og praksis • Antallet bostedsløse har økt • Riksrevisjonens kritikk av tilbudet til vanskeligstilte • Kritikk fra FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter – bostedsløse /vansker på boligmarkedet • Flere grupper har problemer med tilgang på adekvat bolig og oppfølgning • Botilbudet for utviklingshemmede har utviklet seg til store bofellesskap til erstatning for de små • Dyp, E. og Johannessen, K. (2009). Bostedsløse i Norge 2008 – en kartlegging. NIBR- rapport 2009:17 • Riksrevisjonen (2008) Dokument 3: 8 (2007-2008). Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til vanskeligstilte på boligmarkedet • Søderstrøm, S. og Tøssebro, J. (2011) Innfridde mål eller brutte visjoner? NTNU Rapport 2011

7. Det er kommunens ansvar å gjennomføre denne politikken • Spørsmål: • Hvordan skal vi forstå gjeldende rett om tilgang til bolig og oppfølgningstjenester? • Er det grunn til å ta i bruk ytterligere juridiske virkemidler • i form av klarere bestemmelser om kommunal plikt og enkeltpersoners rett når det gjelder tilgang på bolig? • ved å tydeliggjøre vanskeligstiltes tilgang til oppfølgningstjenester?

8. Lovgivning et anerkjent virkemiddel i velferdspolitikken • Er tatt i bruk innenfor velferdspolitikken som ett av flere virkemidler for å sikre statlige mål overfor dem som trenger særlig hjelp og støtte • Plikter for kommunene formulert som et ”sørge for”- ansvar • Rettigheter for den enkelte som har et nødvendig behov – rettskrav på kommunal ytelse

9. Noen hovedpunkter • Kommunene er selvstendige rettssubjekter og kan ikke pålegges plikter uten at det gjøres i lovs form • Ansvaret når det gjelder tilgang på boliger for vanskeligstilte er tydelig lagt på kommunene – hvorfor er ikke dette ansvaret da lovpålagt? • Rettighetslovgivning er et anerkjent virkemiddel dersom det er et ønske å sikre en bestemt personkrets en nærmere bestemt ytelse • Ved rettighetsfesting skapes en felles forpliktende norm • Sikre at kommunene ikke setter til side prioriterte nasjonale mål • Forutsetning for overprøving og søksmål Lovregulerte plikter og rettigheter legger grunnlag for tilsyn Retten til bolig er en menneskerett og staten har forpliktelser (FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 11)

10. Kommunens plikt til å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7: • ”Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller andre årsaker” • Et medvirkningsansvar • Helse- og omsorgstjenesten i kommunen må være oppmerksomme på behovet for tilpassede boliger til personer som trenger det på grunn av helse- og omsorgsbehov • I forarbeidene holdes det frem hjelp til den enkelte knyttet til denne bestemmelsen (Se Prop. 91 L (2010-2011) s. 196)

11. Kommunens medvirkningsplikt forts. • Lov om sosiale tjenester i NAV § 15: • ”Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.” • Et medvirkningsansvar • Kommunen i NAV skal ha særlig oppmerksomhet mot behovet for boliger til personer som er sosialt eller økonomisk vanskeligstilte Medvirkningsansvaret er en plikt til • å delta aktivt i den kommunale planleggingen av boligpolitikken • gjøre andre deler av kommunen kjent med behovet • ta initiativ til tiltak som kan lette situasjonen for vanskeligstilte • bistå med råd og veiledning, tilrettelegging og finansiering

12. Plikten til på skaffe midlertidig boligtilbud • Lov om sosiale tjenester i NAV § 27: • ”Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det” • Det akutte behovet. Den som står uten botilbud. • Inntrer når personen er i en akutt situasjon. • En plikt til en naturalytelse – en rett for den enkelte. • Plikten og retten gjelder den som oppholder seg i kommunen. • Kvalitetskrav (?)Standardavtalen departementet mener skal tas i bruk • Per i dag ingen rettslig begrensning i forhold til hvor lenge en person kan bo i et midlertidig botilbud • Rundskriv U-5/2003 • Sivilombudsmannen (2007). Sak 2007/2342. Retten til midlertidig husvære etter sosialtjenesteloven

13. Bør kommunens plikt til å skaffe boliger til vanskeligstilte tydeliggjøres i lov? • Kommunen har ansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte - bør det lovfestes ytterligere? • Det betyr en endret lovformulering fra medvirkningsansvar for helse- og omsorgstjenesten og kommunen i NAV, til et tydelig lovfestet kommunalt ansvar for å gi den nødvendige hjelpen som skal til for å skaffe bolig til den vanskeligstilte • Det betyr egentlig at et ansvar som alle i dag synes å være enige om lovfestes • Boligutvalget sier: Kommunen må ha plikt til å sørge for at et udekket boligbehov for denne gruppen finner en tilfredsstillende løsning” (NOU 2011: 15 s. 133).

14. Plikten kan nedfelles i helse- og omsorgstjenesteloven • Boforhold er en så viktig komponent i personers leveforhold med særlig betydning for den enkeltes helse, verdighet og mulighet for deltakelse i det sosiale liv, at det er nærliggende å se dette ansvaret i sammenheng med ansvaret for helse- og omsorgstjenester ellers. • Kan nedfelles som en plikt for kommunene til å gi nødvendig hjelp til å skaffe seg bolig.

15. Forslag til endret lovtekst! • Kommunen… skal gi nødvendig hjelp til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet…. (forslag til endret tekst i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 og lov om sosiale tjenester i NAV § 15) Kommunen må ha et tilstrekkelig hjelpeapparat og avsette tilstrekkelige ressurser til å gi den hjelp som er nødvendig råd og veiledning hjelp til anskaffelse eller leie tilbud i boenheter • Se NOU 2011: 15 s. 134

16. Forslag til endret lovgivning • Boligutvalgets flertall: • Endring av lov om sosiale tjenester i NAV § 27 • Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke selv er i stand til dette. Slikt midlertidig botilbud skal ikke gis for lenger enn totalt tre måneder. • Den som etter tre måneder er uten forsvarlig botilbud og ikke selv er i stand til å skaffe seg dette, har krav på nødvendig hjelp fra kommunen til å skaffe seg et egnet varig botilbud • NOU 2011: 15 s. 135 • Begrense oppholdet i et midlertidig botilbud. • En plikt til å skaffe et varig botilbud etter 3 (6 måneder) i midlertidig bolig. En subsidiær rett til bistand!

17. Tydeligere på kvalitetskrav • Differensiert etter som boligen er et midlertidig botilbud eller av mer permanent karakter • Midlertidig botilbud: • Behov for en forskriftshjemmel; kvalitetskrav i forskrifts form • Statens menneskerettslige forpliktelser ”to live somewhere in security, peace and dignity” (General Comment no 4) • Permanente botilbud: • Målene om å leve og bo selvstendig / sosial inkludering / aktiv deltakelse i samfunnet / meningsfylt tilværelse i felleskap med andre

18. Plikten til oppfølgningstjenester • Kommunen har plikt til å sørge for; helsefremmende og forebyggende tjenester sosial, psykososial og medisinsk rehabilitering personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt • Tjenestetilbudet skal være forsvarlig • Tjenestetilbudet skal være individuelt tilpasset • Tjenestetilbudet skal være helhetlig og koordinert • Det skal gis et verdig tjenestetilbud • Bruker skal gis anledning til å medvirke ved utforming og gjennomføring av tilbudet • Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 3-3 og 4-1 • Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1

19. Behov for tydeliggjøring! • Ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester: • Burde vært tydeligere på råd og veiledning; tilgang på bolig og boligoppfølgning som viktige side av råd og veiledning • Burde vært tydeligere på aktuelle oppfølgningstjenester • Bistand til innpassing i bomiljø • Oppfølgningstjenester i boligen

20. Retten til oppfølgningstjenester • Dette følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a: • ”Pasient og bruker har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. • Pasient og bruker har rett til et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 bokstav b.”

21. Individuell plan • Et viktig verktøy i utforming av et individuelt samordnet tjenestetilbud og for å oppnå godt samarbeid • Det er gitt forskrifter om planens innhold ( forskriften § 19) • Det bør bli presisert i forskriften at bosituasjon og oppfølgningstjenester skal være en del av innholdet i planen • Forskrift 1. desember 2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator

22. Konklusjon • Klargjøre ved lov et ansvar det synes å være enighet om: Kommunen skal gi nødvendig hjelp til å skaffe bolig til person som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. • Presisering av gjeldende regulering: Tydeliggjøre oppfølgningstjenestene • Krav om at kommunen må gi nødvendig hjelp til å skaffe varig bolig for den som har et midlertidig botilbud innen en viss tid • Tydeliggjøre kravene til kvalitet • Individuell plan som inkluderer botilbud og oppfølgningstjenester • Lovgivning som virkemiddel må alltid sees i sammenheng med andre virkemidler