Intervención sobre obras y usos del suelo Felipe Iglesias González

1. Intervención sobre obras y usos del suelo • Felipe Iglesias González • Profesor Derecho administrativo UAM • www.uam.es/felipe.iglesias

2. INDICE • Objeto de la licencia urbanística • Tipos de licencias urbanísticas • Efectos directiva de servicios • Régimen de las comunicaciones previas como alternativa a la licencia • Otros mecanismos agilización tramitación de licencias • Crítica • Procedimiento otorgamiento licencias

3. OBJETO LICENCIA URBANÍSTICA (i) • Contrasta si la actividad u obra proyectada es conforme y compatible con la ordenación urbanística aplicable • Planeamiento urbanístico • Municipios sin Plan: Normas de aplicación directa • Permite la implantación de una actividad o la construcción de obra, conforme a la licencia (proyecto técnico) • Naturaleza declarativa de derechos preexistentes (no constitutiva) • Acto administrativo reglado • Difícilmente se puede considerar como un acto de ejercicio de autoridad

4. OBJETO LICENCIA URBANÍSTICA (ii) • Normas de aplicación directa. Ejemplo: Ley 9/2001 Madrid, art. 30 • No producir afecciones, perturbaciones o emisiones ilegítimas en otros inmuebles • Adaptarse al ambiente en que se sitúen o emplacen y armonizar con los bienes declarados de interés cultural • No romper la armonía del paisaje urbano y rural tradicional, ni perturbar, ni desconfigurar su contemplación desde caminos, carreteras y cualesquiera otras vías • No obras de construcción superiores a dos plantas

5. TIPOS DE LICENCIAS • Licencia de obras • Contrasta obra compatible con planeamiento • Licencia de actividad • Contrasta uso permitido planeamiento • Licencia de actividad clasificada • Reglamento estatal actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosa / normativa autonómica • Licencia de primera ocupación • Primera utilización edificios uso residencial • Control cumplimiento licencia de obra • Licencia de instalación / primera utilización /funcionamiento • Primera utilización actividad comercial o industrial

6. EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (i) • Considerando 9º • “La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como (...) normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción (...) que no regulan específicamente (...) la actividad de servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores (...)”. • Distinción entre planeamiento y licencias • La licencia de obras afecta a varios servicios con contenido económico (v.g.: constructor, propietario...)

7. EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (ii) • Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio • En ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización (licencia) cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador (art. 5) • Ninguna referencia expresa al urbanismo ni a las licencias urbanísticas

8. EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (iii) • Modificación art. 84 LBRL por Ley 25/2009 • Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: • (...) • Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

9. EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (iv) • Modificación art. 84 LBRL por Ley 25/2009 • Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: • Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable (...) • Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

10. EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (v) • Modificación art. 22 RSCL por Real Decreto 2009/2009, El apartado 1 del artículo 22 queda redactado del siguiente modo: «La apertura de establecimientos industriales y mercantilespodrá sujetarse a los medios de intervención municipal, en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio».

11. COMUNICACIONES PREVIAS (i) • No suponen una novedad en el ámbito de las licencias urbanísticas • Ordenanza de tramitación de licencias de 1989 de Madrid: • Actuaciones comunicadas • La obra o actuación podía comenzar a los 10 días de haber presentado la documentación • Alcance: • Obras de conservación de edificios sin andamios • Obras de acondicionamiento menor de locales y viviendas • Acondicionamiento de espacios libres de parcela • Cambio de titular de licencias vigentes • Cambio de actividad para locales con licencia en vigor

12. COMUNICACIONES PREVIAS (ii) • Se sujetan (en términos generales) al procedimiento de comunicación previa por Ordenanza Municipal: • Obras de conservación y mantenimiento de edificaciones • Obras de reforma en el interior de edificios de uso residencial que no incidan en la estructura o en la fachada • Obras en edificios uso comercial o de oficinas sin cambio de uso • Limpieza y desbroce de solares • Ajardinamiento, pavimentación y soleras de patios • Apertura de actividades que cuenten con licencia de apertura anterior en vigor y no modifiquen uso genérico

13. COMUNICACIONES PREVIAS (iii) • Se excluyen habitualmente del procedimiento de comunicación previa: • Obras que requieran proyecto técnico • Obras o instalaciones con presupuesto superior a 50.000 euros • Obras y actividades que requieran algún trámite ambiental • Obras y actividades incluidas en normativa de espectáculo públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos

14. OTROS MECANISMOS AGILIZACIÓN TRAMITACIÓN LICENCIAS • Convenios entre Ayuntamientos y Colegio de Arquitectos: • Oficina de Informes de Licencias • Ordenanza de licencias de actividades Ayuntamiento de Madrid 2009 • Se crean Entidades Colaboradoras de la gestión de Licencias Urbanísticas (ECLU) • Necesidad de obtener un certificado de conformidad de la ECLU para poder solicitar licencia • Límites teóricos • Los particulares no pueden ejercer actos de autoridad • Reserva de ley para transferir el ejercicio de funciones públicas a particulares

15. CRITICA • Limitado alcance de la aplicación de comunicaciones previas: pequeñas actuaciones y algunas licencias de aperturas • Debería extenderse la aplicación de la comunicaciones previas a todas las licencias • Límites de las ordenanzas locales derivados de: • Normativa evaluación ambiental • Normativa actividades recreativas y espectáculos abiertos al público • Carencia de normativa estatal o autonómica que, al menos, unificara las denominaciones de las licencias • Equivocado entendimiento del alcance de la aplicación de la directiva de servicios al urbanismo

16. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA • CAM: L 9/2001 • PLANEAMIENTO • GESTIÓN • LICENCIAS • DISCIPLINA • LEGISLACION ESTATAL BÁSICA- PLENA • TRLS 08 • SITUAC. BASICAS SUELO • VALORACIONES • EXPROPIACIÓN • LEGISLACIÓN ESTATAL SUPLETORIA • LS 1976 • REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO (1978) • REGLAMENTO DE GESTIÓN (1978) • REGLAMENTO DE DISCIPLINA (1978)

17. ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (I) • Aplicación normativa urbanística autonómica. Ejemplo art. 151.1 L 9/2001 CAM • Las parcelaciones, segregaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas • Declaración de innecesariedad • No incluidos en proyectos de reparcelación • Las obras de edificación, así como las de construcción e implantación de instalaciones de toda clase de nueva planta • Incluida vivienda prefabricada y camping • Las obras de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya existentes, cualquiera que sea su alcance, finalidad y destino • Incluido cerramiento de terraza, ampliación de vivienda, sustitución de chimenea extractora

18. ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (ii) • Obras y usos provisionales • Demolición de construcciones y edificios • La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general • El cambio, objetivo o parcial, del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones • Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cualquier clase de suelo • Extracción de áridos y explotación de canteras • Acumulación de vertidos y deposito de materiales ajenos a características propias paisaje natural • El cerramiento de fincas, muros y vallados • Apertura de caminos o pavimentación • Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares

19. ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (iii) • Instalación de invernaderos • Tala de masas arbóreas • Colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública • Las instalaciones que afecten al subsuelo • Las instalaciones de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones • Construcción de presas, balsas, vías públicas y, en general, cualquier tipo de obras afecten configuración territorio • Obras construcción o mejora aeropuertos y estaciones destinadas transportes terrestres • Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento urbanístico

20. ACTOS NO SUJETOS A LICENCIAS (i) • Incluidos en proyecto de urbanización • Excluidas obras complementarias • Andalucía (169.11.c): sujeta a licencia obras de vialidad e infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización que deban realizarse al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados. • Galicia (10.7 RDUG): sujeta a licencia las obras de instalaciones de servicios públicos y, en general, las relacionadas con la urbanización, salvo que estos actos hayan sido detallados y programados como obras a ejecutar en un proyecto de urbanización definitivamente aprobado • Demolición por ruina inminente

21. ACTOS NO SUJETOS A LICENCIAS (ii) • Actuaciones amparadas por orden de ejecución (obligación de conservación) • Actos de construcción, edificación e instalación sean promovidos por los municipios • Instalación de chabolas (TSJM 2-12-00) • Determinadas obras públicas: carreteras...

22. PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (i) • Presentación de solicitud (actividad rogada) • Informes técnico y jurídico • Carencia no determina nulidad (no se ha prescindido procedimiento legal; anulabilidad si indefensión) • Informes otras Administraciones públicas (art. 83.3 LRJAP) • Reiterabilidad solicitud • Plazo de resolución: 3-2 meses (desde presentación documentación completa, proyecto técnico) • Obras menores: 1 mes • Subsanación deficiencias (incluido proyecto técnico, salvo deficiencias insalvables)

23. PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (ii) • Efectos del silencio administrativo: estimatorio • Salvo norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general establezca efectos desestimatorios (art. 43.1 LRJAP) • No posible por Ordenanzas municipales • Excepto no presentación proyecto técnico (no inicio tramitación) • Sin necesidad de solicitud de certificado de acto presunto • Sin necesidad de denuncia de mora

24. PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (iii) • Supuestos de silencio negativo por RDL 8/2011 (art. 23): • Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo • Obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta • Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes • Tala de masas arbóreas o vegetales arbustivas que puedan afectar al paisaje • Primera ocupación de las edificaciones de nueva planta

25. SITUACIÓN NORMATIVA (I) • Estado. TRLS-92 (art. 242.6): “En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación”. • Estado. TRLS-08. Artículo 8. Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades. • “1. b) • (...) Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada. • En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística”.

26. SITUACIÓN NORMATIVA (II) • País Vasco: Ley 2/2006, de 30 junio • Artículo 20. Contenido urbanístico legal de la propiedad del suelo. Facultades con carácter general • “(…) En ningún caso se entenderán adquiridas por SILENCIO administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en esta Ley o en la legislación o la ordenación urbanística aplicable”. • Artículo 211. Efectos del otorgamiento de la licencia urbanística • 1. (…) En ningún caso podrán adquirirse, ni aun por SILENCIO administrativo positivo, facultades o derechos disconformes con la ordenación urbanística ni con la legalidad vigente.

27. SITUACIÓN NORMATIVA (III) • Castilla y León (Ley 5/1999, de 8 abril) • Artículo 7. Facultades del derecho de propiedad • 1. (…) En ningún caso se entenderán adquiridas por SILENCIO administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en las Leyes o en el planeamiento urbanístico. • Artículo 99. Competencia y procedimiento • 3. Transcurridos los plazos señalados en el número anterior sin que se haya resuelto la solicitud, podrá entenderse otorgada la licencia conforme a la legislación sobre procedimiento administrativo (…),. No obstante, en ningún caso podrán entenderse otorgadas por SILENCIO administrativo licencias contrarias o disconformes con la legislación o con el planeamiento urbanístico.

28. SITUACIÓN NORMATIVA (IV) • Comunidad Valenciana: Ley 16/2005, de 30 diciembre • Artículo 196. SILENCIO administrativo • 1. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa supondrá la concesión de la licencia por SILENCIO administrativo (…). • 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el número anterior, las licencias de intervención en edificios catalogados (…). • 3. En ningún caso se entenderán adquiridas por SILENCIO administrativo, facultades en contra de las leyes, de los Planes, Proyectos, Programas u Ordenanzas o, en general, en términos contrarios, opuestos o disconformes con las previsiones de la ordenación urbanística. • 4. Serán nulas de pleno derecho las licencias obtenidas por acto expreso o presunto que contravengan de modo grave y manifiesto la legislación o el planeamiento urbanístico.

29. SITUACIÓN NORMATIVA (V) • Contemplan la regla de forman genérica en relación con las licencias urbanísticas: • Galicia (Ley 9/2002, de 30 diciembre, art. 195.2) • Aragón (Ley 3/2009, de 17 junio, art. 243.2; aunque también lo establece para supuestos de aprobación de estudios de detalle, art. 68) • Cantabria ( Ley 2/2001, de 25 junio, art. 192) • La Rioja (Ley 5/2006, de 2 mayo, art. 195) • Murcia (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, art. 217) • Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 mayo, , art. 166) • Asturias (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 abril(, art. 229) • Extremadura (Ley 15/2001, de 14 diciembre, art. 177) • Navarra (Ley Foral 35/2002, de 20 diciembre, art. 192)

30. SITUACIÓN JURISPRUDENCIAL • Sentencia clave sobre silencio en licencias: STS de 28 de enero de 2009 (Azdi. 99415) • Sentencia sobre silencio en todo el urbanismo (licencias, planeamiento, gestión…): STS de 28 de abril de 2009 (Azdi. 2988) • Sentencias sobre silencio administrativo en la aprobación del planeamiento urbanístico: • STS de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309) • STS 30 de septiembre de 2009 (Azdi. 4722)

31. SENTENCIA CLAVE (I) • Sentencia de 28 de enero de 2009 (Azdi. 99415) (recurso de casación en interés del Ley) sobre licencias • Que, con estimación del recurso de casación en interés de la ley (...) debemos declarar y declaramos (...) como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, (...).

32. SENTENCIA CLAVE (II) • Crítica • Con la referencia al art. 43.2 Ley 30/1992, se está confundiendo el sentido del silencio con la previsión de una regla especial en el derecho urbanístico • En el art. 43.2 Ley 30/1992, el legislador estatal permite que, mediante Ley, se rompa la regla general y se establezcan efectos desestimatorios del silencio administrativo, pero no prevé otras excepciones. • ¿Puede el legislador estatal sectorial (suelo) establecer reglas del silencio administrativo diferentes de las previstas en la normativa estatal de procedimiento administrativo? • ¿Puede el legislador autonómico establecer alterativas al juego del silencio administrativo estimatorio / desestimatorio? • ¿Se puede considerar que la limitación del silencio contra legem es contraria al 43.2 Ley 30/1992?

33. SENTENCIA SILENCIO EN URBANISMO (I) • Sentencia de 28 de abril de 2009 (Azdi. 2988) • Después de citar la STS de 28 de enero de 2009, afirma: “El propio legislador ha ratificado esta conclusión en su reciente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que derogó y reemplazó los escasos preceptos del anterior Texto Refundido de 1992 que aún continuaban en vigor. Así en el artículo 8.1 .b) de este nuevo texto legal se dispone expresamente que: " En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística ". No sólo confirmó con ello lo preceptuado en el antiguo artículo 242.6 TRLS-92 , circunscrito al procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas, sino que amplió el campo de aplicación de este principio a otros ámbitos distintos, como el de la gestión o el planeamiento urbanísticos”.

34. SENTENCIA SILENCIO EN URBANISMO (II) • Crítica: • El art. 8.1.b) sólo se puede aplicar a las licencias urbanísticas y no a instrumentos de planeamiento o de gestión • Esta norma es el resultado de una refundición y el antecedente directo del art. 8.1.b) TRSL-08 es el art. 242.6 TRLS-92 que se refería en exclusiva a las licencias • Aunque se hubiera pretendido, al amparo de un refundición no puede ampliarse el objeto de los límites del art. 242.6 TRLS-92 (ultra vires) • El art. 8 TRLS-08 se refiere a tres facultades diferentes de los propietarios de suelo, pero la letra b) tan sólo se refiere a la “facultad de edificar” y no puede ampliarse a otros derechos o deberes.

35. SENTENCIAS APROB. PLANEAM. (I) • Sentencia de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309) • “(...)Por tanto, en contra de lo que pronostica la Sala de Navarra en la sentencia aquí recurrida, la modificación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 no ha determinado un cambio en la jurisprudencia que rechaza la posibilidad de que se adquieran por silencio licencias urbanísticas contra legem . Más bien al contrario, la doctrina jurisprudencial se mantiene, y así lo señala con claridad la propia sentencia de 28 de enero de 2009 (casación en interés de la ley 45/2007 ): (....)

36. SENTENCIAS APROB. PLANEAMI. (II) • Sentencia de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309) • (…)Pues bien, en lo que se refiere a la aprobación de instrumentos de planeamiento lo que establecen los artículos 40.1 y 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 obliga a afirmar que la regla general es la del silencio positivo, coincidente, por tanto, con la que resulta del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , según redacción dada por la Ley 4/1999. Pero , a diferencia de lo que sucede en materia de licencias, con relación a los instrumentos de planeamiento no existe la norma con rango de ley que impida su aprobación por silencio contra legem . No pueden invocarse a tal efecto los ya citados artículos 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 242.6 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 (...) pues tales disposiciones se refieren a la adquisición por silencio de licencias, derechos o facultades, pero no a la aprobación de instrumentos de planeamiento por esta vía (...)”

37. EXTINCIÓN EFECTOS LICENCIAS URBANÍSTICAS • Renuncia • Revisión • Licencia concedida contra el planeamiento urbanístico • Nulas: revisión de oficio (en cualquier momento) • Anulable: declaración de lesividad (4 años) • Caducidad • Incumplimiento de los plazos de iniciación, interrupción y finalización obras • Revocación • Nuevos criterios de interés público • Indemnización

38. IMPUGNACIÓN DE LICENCIAS • Acto administrativo que agota vía administrativa: • Recurso potestativo de reposición: 1 mes desde notificación • Recurso contencioso-administrativo: 2 meses desde notificación • Acción pública • Cualquier ciudadano puede exigir ante los órganos administrativos y los tribunales la observancia de la legislación y planeamiento urbanístico • Plazo medidas protección legalidad urbanística