IL GIUDIZIO DI OPPOSIZIONE AVVERSO LE SANZIONI AMMINISTRATIVE

1. IL GIUDIZIO DI OPPOSIZIONE AVVERSO LE SANZIONI AMMINISTRATIVE

2. Gli atti di accertamento Art. 13, comma 1, Legge n. 689/1981 Gli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono, per l’accertamento delle violazioni di rispettiva competenza, assumere informazioni e procedere ad ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica.

3. L’accertamento libero dal servizio Le Polizie Locali, nella nuova lettura giurisprudenziale della disposizione del c.p.p. sono sempre in servizio, senza alcun limite temporale. Anche negli orari extra lavorativi, nel territorio dell’ente di appartenenza, conservano la qualifica di polizia giudiziaria, esattamente come l’Arma dei Carabinieri, la Polizia di Stato, la Guardia di Finanza … …E senza alcun limite di competenza di materia. Ivi compresa quella ambientale. Solo i confini dell’ambito territoriale comunale possono segnare il campo di azione della Polizia Locale. Non può sussistere dubbio in ordine alla legittimità dell’accertamento da parte di Agente non in servizio al momento dell’accertamento medesimo, e ciò sia perché egli si trovava sul posto, al momento del predetto accertamento, comunque, per ragioni di servizio, essendosi ivi recato onde verificare lo stato dei luoghi a seguito di segnalazione; Sia perché la normativa regionale nessun limite pone al potere-dovere degli appartenenti alla Polizia Locale di procedere all’accertamento di eventuali violazioni delle quali abbiano avuto personale e diretta cognizione (vuoi, dunque, in orario di servizio, vuoi al di fuori di tale orario). Tribunale di Belluno, 17 ottobre 2008 nr. 80 Conforme: Tribunale di Forlì, 21 maggio 2008, nr. 238.

4. Accertamenti di violazioni al codice della strada effettuati dal personale di P.M. libero dal servizio MINISTERO DELL'INTERNODipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell’immigrazione servizio polizia stradale Circolare Prot. nr. 300/A/2/511901/110/26 del 4 marzo 2002 OGGETTO: accertamenti di violazioni al codice della strada effettuati dal personale della Polizia Municipale libero dal servizio.Si fa presente che, ai sensi dell’articolo 12 cds ed in linea con le disposizioni della legge quadro che ha riformato la Polizia Municipale, gli appartenenti ai suddetti corpi o servizi hanno oggi come unico limite alla propria attività quella del territorio del comune da cui dipendono, senza escludere la possibilità di convenzioni tra comuni limitrofi al fine di svolgere funzioni e servizi lungo le strade che segnano confine tra i due comuni.Il personale della Polizia Municipale, pertanto, può espletare tutte le funzioni di polizia stradale anche al di fuori del servizio comandato.

5. La contestazione verbale dell’illecito amministrativo • L'operazione di accertamento delle violazioni amministrative si sviluppa nei tre momenti della contestazione, della verbalizzazione e della consegna della copia del verbale; la contestazione deve essere immediata con la conseguenza che ogni qualvolta tale contestazione sia possibile, essa non può essere omessa, a pena d'illegittimità dei successivi atti del medesimo procedimento; tuttavia la normativa dell’illecito amministrativo contempla l'eventualità che l'immediata contestazione dell'infrazione non risulti in concreto possibile e stabilisce che, in tale ipotesi, il verbale debba essere notificato al trasgressore con l'indicazione della circostanza impeditiva; la “verbalizzazione” è operazione distinta e successiva, rispetto alla già “avvenuta” contestazione; una copia del verbale deve essere consegnata al trasgressore; la contestazione deve ritenersi immediatamente avvenuta, anche se la consegna del verbale (per validi motivi) non segua nello stesso contesto di tempo, allorquando il contravventore sia stato fermato ed il pubblico ufficiale gli abbia indicato la violazione commessa e lo abbia posto in grado di formulare le proprie osservazioni. • Corte di Cassazione, Sez. civ. II, 3 giugno 2008, n. 14668 • Non vi è stata dunque, a parere della Suprema Corte, alcuna violazioneo limitazione del diritto di difesa da parte degli organi accertatori a causa della mancata redazione del verbale della già avvenuta contestazione, verbale che è stato poi successivamente notificato all'interessato con l'indicazione specifica che gli agenti non avevano potuto redigere apposito verbale al momento della contestazione delle infrazioni “per mancanza di formulario a seguito.

6. Il procedimento di contestazione Il procedimento di contestazione è disciplinato dall’articolo 14 della Legge n. 689/1981, che stabilisce: La contestazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente … … Se non è avvenuta la contestazione immediata … gli estremi della violazione devono essere notificati … entro il termine di 90 giorni … L’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto. In tema di violazioni amministrative, qualora il giudice dell'opposizione ritenga, con prudente apprezzamento, che la contestazione immediata sarebbe stata concretamente possibile, in relazione alle circostanze del caso, e che tale contestazione non è stata effettuata, provvede all'annullamento del verbale di accertamento. Cass. Civ., sez. III, 18 giugno 1999, n. 6123

7. Il pagamento in misura ridotta Art. 16, commi 1 e 2, Legge 689/1981 E' ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole, al doppio del minimo della sanzione edittale, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione. Per le violazioni ai regolamenti ed alle ordinanze comunali e provinciali, la Giunta comunale o provinciale, all'interno del limite edittale minimo e massimo della sanzione prevista, può stabilire un diverso importo del pagamento in misura ridotta, in deroga alle disposizioni del primo comma.

8. Il p.m.r. esclude ogni pretesa civilistica Deve essere ribadito il principio, in ragione del quale il cd. pagamento in misura ridotta … … implica necessariamente l’accettazione della sanzione e, quindi, il riconoscimento da parte dell’autore della violazione della propria responsabilità e, conseguentemente, anche ai fini della deflazione dei processi, la rinuncia ad esercitare il proprio diritto alla tutela amministrativa o giurisdizionale. L’intervenuta acquiescenza da parte del trasgressore, conseguente al sopravvenuto rituale pagamento, preclude l’esercizio di eventuali pretese civilistiche, quali la ripetizione dell’indebito e l’azione di danno riconducibili all’avvenuta contestazione della violazione, per la quale si sia proceduto a siffatto pagamento, con effetto estintivo della correlata pretesa sanzionatoria amministrativa (in particolare, Cass. 19 marzo 2007, n. 6382). Cass. Civ., sez. III, 23 dicembre 2008, n. 30232

9. La trasmissione del rapporto Ove si proceda alla contestazione di un illecito amministrativo ambientale, deve indicarsi la competenza della Regione, Provincia, o Comune a ricevere scritti difensivi ai sensi dell’articolo 17 della Legge 689/1981 Non si dimentichi che il verbale di accertamento deve essere trasmesso all’Ufficio competente per la eventuale emanazione dell’ordinanza ingiunzione L’organo accertatore non deve attendere la scadenza del termine di sessanta giorni concesso dall’articolo 16 per il p.m.r. ma, eseguita la contestazione ed eventualmente effettuate le notifiche, dovrà notiziare subito l’autorità competente

10. Il termine per la conclusione del procedimento amministrativo sanzionatorio pecuniario L’iter di applicazione delle sanzioni amministrative ambientali consiste in un procedimento amministrativo diretto all’emanazione di un provvedimento finale di ingiunzione o di archiviazione Controverso se il termine per l’emanazione dell’ordinanza ingiunzione fosse quello quinquennale di prescrizione dettato dall’articolo 28 della L. 689/1981, ovvero quello di novanta giorni stabilito dall’articolo 2 della L. 241/90, così come modificato dalla L. 80/2005 Sul punto si sono pronunciate le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza 27 aprile 2006 n. 9591, escludendo l’applicabilità ai procedimenti sanzionatori del termine dettato dall’articolo 2, comma 3, della L. 241/90, in virtù del principio di specialità tra norme La sentenza stabilisce che al procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative debba applicarsi la sua distinta disciplina, in considerazione della sua peculiare funzione, sussistendo tra la L. 241/90 e la L. 689/81 un rapporto di genere a specie

11. Il giudizio di legittimità della Corte Costituzionale Il Giudice di pace di … ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 della legge n. 689/1981, nella parte in cui non prevede espressamente un termine diverso e più breve di quello di prescrizione delle sanzioni di cui al successivo art. 28, per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione. Il giudice a quo ritiene che il su citato art. 18 sarebbe incostituzionale, in quanto, non prevedendo alcun termine alla durata del procedimento sanzionatorio, de facto farebbe coincidere tale durata con il periodo quinquennale di prescrizione delle sanzioni amministrative di cui all’art. 28. La Corte ha ritenuto la questione manifestamente inammissibile, in quanto, tra l’altro …, le si sollecita un esercizio di un potere discrezionale riservato al legislatore. Sentenza 20 novembre 2008

12. I mezzi d’impugnazione dell’illecito amministrativo L’articolo 18, comma 1, della legge 689/1981 stabilisce che entro il termine di 30 giorni dalla data di contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell’articolo 17 scritti difensivi e documenti, e possono essere sentiti dalla medesima autorità In materia ambientale, non è ammissibile il ricorso giurisdizionale ai sensi dell’articolo 22 e seguenti della legge n. 689/1981 avverso il processo verbale di contestazione degli illeciti amministrativi, prima che sia emanata l’ordinanza ingiunzione, prevista dall’articolo 18 della medesima legge In questo modo si è espressa la giurisprudenza di legittimità con la sentenza 28 maggio 2008, n. 14024, cassando senza rinvio la decisione di un Giudice di pace che aveva accolto l’impugnazione di un atto di contestazione avente ad oggetto una violazione amministrativa in materia di rifiuti Come già stabilito dalla Corte Costituzionale con l’ordinanza 24 aprile 2002, n. 160, per materie diverse dalla circolazione stradale, soltanto l’ordinanza ingiunzione costituisce titolo esecutivo; invece, il mero verbale di contestazione rappresenta semplicemente un mezzo per assegnare agli interessati un termine per partecipare ai sensi dell’articolo 18 della legge 689/1981, oppure per addivenire ad una sorta di composizione in via amministrativa ai sensi dell’articolo 16 della medesima legge, ma non assume il valore di titolo per il pagamento con il decorso dei termini Di conseguenza, esclusa l’ipotesi in cui l’interessato eserciti la facoltà di p.m.r. una volta che l’organo di controllo abbia compilato e notificato l’atto di contestazione, l’autorità competente deve pervenire ad una formale ordinanza di irrogazione della sanzione

13. L’ordinanza ingiunzione Articolo 18 Legge n. 689/1981 Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'art. 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità. L'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha redatto il rapporto. Con l'ordinanza-ingiunzione deve essere disposta la restituzione, … …, delle cose sequestrate … … Il pagamento è effettuato … … o al diverso ufficio indicato nella ordinanza-ingiunzione, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione di detto provvedimento, eseguita nelle forme previste dall'art. 14; del pagamento è data comunicazione, entro il trentesimo giorno, a cura dell'ufficio che lo ha ricevuto, all'autorità che ha emesso l'ordinanza. Il termine per il pagamento è di sessanta giorni se l'interessato risiede all'estero. L'ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo.

14. Il soggetto competente all’emissione dell’ordinanza Un ente ha chiesto alcuni chiarimenti in ordine al soggetto competente ad emettere l’ordinanza ai sensi dell’art. 18 della L. 689/81. In particolare, alla luce dell’Ordinamento degli enti locali, il Comune ha chiesto se possa ritenersi tuttora sussistente in capo al Sindaco la competenza ad emettere l’ordinanza in questione, oppure la stessa debba essere rimessa alla struttura organizzativa competente. Stante il nuovo assetto organizzativo vigente negli enti locali, si ritiene che la competenza ad emettere le ordinanze/ingiunzioni, spetti ai dirigenti o, in assenza, ai responsabili degli uffici e dei servizi. Inoltre, si dovrà, in ogni caso, tenere presente che per salvaguardare la terzietà degli organi giudicanti da quelli che accertano, non potrà essere identificato, quale autorità competente a emettere le ordinanze in discorso, il comandante o il responsabile del servizio di polizia municipale (cfr. Cass. Civ., sez. I, 27/01/2004, n. 874). Parere Ministero dell’Interno – 21 novembre 2007

15. La difesa del trasgressore Entro trenta giorni dalla data della contestazione o della notifica, il trasgressore può contestare l’accertamento eseguito inviando all’Autorità competente all’irrogazione della sanzione scritti difensivi, documenti, istanze di audizione personale. Trattasi di un esercizio di attività facoltativa per gli interessati, il cui mancato utilizzo non preclude la deduzione delle difese nel successivo momento del procedimento di opposizione (Cass. Civ. sez. II^, 23 gennaio 2007 n. 1394); ma è certo che per l’autorità amministrativa sorge l’obbligo di assumere le dichiarazioni personali rese dai privati, qualora costoro ne facciano richiesta. In tema di applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, la mancata audizione dell’interessato che ne abbia fatto richiesta costituisce una violazione di norme procedimentali, che rende illegittimi sia il procedimento amministrativo attraverso cui si esercita la potestà sanzionatoria, sia l’ordinanza ingiunzione emanata a conclusione del procedimento stesso. Corte di Cass. Civ., Sez. I^, 2 novembre 1998 nr. 10911. Nello stesso senso, Cass. Civ., Sez. II^, 26 agosto 2005 nr. 17388

16. La presentazione degli scritti difensivi In materia di illeciti amministrativi ambientali, lo scritto difensivo può essere presentato direttamente all’organo accertatore? In virtù del combinato disposto degli articoli 17 e 18 della L. 689/81, nell’ambito del procedimento amministrativo sanzionatorio, le difese non vanno presentate all’organo che ha eseguito l’accertamento, ma alla pubblica amministrazione che deve emettere l’ordinanza ingiunzione. Infatti, ai sensi dell’art. 18, co. 1, gli interessati possono far pervenire all’Autorità competente a ricevere il rapporto gli scritti difensivi e la richiesta di audizione personale, entro il termine di 30 giorni dalla data di contestazione o notificazione della violazione. In base all’art. 17, l’organo di vigilanza presenta il rapporto alla pubblica amministrazione competente per legge ad applicare la sanzione amministrativa mediante ordinanza. Va rilevato che il verbale di contestazione deve comunque indicare a quale Autorità presentare le difese, poiché anche in campo amministrativo punitivo trova applicazione la previsione dell’art. 3, co. 4, della L. 241/90, secondo cui in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’Autorità cui è possibile ricorrere o presentare scritti difensivi.

17. La mancata audizione del trasgressore Al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte appare consolidata, con oscillazioni ora di scarso rilievo, nel senso che la mancata audizione di chi ne abbia fatto richiesta comporti la nullità dell'ordinanza ingiunzione e quindi la sopravvenuta insussistenza della pretesa patrimoniale conseguente alla trascrizione. … … basta riflettere sul fatto che l'audizione è preordinata all'esposizione di elementi favorevoli alla propria tesi che l'interessato vuole far conoscere all'Autorità preposta all'adozione dell'ordinanza, per concludere che la tutela del trasgressore non è lesa dal mancato uso di tale facoltà, atteso che quelle ragioni potranno senza dubbio alcuno essere prospettate in sede giurisdizionale. Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 28 gennaio 2010, n. 1786.

18. Elementi essenziali dell’ordinanza d’ingiunzione Gli elementi essenziali dell’ordinanza di ingiunzione sono: • indicazione dell’autorità dalla quale proviene; • indicazione della trasgressione per la quale è emessa, negli aspetti di fatto (data, luogo, ecc …) e di diritto (norme violate); • indicazione dei motivi per cui si è ritenuto fondato l’accertamento; • indicazione dei criteri utilizzati per la determinazione del quantum di pena; • indicazione della somma che costituisce la sanzione e delle spese di cui si chiede il rimborso; • indicazione della persona del trasgressore; • indicazione dell’Ufficio competente a ricevere il pagamento; • indicazione del termine e dell’autorità contro cui ricorrere (ai sensi dell’articolo 3, ultimo comma, della Legge n. 241/1990); • sottoscrizione (secondo la Cassazione non costituisce motivo di invalidità l’illeggibilità o l’incompletezza della firma).

19. L’obbligo della motivazione Già la legge n. 241/90, in materia di procedimento amministrativo, il principio generale secondo cui ogni atto amministrativo, diverso da quello avente contenuto normativo, deve essere motivato. L’art. 3, primo comma, di tale legge ha specificato che la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione in relazione alle risultanze dell’istruttoria. Non v’è dubbio che questa regolamentazione sulla formazione degli atti amministrativi si applica anche alle ordinanze ingiunzione, come stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza 15 luglio 1994 nr. 311. L’obbligo di motivazione dell’ordinanza ingiunzione, con specifico riguardo alle deduzioni sollevate dall’interessato in via amministrativa, ai sensi dell’art. 18, comma 2, della legge n. 689/1981, ha una diversa estensione e consistenza a seconda che con il ricorso amministrativo vengano contestati fatti già presi in considerazione nel verbale di accertamento ovvero vengano allegati fatti nuovi e diversi, tali da inficiare l’esistenza dei presupposti costitutivi della violazione contestata ovvero da eliminare al fatto commesso ogni elemento di antigiuridicità. Mentre in quest’ultimo caso, l’obbligo di motivazione impone di prendere in esame tali deduzioni, illustrando le ragioni del loro mancato accoglimento, nei casi di contestazione dei fatti già esposti nel verbale, invece, può ritenersi sufficiente, al fine della loro confutazione, il richiamo al contenuto del corrispondente verbale, costituendo la motivazione per relationem una modalità di esposizione delle ragioni del provvedimento amministrativo (Corte di Cassazione Civile, Sez. II^, 16 gennaio 2007 nr. 871).

20. Criteri per l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie • (Articolo 11 Legge n. 689/1981) Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo e un limite massimo, … si ha riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche. • Mediante l’ordinanza ingiunzione, la P.A. competente a decidere il procedimento amministrativo sanzionatorio non si pronuncia soltanto sulla fondatezza dell’accertamento, ma qualifica altresì la misura della sanzione amministrativa da applicare al caso concreto. • Nel caso in cui l’infrazione non abbia caratterizzazioni specifiche che possano indurre a maggior o minor rigore, è da ritenersi corretto il riferimento alla misura deducibile dall’articolo 16 della L. n. 689/1981, che prevede il p.m.r. pari alla terza parte del massimo edittale o, se più favorevole al doppio del minimo. (Corte di Cassazione Civile 4.11.98, n. 11054; 10.12.96, n. 10976; 22.06.01, n. 8532; 24.03.04, n. 5877) • Dunque, la determinazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo corrispondente a quello a quello ottenuto utilizzando i criteri di calcolo della conciliazione amministrativa, può ritenersi congrua in presenza di una violazione che si caratterizzi né per elementi di particolare gravità né per fattori di particolare tenuità.

21. L’appellabilità delle sentenze che decidono l’opposizione avverso le ordinanze-ingiunzione L’articolo 26 del D. Lgs. 40/2006 ha abrogato l’ultimo comma dell’articolo 23 della L. 689/1981 In tal modo, avverso le sentenze del Tribunale civile che decidono le opposizioni alle ordinanze-ingiunzione applicative di sanzioni amministrative ambientali, è possibile proporre appello

22. Le sanzioni amministrative irrogate dagli enti locali Articolo 7 bis D. Lgs. n. 267/2000 Salvo diverse disposizioni di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro. 1-bis. La sanzione amministrativa di cui al comma 1, si applica anche alle violazioni alle ordinanze adottate dal Sindaco o dal Presidente della Provincia sulla base di disposizioni di legge, ovvero di specifiche norme regolamentari. 2. L’organo competente ad irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 689/1981. In base a tale norma, ai Comuni e alle Province è data facoltà di graduare la sanzione pecuniaria (all’interno della forbice fissata dalla legge), secondo il diverso valore dei vari interessi pubblici lesi dalla violazione delle norme regolamentari e delle ordinanze. Circolare Min. Interno, 29 maggio 2003 n. 19

23. La disciplina del pmr delle sanzioni amministrative per violazioni ad ordinanze e regolamenti Art. 6 bis D.L. 23 maggio 2008 n. 92, convertito in Legge 24 luglio 2008 n. 125 Il secondo comma dell'articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è sostituito dal seguente: «Per le violazioni ai regolamenti ed alle ordinanze comunali e provinciali, la Giunta comunale o provinciale, all'interno del limite edittale minimo e massimo della sanzione prevista, può stabilire un diverso importo del pagamento in misura ridotta, in deroga alle disposizioni del primo comma» L’articolo 6-bis reca una novella all’art. 16 della legge n. 689/1981, introducendo una deroga alla disciplina generale del pagamento in misura ridotta delle sanzioni amministrative, con riferimento alle violazioni dei regolamenti e delle ordinanze comunali e provinciali. In via generale l’art. 16 della legge 689/1981 prevede che in caso di violazione di una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, il trasgressore possa procedere al pagamento della sanzione in una misura ridotta, pari a un terzo del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa, ovvero - qualora il calcolo sia più favorevole e sia previsto un minimo della sanzione edittale - pari al doppio di tale ultimo importo. Il pmr deve essere effettuato entro un termine di 60 giorni che decorre dalla contestazione immediata o, in assenza della contestazione, dalla notificazione degli estremi della violazione. La disposizione in esame prevede che per le violazioni ai regolamenti e alle ordinanze provinciali e comunali le rispettive Giunte possano - entro i limiti minimi e massimi previsti per la sanzione amministrativa - prevedere che il pmr sia effettuato in un importo inferiore o superiore a quello risultante dall’applicazione dalla regola generale di cui al co. 1 dell’art. 16.

24. Grazie per la gentile attenzione gaetanoalborino@libero.it