Ordnungspolitik in der Finanz- und Wirtschaftspolitik und als wirtschaftspolitische Strategie.

1. Ordnungspolitik in der Finanz- und Wirtschaftspolitik undals wirtschaftspolitische Strategie. Georg Erber, Präsentation für das Human Resources Study and Training Center, Development and Research Center of the State Council, P.R.China 20. Oktober 2010

2. Was ist Ordnungspolitik? • Abschätzung und Analyse der deutschen öffentlichen Ordnung • Entscheidung und Ausführung der öffentlichen Ordnung • Regulierung und Kontrolle der öffentlichen Ordnung • Kosten und Gewinn (Nutzen) der öffentlichen Ordnung • Analyse über die deutsche pragmatische Wirtschaftspolitik

3. Was ist Ordnungspolitik? • Ordnungspolitik bezeichnet alle staatlichen Maßnahmen, die auf Rahmenbedingungen des Wirtschaftens gerichtet sind, insbesondere die Erhaltung, Anpassung und Verbesserung der Wirtschaftsordnung. • Die Ordnungspolitik gestaltet den Ordnungsrahmen, innerhalb dessen die Wirtschaftsprozesse stattfinden. • Die Prozesspolitik greift unmittelbar lenkend in die Wirtschaftsprozesse ein, d. h. sie versucht ökonomische Größen wie z. B. Produktion und Konsum von Gütern, Einkommen, Importe, Exporte, Investitionen oder Sparquote direkt zu beeinflussen. • Die Strukturpolitik wirkt auf die Struktur der Wirtschaft ein, d. h. sie versucht äußere Faktoren der Wirtschaft wie z. B. demo- oder geographische Aspekte zu beeinflussen.

4. Zwei Repräsentanten deutscher Ordnungspolitik • Walter Eucken, einer der bedeutendsten Vertreter eines ordo-liberalen Denkansatzes, schrieb im Vorwort für den ersten Band von "ORDO - Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft": „Ob wenig oder mehr Staatstätigkeit – diese Frage geht am Wesentlichen vorbei. Es handelt sich nicht um ein quantitatives, sondern um ein qualitatives Problem. Der Staat soll weder den Wirtschaftsprozess zu steuern versuchen, noch die Wirtschaft sich selbst überlassen: Staatliche Planung der Formen – ja; staatliche Planung und Lenkung des Wirtschaftsprozesses – nein. Den Unterschied von Form und Prozess erkennen und danach handeln, das ist wesentlich. Nur so kann das Ziel erreicht werden, dass nicht eine kleine Minderheit, sondern alle Bürger über den Preismechanismus die Wirtschaft lenken können.“ • Ludwig Erhard, der „Vater der Sozialen Marktwirtschaft“, verglich diesen Sachverhalt mit einem Fußballspiel: „Da bin ich der Meinung, dass ebenso wie der Schiedsrichter nicht mitspielen darf, auch der Staat nicht mitzuspielen hat [...] Was ich mit einer marktwirtschaftlichen Politik anstrebe, das ist – um im genannten Beispiel zu bleiben – die Ordnung des Spiels und die für dieses Spiel geltenden Regeln aufzustellen.“

5. Markt versus Staat • Zentraler Konflikt zwischen staatlicher Planwirtschaft und libertinärer Marktwirtschaft angelsächsischer Prägung • Konflikt zwischen Staatsversagen oder Marktversagen • Mittlerer Weg zwischen Dominanz des Staates oder Dominanz des Marktes • Der Staat setzt den Ordnungsrahmen, in dem überhaupt Märkte nur funktionieren können. • Garantie der Eigentumsrechte, • Rechtsstaatsprinzip durch Gesetze wie in Deutschland das BGB (bürgerliche Gesetzbuch) • Unabhängige Justiz zur Durchsetzung des Rechtsrahmens

6. Planwirtschaft führt zu Staatsversagen • Wirtschaft und Gesellschaft sind zu komplex, um sie einer zentralen Wirtschaftsplanung zu unterwerfen. • Informationsproblem kann nicht gelöst werden. Die Planer wissen zu wenig über die Wirtschaftsprozesse im einzelnen, um eine effiziente Wirtschaftsplanung verwirklichen zu können. • Wirtschaft als dynamischer Prozess muss auf eine Vielzahl unvorhersehbarer Ereignisse flexibel reagieren können. • Hierzu sind Märkte besser geeignet, da sie den Wirtschaftssubjekten autonome Handlungsspielräume zugesteht. • In einem effizienten Marktsystem sollen über Marktpreise alle relevanten Informationen verfügbar gemacht werden können.

7. Das Problem der Marktmacht • Spätestens in den 1930er Jahren wurde man sich des Problems von Marktversagen bewusst. • Monopole oder Kartelle können über ihre Marktmacht Preise setzen, die zwar ihre Gewinne deutlich erhöhen, aber damit die Effizienz des Wirtschaftens unterlaufen. • Ein effizienter Markt soll ja gerade durch den Leistungswettbewerb der einzelnen Wirtschaftssubjekte Marktmacht einzelner verhindern. • Preise sollen Effizienzpreise sein und keine Monopolrenten beinhalten.

8. Wettbewerbspolitik • Um Missbrauch von Marktmacht zu unterbinden, soll eine staatliche Aufsicht über das Marktgeschehen im Rahmen einer Wettbewerbspolitik durch Sanktionen gegen derartige Verstöße vorgehen. • In Deutschland existieren hierzu das Bundeskartellamt und die Monopolkommission. • Das Kartellamt kann durch Ermittlungsverfahren gegen Missbräuche wie beispielsweise illegale Preisabsprachen vorgehen. • Die Monopolkommission berät auf Grundlage von Gutachten die Bundesregierung bei der Gestaltung des Ordnungsrahmens in Form Gesetzen und Verordnungen

9. Fusionskontrolle • Ein besonderes Augenmerk richtet sich auf die Bildung großer marktbeherrschender Unternehmen • Da diese in der Regel nicht durch natürliche eigenes Wachstum entstehen, sondern durch die Übernahme anderer Unternehmen im Zuge einer Fusion, hat das Kartellamt die Aufgabe bei solchen Übernahmen zu prüfen, ob durch Fusionen nicht eine unzulässige Marktmacht entsteht. • Man kann bei hinreichendem Verdacht auf potentiellen Missbrauch eine Fusion von Unternehmen untersagen. • Dabei obliegt die Fusionskontrolle dem Bundeskartellamt nur insoweit es sich um nationale Märkte handelt und die Fusion nur eine bestimmte Größenordnung nicht übersteigt.

10. Aufsicht über das Bundeskartellamt und die Bundesnetzagentur • Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie • Ministererlaubnis kann Unterlassungsauflagen bei der Fusionskontrolle aufheben.

11. EU Wettbewerbspolitik und -aufsicht • Da Deutschland als Mitglied der EU dem Ziel der Schaffung eines gemeinsamen und effizienten Binnenmarktes verpflichtet ist, hat man im Bereich der Wettbewerbspolitik die Aufsicht und Kontrolle an die EU-Kommission übertragen. Derzeitiger Wettbewerbskommissar ist Joaquín Almunia. • Der entsprechende Aufsicht wird vom zuständigen Kommissionsmitglied für Wettbewerb wahrgenommen. • Die Zuständigkeit der EU-Wettbewerbsaufsicht besteht immer dann, wenn es um Fragen der multinationalen Wettbewerbsaufsicht geht. • Dies gilt auch bei der Fusionskontrolle und Fusionen die eine Größenordnung von 1 Mrd. Euro übersteigt.

12. Regulierung von Märkten • Regulierung von Märkte greift tiefer in das Marktgeschehen. • Man unterscheidet eine ex ante und eine ex post Regulierung. • Ex ante Regulierung legt beispielsweise Marktstrukturen und Formen des Wettbewerbs auf speziellen Märkten fest. • Ex post Regulierung greift im Rahmen eines Beschwerdeverfahren einzelner Marktteilnehmer in speziellen Märkten ein, um Wettbewerb herzustellen oder Marktmissbrauch von Marktbeherrschenden Unternehmen zu unterbinden. • Dies geschieht insbesondere durch Anordnungen oder Unterlassungsauflagen. Dabei werden nicht nur Preise reguliert.

13. Netzwerkindustrien • Netzwerkindustrien wie Telekommunikation, Strom, Verkehr, etc. besitzen aufgrund von Netzwerkeffekten besondere Probleme einen freien und regulierten Leistungswettbewerb zu ermöglichen. • In Deutschland übernimmt die Bundesnetzagentur daher die Regulierung und Aufsicht über die entsprechenden Märkte • Sie Schafft einen Ordnungsrahmen, überwacht die Einhaltung dieses Ordnungsrahmens und geht gegen Verstöße durch einzelne Unternehmen vor.

14. Aufgabenbereich der BNA • Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen informiert über den deutschen Elektrizitäts-, Gas-, Telekommunikations- und Postmarkt, die rechtlichen Grundlagen und über wichtige Verbraucherrechte in diesen innovativen Märkten. • Ferner hat die Bundesnetzagentur auch die Aufsicht über den Wettbewerb im Bereich der Eisenbahnschienennetze übernommen. • Weiterhin ist die Bundesnetzagentur zuständige Behörde nach dem Signaturgesetz.

15. Verbraucherschutz • Besonders Schutz bedürftig sind Verbraucher, da sie in der Regel am wenigsten in der Lage sind, ihre Ansprüche gegenüber den Unternehmen durchzusetzen. • Rechtsgrundlage ist das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) • Themen des Verbraucherschutzes sind unter anderen: • Verbraucherbildung (Verbraucherzentralen) • Verbraucherdatenschutz (Datenschutzgesetz und Datenschutzbeauftragte) • Verbrauchervertrag (Schutz gegen unzulässige Vertragsklauseln) • Anlegerschutz (Schutz vor unzulässigen Vertragsbedingungen)

16. Rechtsgrundlage ist das GWB • Gesetz über Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) ist die Rechtsgrundlage für die Wettbewerbskontrolle des Bundeskartellamts. • Im Einzelnen enthält das Gesetz vor allem Bestimmungen betreffend • das Verbot und die Kontrolle bestimmter Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellverbot), • den Missbrauch marktbeherrschender Stellungen, • die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (Zusammenschlusskontrolle), • die Organisation und das Verwaltungsverfahren der Wettbewerbsbehörden, insbesondere des Bundeskartellamtes sowie • das Vergaberecht.

17. Aufsicht über den Verbraucherschutz • Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft • Ziel Stärkung der Konsumentensouveränität • Aufsicht insbesondere im Bereich der Lebensmittel • Gefahrenabwehr bei gefährlichen Produkten

18. Arbeitsmarkt • Grundsatz der Vertragsfreiheit der Tarifparteien, d.h. Arbeitgeberorganisationen und Gewerkschaften handeln im Rahmen von Tarifverträgen die Arbeitsbedingungen aus. • Daneben existiert ein komplexer Rechtsrahmen für die Regelung von Arbeitsverhältnisse an die auch die Tarifvertragsparteien gebunden sind. • Trotz einiger Bemühungen und der Regelung im Einigungsvertrag, ein Arbeitsgesetzbuch zu schaffen, gibt es bisher noch keine einheitliche Kodifikation des Arbeitsrechts. Regelungen finden sich in folgenden Rechtsquellen: • Europarecht (meist Richtlinien) • Tarifverträge für Branchen sowie Einzelunternehmen • Betriebsvereinbarungen und Dienstvereinbarungen (öff. Dienst) • Einzelarbeitsverträge

19. Komplexer Rechtsrahmen • Gesetz Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) – insb. Art. 9 Abs. 3, Koalitionsfreiheit • Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) – insb. §§ 611 ff. BGB, Dienstvertrag • Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG) • Kündigungsschutzgesetz (KSchG) • Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) und Personalvertretungsgesetze (öffentlicher Dienst) • Tarifvertragsgesetz (TVG) • Mitbestimmungsgesetz (regelt Beteiligung der Arbeitnehmer am Aufsichtsrat) • Altersteilzeitgesetz (AltTZG) • Gewerbeordnung (GewO) - insbes. §§ 105ff. GewO • Teilzeit- und Befristungsgesetz (TzBfG) • Entgeltfortzahlungsgesetz (EntgFG) • Bundesurlaubsgesetz (BUrlG) • Arbeitszeitgesetz (ArbZG) • Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) • Mutterschutzgesetz (MuSchG) • Nachweisgesetz (NachwG) • Arbeitsplatzschutzgesetz (ArbPlSchG) • Jugendarbeitsschutzgesetz (JArbSchG) • Berufsbildungsgesetz (BBiG) sowie Ausbildungsverordnungen der einzelnen Berufe • Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG) und Arbeitsstättenverordnung (ArbStättV) sowie Bildschirmarbeitsverordnung • Neuntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) – Schwerbehindertenrecht • Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (AGG)

20. Sozialgesetze und soziale Sicherungssysteme • Die sozialen Sicherungssysteme in Deutschland besteht aus vier Säulen • Krankenversicherung • Rentenversicherung • Arbeitslosenversicherung • Pflegeversicherung (Einführung unter Helmut Kohl) • Ursprung geht auf Bismarck zurück, der damit verhindern wollte, dass es zu einer sozialistischen Gesellschaftsordnung im Zuge der Arbeiterbewegung des 19. Jh. Kommen könnte.

21. Rechtsrahmen die Sozialgesetzbücher • Das Sozialgesetzbuch gliedert sich in bisher zwölf Bücher, die jeweils nur in sich mit fortlaufenden Paragraphen nummeriert sind und daher gesetzestechnisch als jeweils eigenständige Gesetze gelten: • Erstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB I) - Allgemeiner Teil -, in Kraft seit 1. Januar 1976, enthält die grundlegende Programmatik des SGB sowie Definitions- und Verfahrensvorschriften • Zweites Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) - Grundsicherung für Arbeitssuchende -, in Kraft seit 1. Januar 2005, enthält die Förderung (einschließlich finanzieller Förderung) von erwerbsfähigen Personen über 15 und unter 65 Jahren sowie deren Angehöriger, soweit diese über kein (ausreichendes) Arbeitseinkommen verfügen; • Drittes Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) - Arbeitsförderung -, in Kraft seit 1. Januar 1998, betrifft die Leistungen der Bundesagentur für Arbeit (BA): (Arbeitsvermittlung und Leistungen bei Arbeitslosigkeit) • Viertes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IV) - Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung -, in Kraft seit 1. Januar 1977, regelt neben dem Recht des Gesamtsozialversicherungsbeitrags sowie der Definitionen sozialversicherungsrechtlicher Grundbegriffe vor allem die Verfassung der Sozialversicherungsträger (Organisation, Sozialversicherungswahlen, Haushalts- und Rechnungswesen) • Fünftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB V) - Gesetzliche Krankenversicherung -, in Kraft seit 1. Januar 1989, betrifft Organisation, Versicherungspflicht und Leistungen der gesetzlichen Krankenkassen sowie deren Rechtsbeziehungen zu weiteren Leistungserbringern (Ärzte, Zahnärzte, Apotheker etc.).

22. Fortsetzung • Sechstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VI) - Gesetzliche Rentenversicherung -, in Kraft seit 1. Januar 1992, betrifft Organisation und Leistungen der Träger der Deutschen Rentenversicherung (Renten wegen Alters, Rente wegen Erwerbsminderung und Hinterbliebenenrenten; Leistungen zur medizinischen, beruflichen und sonstigen Rehabilitation). • Siebtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VII) - Gesetzliche Unfallversicherung -, in Kraft seit 1. Januar 1997, betrifft Organisation, Versicherungspflicht und Leistungen der gewerblichen und der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften sowie der Unfallkassen der öffentlichen Hand für die Versicherungsfälle Arbeitsunfall, Wegeunfall und Berufskrankheit. • Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) - Kinder- und Jugendhilfe -, in Kraft seit 3. Oktober 1990 (neue Bundesländer) und 1. Januar 1991 (alte Bundesländer), betrifft Angebote und Leistungen der Träger der öffentlichen Jugendhilfe (insbes. Jugendämter) an anspruchsberechtigte bzw. hilfebedürftige Kinder und Jugendliche sowie deren Eltern und junge Erwachsene. • Neuntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen -, in Kraft seit 1. Juli 2001. • Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) - Verwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz -, in Kraft seit 1. Januar 1981/1. Januar 1983. • Elftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI) - Pflegeversicherung -, in Kraft seit 1. Januar 1995. • Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) - Sozialhilfe -, in Kraft seit 1. Januar 2005.

23. Finanzmarktregulierung • Aufsicht über die Finanzmärkte ist derzeit noch unter der Bundesbank und der BaFin aufgeteilt. • Rechtsgrundlage für die Bundesbank ist das Bundesbankgesetz • BaFin - Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Bisher nimmt die BaFin sowohl die Finanzaufsicht über Banken und Versicherungen wahr. • Rechtsgrundlage ist dafür das Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

24. Finanzaufsicht • Derzeit ist der Rechtsrahmen in Überabreitung, um eine striktere Regulierung der Finanzmärkte durchzusetzen, siehe auch Basel III, Einbeziehung der Schattenbanken wie Hedgefonds, etc. • Aufsicht über die BaFin hat das Bundesfinanzministerium • Die Bundesbank ist dagegen unabhängig von der Regierung

25. Pressefreiheit • Meinungsfreiheit ist ein konstitutiver Bestandteil einer Demokratie, d.h. jeder soll das Recht auf freie Meinungsäußerung haben. Dazu zählt auch die Pressefreiheit. • Rechtsgrundlage für die Presse ist das Presserecht und die Landespressegesetze und Aufsicht durch Presserat • Dies Verpflichtet auch die Rundfunk und Fernsehen für eine ausgewogene Berichterstattung zu sorgen (Meinungspluralismusgebot) • Duales System von öffentlich-rechtlichem Rundfunk und Fernsehen und Privatfernsehen

26. Umweltschutz • Umweltschutz regelt insbesondere die Bereiche von Luft-, Wasser- und Bodenschutz • Notwendigkeit der Vereinheitlichung durch ein Umweltgesetzbuch soll einheitliche Rechtsgrundlagen schaffen • Hierzu gehören die Bereiche Kfz-Besteuerung und Regulierung • Umweltmanagement und Umwelt-Betriebsprüfungen • Emissionsrechtehandel • Atomrecht • Chemikalienrecht • Heizungen • Hinzu kommt der Naturschutz. Er ist im Bundesnaturschutzgesetz geregelt

27. Fazit • In der sozialen Marktwirtschaft deutscher Prägung wird auf eine strikte Einhaltung der Gewaltenteilung durch die drei Gewalten geachtet. • Das Parlament beschließt die Gesetze • Die Regierung und ihre Behörden setzen sie durch und überwachen den Ordnungsrahmen für einen funktionsfähigen Wettbewerb der Märkte • Die Gerichte übernehmen die letzte Entscheidungsgewalt an die sich Betroffene in Streitfragen wenden können. Sie entscheiden auf Grundlage der Gesetze

28. Grundsätzlich ist jeder in seinen Entscheidungen im Rahmen der Gesetze frei, aber eben nur im Rahmen der Gesetze • Diese Gesetze dienen dazu den Schutz der Schwächeren gegenüber dem Stärkeren wirkungsvoll durchzusetzen, um Machtmissbrauch einzudämmen oder zu verhindern • Durch das komplexe System der Checks and Balances soll so verhindert werden, dass es zu gravierenden Auswüchsen von Machtmissbrauch einzelner Akteure innerhalb der sozialen Marktwirtschaft kommt • Sozial ist die Marktwirtschaft dadurch, dass sie einer unkontrollierten Marktmacht Einhalt gebietet. Sie ist eine Marktwirtschaft, weil der Staat sich soweit möglich nicht in die inneren Angelegenheiten der Bürger einmischt und im Zuge der Gewaltenteilung insbesondere die Exekutive sich nicht zu einer Autokratie entwickeln soll.

29. Ordnungspolitik setzt Rahmenbedingungen • Der Staat setzt Rahmenbedingungen aber greift nicht wie in der Planwirtschaft in die konkrete Prozessteuerung ein • Im Gegensatz dazu wurde in der Planwirtschaft ja versucht die Prozesssteuerung über einen zentralistischen Planungsprozess weitgehend zu kontrollieren. In der Regel scheiterten diese Versuche an der mangelnden Kompetenz der Planer eine vollständige Kontrolle wirkungsvoll und zielgerecht umzusetzen. • In der sozialen Marktwirtschaft muss sich das einzelne Wirtschaftssubjekt an die Rahmenbedingungen halten und dafür Sorge tragen, dass er diese nicht verletzt. • Innerhalb dieser Rahmenbedingungen verbleibt im jedoch ein hinreichend großer Gestaltungsspielraum, der Marktprozesse als effizienten Leistungswettbewerb nutzbar machen soll.