ALLE ORIGINI DELL’INTERVENTO PUBBLICO

1. ALLE ORIGINI DELL’INTERVENTO PUBBLICO • Alla fine dell’Ottocento, si registrò, in Italia un forte incremento dell’intervento dello Stato nell’economia; • Le cause furono: • Grave crisi economica del 1873; • Processo di industrializzazione; • Crisi finanziaria e crollo del sistema bancario;

2. Grave crisi economica del 1873 • Cause ed effetti della crisi: • Crollo dei prezzi dei prodotti agricoli; • Concorrenza aumentata dallo sviluppo dei trasporti, soprattutto ferroviari; • Contrazione della domanda; • Diminuzione dei consumi; • Riduzione delle entrate fiscali; • Aumento della disoccupazione; Lo Stato risponde con MISURE PROTEZIONISTICHE e TARIFFE DOGANALI all’importazione.

3. Processo di industrializzazione e crisi finanziaria • Assenza di capitali privati sufficienti all’investimento; Lo Stato risponde con strumenti di INCETIVAZIONE: • DIRETTA, con premi e sgravi fiscali; • INDIRETTA, con anticipazione di capitali o garanzie al credito; • Crisi finanziaria innescata dal crollo delle cd BANCHE MISTE: - Le banche non solo concedevano credito alle imprese ma partecipavano al capitale delle stesse, condividendone quindi il rischio gestionale

4. La crisi bancaria in Italia • Il modello della BANCA MISTA, in Italia, si indirizzò principalmente, tra il 1880 ed 1887, verso il settore edilizio; • La crisi dei consumi però fece contrarre bruscamente la domanda ed il crollo dei titoli delle società finanziarie e delle imprese edili trascinò con sé anche le Banche; • Lo Stato risponde: • aumentando il CONTROLLO PUBBLICO sulle banche per dare maggiore stabilità al mercato finanziario e indirizzare lo sviluppo economico; • creando AZIENDE PUBBLICHE per investimenti infrastrutturali non sostenibili dai capitali privati;

5. Le Casse di Risparmio • Le Casse di Risparmio, all’epoca, erano soggetti giuridici che svolgevano contemporaneamente due funzioni: • assistenza e beneficienza; • Raccolta del risparmio; • Due erano i modelli organizzativi: - Le Casse di Risparmio di natura associativa, fondate e gestite da privati cittadini, soci della stessa; - Le Casse di Risparmio fondazioni, costituite con il conferimento di un fondo da parte di autorità pubbliche e gestite tramite un cda; • Quando il capitale raccolto cominciò ad aumentare, diminuì il ruolo assistenziale a favore di operazioni finanziarie e creditizie, attirando così l’interesse dello Stato; • Nel 1888 vennero disciplinate come istituti di credito, sottoposti al controllo pubblico, divenendo di fatto enti pubblici; • Nel 1890 lo Stato impose poi la pubblicizzazione degli istituti di assistenza e beneficienza: IPAB, sottoponendo le stesse a controlli pubblici;

6. Lo Stato imprenditore • La mancanza di capitali privati, la necessità di sviluppo dei servizi pubblici e la garanzia di prezzi accessibili a tutti imposero allo Stato di assumere direttamente le attività di impresa attraverso il modello delle IMPRESE ORGANO, delle AZIENDE AUTONOME e delle MUNICIPALIZZATE • Dal 1903 al 1913 il Governo Giolitti creò: • Azienda delle Ferrovie dello Stato; • Impresa per la telefonia (antenata di SIP); • Istituto nazionale delle Assicurazioni; • Imprese organo ed Aziende erano sottoposte al controllo e alla direzione dei Ministri competenti; • La municipalizzazione delle imprese venne prevista per attività di servizio pubblico locale la cui gestione pubblica fosse ritenuta tecnicamente ed economicamente conveniente sia per il Comune che per i cittadini;

7. Il Fascismo • Dopo la distruzione causata dalla I guerra mondiale, la grave crisi finanziaria del 1929 e l’avvento del fascismo, l’intervento dello Stato si fece totalizzante; • Gli strumenti utilizzati dal fascismo per controllare e indirizzare l’economia verso la cd autarchia furono: • La riserva originaria e monopolio pubblico (dei trasporti e di tutte i settori industriali ed energetici strategici come acqua, luce, gas, televisione, cinema); • Le concessioni; • Creazione di Enti pubblici in tutti i settori economici; • Regime autorizzatorio per qualsiasi attività imprenditoriale;

8. IRI: istituto per la ricostruzione industriale Dopo la crisi del 1929, il sistema bancario italiano era ad un punto dal collasso; Le tre maggiori banche, Banca Commerciale, Credito Italiano e Banca di Roma erano legate indissolubilmente alle poche grandi aziende italiane, che finanziavano ma di cui detenevano grandi partecipazioni; La Banca d’Italia, a sua volta deteneva quasi il 50% del denaro circolante ed era quindi anch’essa legata al nodo banche/industrie; Nel 1933, nel tentativo di sciogliere tale legame, venne istituito l’IRI a cui vennero poi cedute tutte le partecipazioni che le banche detenevano e le azioni delle banche stesse; L’IRI divenne quindi una gigantesca HOLDING, in grado di controllare sia le industrie che le banche; A differenza di altri Stati, quello italiano non dismise, al termine della crisi, l’IRI, bensì la trasformò in ente permanente di gestione delle partecipazioni statali.

9. La legge bancaria del 1936 La crisi economica e bancaria spinse il legislatore alla regolazione del sistema bancario; Il modello prescelto fu quello dell’ordinamento SEZIONALE DEL CREDITO, che, a differenza del modello liberale di mercato, prevede la regolazione, amministrazione e governo del settore da parte di autorità pubbliche; Attraverso la segmentazione dei mercati del credito in breve, medio e lungo credito, venne creata una VIGILANZA STRUTTURALE che istituì un oligopolio amministrato dallo Stato; La Banca d’Italia fu trasformata in ente pubblico di vigilanza sul credito e sulla moneta e al Ministro del Tesoro fu affidato il potere di direzione e regolazione;

10. 1948 – La Costituzione Economica Dopo la II guerra mondiale, l’economia italiana era chiusa, completamente gestita dallo Stato e necessitava di una profonda ricostruzione e riconversione; Il peso dell’inflazione e la mancanza di forze private nel Paese produsse l’abbandono del modello liberale e rafforzò l’intervento diretto dello Stato; Il ruolo “socio-economico” dello Stato fu rafforzato anche dal principio Costituzionale della c.d. EGUAGLIANZA SOSTANZIALE, ex art. 3, comma 2: È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

11. 1948 – La Costituzione Economica • La Costituzione economica del 1948 è storicamente un compromesso tra le diverse forze politiche presenti in Assemblea Costituente: • Sinistra: contro il liberismo ma convinta della irrealizzabilità dell’economia pianificata; • Liberali: coscienti del fallimento del mercato, ma determinati a difendere l’iniziativa privata; • Cattolici: intenti a difendere i diritti umani prima che i diritti economici; • Tutti convinti però della pericolosità del monopolio privato;

12. 1948 – La Costituzione Economica Il risultato fu una Costituzione Economica MISTA: ARTICOLO 41: L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. ARTICOLO 43: Art. 43. A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

13. LE PARTECIPAZIONI STATALI • Nel decennio successivo, lo Stato imprenditore ebbe il sopravvento attraverso: • Interventi di sostegno al mercato; • Interventi straordinari nel mezzogiorno; • Opere pubbliche; • Incentivi; • Intervento diretto venne affidato a nuovi ENTI PUBBLICI: • ENI, nel 1953, cui viene attribuita la riserva originaria ex art. 43 degli idrocarburi e molte partecipazioni di società del settore petrolchimico, sottoposto al controllo e direzione dei Ministri di Finanza, Tesoro e Industria; • Negli anni seguenti vennero poi creati altri “enti autonomi di gestione “ delle partecipazioni: EGCAM, EAGC, EAGAT, EFIM ed ENEL;

14. LE PARTECIPAZIONI STATALI • L.n. 1589 del 1956 fu creato il sistema della partecipazioni statali che prevedeva: • Comitato interministeriale di indirizzo e controllo delle nuove “holdings”; • Ministro delle Partecipazioni che coordinava il Comitato e riferiva annualmente al Parlamento sulla gestione; • Fu instaurato così un modello di “responsabilità politica” della gestione delle partecipazioni, ma NON quello di “responsabilità economica” di cui gli enti erano privi non essendo sottoposti alle c.d. procedure concorsuali;

15. LE PARTECIPAZIONI STATALI L.n. 48/1967, nel tentativo di programmare lo sviluppo economico, crea il CIPE, Comitato Interministeriale per la programmazione economica e che sostituisce il Comitato per le partecipazioni; Il CIPE avrebbe dovuto dirigere la gestione delle partecipazioni, programmare l’attività economica e verificarne l’attuazione annualmente, limitando l’indirizzo politico del Ministro; L’esperimento fallì, e negli anni Settanta la situazione peggiorò a causa della ulteriore burocratizzazione del controllo delle partecipazioni; Fu infatti istituita anche una Commissione parlamentare bicamerale per il controllo e la programmazione delle partecipazioni con poteri di parere preventivo; L’elemento imprenditoriale era soffocato dalla mancanza di responsabilità economica, gestionale e verso l’azionariato.

16. Il tradimento della Costituzione Il sistema creato attraverso le partecipazioni statali tra gli anni 60 e 70 aveva disatteso i principi della Costituzione economica; La presenza dello Stato aveva impedito lo sviluppo del mercato e della concorrenza; Il debito pubblico era lievitato nel tentativo di pareggiare il debito contratto dagli enti pubblici; I monopoli “naturali” e le “riserve originarie” avevano condotto ad un rallentamento tecnologico dello sviluppo; Il vento stava per cambiare.. Aprendo le porte al diritto comunitario, al mercato unico ed alla crisi irreversibile dell’impresa pubblica.

17. Gli anni Ottanta e il nuovo ordinamento bancario • Nel corso degli anni Ottanta e nei primi anni Novanta, il sistema bancario presentava una fisionomia molto diversa; • Le maggiori innovazioni provenivano indirettamente da: - Nuovi soggetti di intermediazione bancaria; • Nuovi prodotti finanziari; • Crescita esponenziale del mercato mobiliare; • Crescita e sviluppo del mercato assicurativo; • Il mutuo riconoscimento;

18. Nuovi soggetti e nuovi prodotti – DESPECIALIZZAZIONE BANCARIA L’arricchimento della gamma dei prodotti finanziari e la necessità di offrirli a risparmiatori e imprese, condusse all’eliminazione delle differenze di attività, territorialità e destinatari delle banche; Il progressivo accentuarsi della despecializzazione sollecita la rimozione di vincoli giuridici nell’ambito operativo che impedivano operazioni di concentrazione delle banche; Nascono nuovi intermediari «parabancari» (leasing, factoring), liberi dai vincoli bancari e molto concorrenziali che determinano una contrazione dell’attività bancaria;

19. I nuovi mercati Risparmiatori ed impresi cominciano a ricorrere massicciamente al mercato mobiliare, in cui le banche svolgono un ruolo di negoziatori; Le banche cominciano a svolgere attività di gestione patrimoniale e di raccolta «indiretta»; Il ruolo delle banche nel mercato mobiliare e l’attività dei nuovi intermediari finanziari è però priva di una regolazione di garanzia; Il confine con il mercato assicurativo diviene sempre più sottile grazie alla creazione di «prodotti misti», all’utilizzo delle stesse reti di distribuzione e all’assunzione di reciproche partecipazioni;

20. Il mutuo riconoscimento Strumento comunitario che, insieme all’armonizzazione delle legislazioni, permette ad operatori economici di altri paesi membri di operare nel mercato italiano direttamente o indirettamente; I vincoli giuridici, la staticità del mercato, la mancanza di una regolazione oggettiva espone il mercato bancario ad una forte concorrenzialità che rischia di schiacciare i pochi operatori nazionali; Il mutuo riconoscimento è uno strumento del mercato unico che impone la libera circolazione di servizi, persone, capitali e merci;

21. PRIMA DIRETTIVA N. 77/88 DEL 1977 • Il punto di svolta è rappresentato dal DPR 350/1985 con cui si da attuazione alla I Dir.Bancaria; • Il diritto di ingresso sul mercato bancario viene garantito in base a qualità OGGETTIVE stabilite dalla legge sulla base di caratteristiche patrimoniali e di professionalità ed onorabilità; • Viene così eliminata una barriera all’ingresso del mercato; • Vengono anche limitati i poteri discrezionali di autorizzazione allo sviluppo territoriale; • Comincia a svilupparsi un nuovo indirizzo della regolazione: • oggettivo; • Basato su coefficienti preventivi; • Orientato alla vigilanza su stabilità patrimoniale, liquidità e diversificazione degli investimenti;

22. Da ente pubblico a SPA • L’accettazione delle logica d’impresa e il nuovo mercato unico imponevano maggiore libertà operativa; • La forma prevalente era invece quella di ente pubblico economico a struttura di fondazione che aveva diversi limiti: • Non consentiva la separazione tra organi di gestione e organi di controllo; • Blocco dell’incremento del capitale; • Si procedette quindi alla trasformazione in s.p.a. le cui azioni ordinarie potevano però circolare solo con il consenso del Consiglio dei Ministri; • A seguito della nuova forma soggettiva, le banche potevano operare in qualsiasi settore del credito, a favore di chiunque e potevano procedere alle operazioni di concentrazione, fusione o trasferimento;

23. Il rapporto con le imprese La legge non vietava le reciproche partecipazioni, ma imponeva l’autorizzazione delle autorità di vigilanza nel caso di banche che acquisiscono imprese; La nuova forme di s.p.a. però poteva condurre ad un fenomeno non controllato di «scambi» che poteva sfociare in conflitti di interesse anche gravi; La legge anti-trust – l.n. 287/1990 - impose un limite del 15% per l’acquisizione di partecipazione in enti creditizi da parte di soggetti diversi;

24. I gruppi bancari Con la «fusione» dei mercati, si era affermata una nuova figura, quella del «gruppo bancario», un soggetto «polifunzionale»; Si poneva però il problema di controllo e sorveglianza di tutte le attività svolte; Venne affidato alla Banca d’Italia il compito di vigilare sui gruppi bancari controllati o controllanti le banche; I gruppi bancari furono disciplinati con una particolare attenzione al potere di coordinamento per la stabilità del gruppo e una speciale disciplina della crisi, per evitare il c.d. effetto a cascata;

25. La II direttiva ed il TU La direttiva 646/1989 è stata attuata attraverso due D.lgs: n.481/1992 e n. 386/1993 (T.U.); I contenuti essenziali della Direttiva, recepiti nel TU erano: Attività bancaria e mutuo riconoscimento diretto e/o indiretto; Autorizzazione del paese di origine, vigilanza del paese di esercizio; Armonizzazione delle disciplina nazionali per la creazione del mercato unico;

26. Il D.Lgs. 481/1992 Riconoscimento della c.d. BANCA UNIVERSALE: Le banche possono esercitare, oltre all’attività creditizia, tutte le attività coperte dal mutuo riconoscimento (intermediazione finanziaria), ad esclusione dell’attività assicurativa e della raccolta del risparmio collettivo (SGR); Sono stati eliminate tutte le segmentazione di regolazione dei diversi crediti (breve, medio, lungo) e dei crediti speciali (agricolo, imprese, artigiani); Soggettivamente la banca può scegliere se operare come «polifunzionale» o come «banca universale»; Delegificazione e oggettivizzazione della vigilanza e applicazione della legge sul procedimento amministrativo (trasparenza, contraddittorio, motivazione, pubblicità).

27. Il TESTO UNICO • I PRINCIPI: • Stabilisce che la Banca d’Italia disciplina il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento; • Le autorità creditizie esercitano i propri poteri al fine della sana e prudente gestione dei soggetti vigilati e per la stabilità, efficienza e competitività del mercato; • AUTORITA’: • Coordina le competenze di ciascuna autorità e impone il coordinamento e la cooperazione con la Comunità Europea; • SOGGETTI: • I destinatari sono definiti in maniera univoca BANCHE; • Non ci sono differenze normative né operative, tutti i soggetti sono sottoposti agli stessi vincoli;

28. Gli anni Novanta • Le privatizzazioni divengono effettive e vengono eliminati i limiti alla circolazione delle azioni delle banche; • Le fondazioni bancarie vengono definitivamente escluse dall’attività bancaria; • Viene emanato il TU in materia di intermediazione finanziaria che riconosce piena operatività alle banche, prevedendo un disciplina diversa per: • Banche – intermediari; • Banche – emittenti;

29. Gli anni Duemila • Gli anni Duemila sono costellati di norme in materia, nazionali e comunitarie: • l.n. 39/2002, che disciplina gli Istituti di moneta elettronica; • Direttiva 24/2001, in materia di risanamento e liquidazione; • D.lgs. 37/2004 e D.lgs. 310/2004 di riforma del diritto societario; • Direttiva 87/2002 sulla vigilanza dei conglomerati finanziari; • D.lgs. 297/2006 in materia di vigilanza prudenziale; • L.n. 262/2005 la c.d. legge sulla tutela del risparmio;

30. La legge sulla tutela del risparmio • Modifica della struttura e delle cariche della Banca d’Italia; • Affidamento della tutela della concorrenza ad AGCM; • Nuovi obblighi di trasparenza e doppia vigilanza di Consob e Banca d’Italia; • Previsione di nuovi conflitti di interesse; • Nuovi obblighi di separazione tra banche e industrie (vedi Cirio e Parmalat);