Debata: 20 lat lobbingu w Polsce Warszawa, 1 czerwca 2009 r.

1. Debata: 20 lat lobbingu w Polsce Warszawa, 1 czerwca 2009 r.

2. Próby uregulowania działalności lobbingowej w Polsce – teoria a rzeczywistość doc. dr hab. Krzysztof Jasiecki Instytut Filozofii i Socjologii Polska Akademia Nauk

3. Struktura prezentacji • Uwagi wstępne • Krótka historia ustawowej regulacji lobbingu • Dwa podejścia do lobbingu • Praktyka stosowania ustawy lobbingowej • Uwagi końcowe

4. Uwagi wstępne Dwie interpretacje regulacji działalności lobbingowej Szeroka: Całokształt regulacji określających obszary działalności lobbystów, w tym zachowań osób zajmujących stanowiska publiczne oraz aktywności grup interesu Wąska: Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa

5. Krótka historia ustawowej regulacji lobbingu • ekspertyzy dotyczące reprezentacji interesów i lobbingu, • organizacja seminariów i konferencji, np. Sens, istota i granice lobbingu (1995), • powstanie Zespołu ds. Lobbingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu oraz Parlamentarnego Zespołu ds. Uczestnictwa Obywateli w Procesie Legislacyjnym, • poselskie projekty ustaw dotyczących jawności procedur decyzyjnych, grup interesu i dostępu do informacji publicznej (2000-2001), • projekt ustawy o działalności lobbingowej: Departament Prawny MSWiA (2002-2003), • działalność sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o działalności lobbingowej (2004-2005), • ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (2005)

6. Dwa podejścia do lobbingu I. Tworzenie ram społeczeństwa obywatelskiego, nowych form realizacji konstytucyjnych praw obywatelskich i politycznych, partycypacji w decyzjach publicznych • instytucjonalizacja nowego systemu reprezentacji interesów i zasad konsultacji społecznych - Komisja Trójstronna, dialog obywatelski i społeczny, • propozycje samoregulacji, w tym wprowadzenia kodeksu etyki zawodowej, • utworzenie Stowarzyszenia Profesjonalnych Lobbystów w Polsce (2003).

7. Dwa podejścia do lobbingu II. Rozpatrywanie lobbingu w kategoriach zagrożenia, kontroli i reglamentowania ze strony władz państwowych • kontrowersje związane m.in. z aferą żelatynową, ustawami o biopaliwach i grach losowych, aferą L. Rywina, sprawą M. Dochnala, • przeciwdziałanie patologiom systemu politycznego, wiązanie regulacji lobbingu z działaniami antykorupcyjnymi, m.in. raporty Banku Światowego (1999), NIK (2000), Fundacji Batorego (2002), • postulaty ustawowego określenia zasad prowadzenia lobbingu i rejestracji lobbystów, • powołanie Antykorupcyjnej Grupy Roboczej przy Komitecie Polityczno-Ekonomicznym Rady Ministrów, rządowy program zwalczania korupcji (2002), • uchwalenie restrykcyjnej ustawy o działalności lobbingowej (2005).

8. Praktyka stosowania ustawy lobbingowej Aspekty pozytywne • wprowadzenie do polskiego prawa pojęcia lobbingu, zasad wykonywania działalności lobbingowej i instytucji wysłuchania publicznego, • wzmocnienie zasad dostępu do informacji publicznej – harmonogramy prac legislacyjnych, BIP, • upublicznienie danych osobowych pracowników biur poselskich, ministerialnych gabinetów politycznych i społecznych asystentów posłów, • zmiany w Regulaminie Sejmu: zwiększenie przejrzystości stanowienia prawa, udostępnianie materiałów w Internecie, dokumentacja posiedzeń komisji i podkomisji, zasada podpisywania poprawek, sprecyzowanie kryteriów doboru ekspertów.

9. Praktyka stosowania ustawy lobbingowej Wnioski krytyczne • ustawa nie spełnia oczekiwań zwiększenia przejrzystości procesu stanowienia prawa i podwyższenia jakości prac legislacyjnych, • „martwe prawo”: niewielka liczebność zgłoszeń podmiotów prowadzących zawodową działalność lobbingową, • ustawa jest źle skonstruowana, tworzy trudności interpretacyjne, • zbyt szeroka definicja lobbingu, niejasno określone granice zawodowej działalności lobbingowej, fragmentaryczna regulacja - asymetria praw i obowiązków lobbystów, stygmatyzacja, • niechęć, dezorientacja urzędników w kontaktach z lobbystami (duże zróżnicowanie rozwiązań lub brak regulacji), • słabości instytucji wysłuchania publicznego (fakultatywność, odwołania).

10. Praktyka stosowania ustawy lobbingowej Propozycje zmian legislacyjnych • zapisy obejmujące wszystkich podejmujących działania lobbingowe: a) model kanadyjski, wyróżniający typ lobbingu (zawodowy/niezawodowy) oraz reprezentowane interesy (grupowe, publiczne etc.) b) wariant UE, bez rozróżniania lobbystów zawodowych • rozszerzenie regulacji lobbingu na inne organy stanowiące prawo: Prezydenta RP, Senat, KRRiT, władze samorządowe, • ujednolicenie standardów realizacji ustawy lobbingowej i ich egzekwowanie, • ujednolicenie udziału w procesie legislacyjnym (np. instrukcja umieszczania w BIP uwag instytucji konsultowanych), • rozróżnienie rzecznictwa w interesie publicznym od lobbingu, • uchwalenie odrębnej ustawy o dialogu obywatelskim, regulującej i wzmacniającej m.in. kwestie wysłuchania publicznego (obligatoryjność, prawo przedłożenia przez NGOs wniosku o zorganizowanie), • uruchomienia procedury wysłuchania i konsultacji obywatelskich na etapie prac rządowych.

11. Praktyka stosowania ustawy lobbingowej Kontekst regulacyjny • zmiany zasad techniki prawodawczej, w tym uchwalenie ustawy o tworzeniu prawa, wzmocnienie roli i funkcji Rządowego Centrum Legislacji – nowelizacja ustawy o RM, zmiana regulaminu pracy RM, • poprawa procedur Oceny Skutków Regulacji, ograniczenie delegacji ustawowej (braki przepisów wykonawczych), • regulacja konfliktu interesów prywatnego i publicznego (regulamin Sejmu, ustawy).

12. Uwagi końcowe Działalność lobbingowa jest elementem systemu rozwiązań instytucjonalnych: • jakości zarządzania publicznego, • reguł stanowienia i egzekwowania prawa, • dostępu do informacji publicznej, • systemu reprezentacji interesów, • poziomu rozwoju i stylu dialogu społecznego oraz dialogu obywatelskiego, • regulacji zachowań funkcjonariuszy publicznych i służby cywilnej, • funkcjonowania kodeksów etyki zawodowej, w tym zachowań lobbystów, • mechanizmów kontroli wewnętrznej i audytu w organach władzy publicznej, • finansowania polityki i relacji decydentów z grupami interesu, • upowszechniania dobrych praktyk, • edukowania legislatorów i administracji w zakresie lobbingu zgodnego z prawem i etyką.