POLÍTICAS DE CAPACITACIÓN LABORAL EN LOS PAÍSES DE LA OEA

1. POLÍTICAS DECAPACITACIÓN LABORALENLOSPAÍSES DELAOEA Juan Manuel Rodríguez

2. En las últimas dos décadas la región introdujo cambios en su funcionamiento económico que implicaron transformar aspectos centrales de su economía que estuvieron vigentes por varias décadas. Una mayor integración en la economía mundial por la reducción de las barreras de protección al comercio, arancelarias y no arancelarias, la modernización de los procesos productivos y la tecnología que impone el nuevo desafío competitivo, implica asumir la lógica de la mejora de la eficiencia y la productividad como requisito ya no solo del crecimiento sino también de la sobrevivencia.

3. La organización de las empresas sufre cambios muy importantes. Uno de ellos es el valor del trabajo. Es consenso actualmente que la mejora en la competitividad no es resultado solo de la tecnología, sino que las actitudes de los trabajadores, su compromiso con el trabajo y la mejora de los procesos determinan innovaciones incrementales que son fundamentales.

4. A esta visión económica se agrega, desde la óptica de los trabajadores, el hecho que la capacitación profesional en la actualidad requiere un trabajo más inteligente, con mayor creatividad, en donde al trabajador se le da oportunidad de analizar y modificar procesos, es decir introducir cambios para mejorar los resultados.

5. Pero para cumplir un nuevo rol como el señalado era imprescindible procesar un camino de reconversión educativa, de organización del trabajo y de redefinición de los puestos de trabajo.

6. La calificación del trabajador comenzó a percibirse conformada por conocimientos codificados y tácitos. Mientras los primeros son transmisibles y por lo tanto posibles de adquirir en centros educativos, los tácitos requerían una experiencia concreta, es decir eran producto del propio trabajo.

7. En el tema del financiamiento del sistemade formación profesional se presentan innovaciones ya que el tradicional financiamiento a los ofertantes de calificación comienza a contrastarse con el financiamientoa la demanda, por ejemplo a través de vouchers.

8. En América Latina el tema del financiamiento a la demanda es discutido tanto en términos teóricos como en experiencias prácticas, al igual que el hecho de porqué debe mantenerse un papel activo del Estado en la educación, aunque quizá con una tarea diferente de la histórica Un papel activo del Estado y del sistema tradicional de formación profesional El problema central es comprender que un voucher, si el demandante no está informado, no sólo no cambia el sistema de capacitación sino que promueve una selección adversa de ofertantes. En cambio un adecuado sistema de información, puede introducir el sistema la flexibilidad y calidad necesaria.

9. También se analizan los diversos programas de formación de jóvenes implementados en la región sus aspectos comunes y sus diferencias La formación profesional no solo contribuye a la productividad sino que tiene un efecto claro en la equidad y cuando se dirige a sectores de jóvenes, en particular de familias de bajos ingresos, que han abandonado el sistema educativo, la política de calificación es también una política social y de empleo.

10. A. Sistema económico, trabajo y formación profesional Los cambios en la formación profesional tienen su origen en la transformación económica que se produce en todo el subcontinente a partir de una nueva forma de relacionamiento con el resto de la economía mundial y la realización de importantes cambios tecnológicos Cuando la región adopta una nueva lógica interna a partir de la apertura económica las empresas redefinen sus estrategias implementando cambios que habían surgido en los países desarrollados en contextos muy diferentes, pero de efectos económicos similares.

11. 1. Evolución reciente en los países desarrollados En las tres décadas que siguieron al fin de la segunda guerra mundial, la economía de los países desarrollados creció a tasas superiores a las de ningún otro período histórico. El círculo virtuoso del “estado de bienestar” permitió el sistemático crecimiento de la producción y el consumo, así como la inversión, el empleo y los salarios, basado, todo el proceso, en el permanente crecimiento de la productividad del trabajo. La estrategia empresarial producir bienes uniformes y aprovechando las economías de escala que permiten competir a través de la sistemática reducción de los precios. La organización del trabajo funcional a este modelo de empresa fue el trabajo rutinario y la sistemática parcelación de las tareas asignadas a cada trabajo

12. Hacia mediados de la década del sesenta, para unos, de los setenta, luego del boom de los precios del petróleo -para otros- este modelo comenzó a mostrar síntomas de agotamiento. El ritmo de crecimiento económico comenzó a descender, así como el de la productividad del trabajo. El ritmo de crecimiento económico comenzó a descender, así como el de la productividad del trabajo. La preocupación, entonces, pasó a ser como lograr productos diferentes, de características especiales, que se adaptaran a las nuevas demandas Lograr una calidad específica, diferenciada, implicaba la modificación del paradigma fordista del trabajo parcelizado y rutinario.

13. 2. Las transformaciones en América Latina modifica drásticamente el modelo de desarrollo implementado desde la década del treinta. como defensa ante los graves efectos que recibía de la crisis económica mundial, había desarrollado la industria sustitutiva de importaciones Pero en los años sesenta el modelo se agotó y los desequilibrios externos – factor clave en la adopción del modelo - volvieron a ser graves. El fuerte ingreso de préstamos internacionales durante la década del setenta significó un financiamiento externo que postergó la imperiosa necesidad de implementar un nuevo modelo económico. Cuando concluye este período finalmente se implanta un nuevo modelo, cuyos pilares son la apertura a la competencia externa, la reestructura productiva y la modernización tecnológica, con una reducción de la intervención del Estado en la economía, acompañada de privatizaciones. La modernización tecnológica fue, en este contexto, una condición de sobrevivencia.

14. 3. Cambios en la formación profesional y negociación colectiva La formación profesional históricamente ha estado vinculada a las características de la tecnología, de la organización del trabajo y de los sistemas de gestión y fue recogida, según las diferentes situaciones por la negociación productiva y los sistemas de relaciones laborales. En la etapa preindustrial, cuando los sistemas eran básicamente artesanales, dentro del taller estaban el maestro y el aprendiz. La educación del aprendiz era parte del acuerdo laboral. transcurrido el período de aprendizaje, iniciar una actividad productiva independiente

15. En los países desarrollados el desarrollo industrial requirió trabajadores con conocimientos en disciplinas específicas. La parcelación del proceso productivo y la especialización de las tareas asignadas a cada trabajador del sistema fordista requería una formación específica Con respecto al período artesanal se produce una separación -aunque no absoluta- entre la producción y la educación. Ahora el aprendiz concurre a centros educativos donde adquiere los conocimientos básicos que completa con la experiencia práctica en el proceso productivo.

16. B. Nueva demanda de capacitación y formación en la empresa Las nuevas técnicas industriales y los nuevos sistemas de trabajo requieren un nuevo tipo de profesional. Las profesiones tradicionales pierden identidad y competencia (RolfArnold). El logro de mejoras en la competitividad es concebido ahora como resultado de un conjunto de factores entre los que la actitud del trabajador tiene un lugar relevante. Existe una importante coincidencia en que uno de los ejes de la nueva competitividad de las empresas se basa crecientemente en la “capacidad innovativa”,

17. Según Beccatini y Rullani (citado por Novick, 1999) los conocimientos codificados son: los tecnológicos, incorporados en las máquinas, materiales, componentes y productos finales y los organizacionales y transmisibles por interacción comunicativa. Por su parte, los conocimientos tácitos son: os saberes no codificados en manuales sobre tecnología de proceso aplicados al trabajo, los saberes generales y comportamentales la capacidad de resolución de problemas no estandarizados y la capacidad para vincular situaciones.

18. El conocimiento tácito es difícil trasmitirlo tanto verbalmente como en forma escrita. La adquisición de conocimientos es un proceso acumulativo, donde conocimientos básicos y prácticas laborales realizan un aporte necesario en el crecimiento intelectual de un nuevo profesional. Cuando una empresa decide hacer las transformaciones necesarias para mejorar su competitividad sistémica, lo cual implica una nueva visión del papel de los recursos humanos, hay dos temas nuevos: uno, que al trabajador se le piden nuevas competencias pues su función en el proceso productivo se modifica y, en segundo lugar, que ya no es posible definir para un individuo una profesión de una vez para el resto de su vida, sino que como derivación del cambio técnico y los nuevos procesos, la competencia requerida sufre modificaciones, por lo cual la formación se va definiendo a lo largo de su vida laboral.

19. Montero indica que la formación de estos trabajadores no se realiza por las modalidades tradicionales, sino que es resultado un “proceso progresivo y autogestionadode construcción de un capital de competencias”. La formación inicial permite el ingreso a la carrera, pero la formación completa del trabajador es resultado de la combinación de este conocimiento y la experiencia práctica que se adquiere en el desempeño del propio trabajo, es decir dentro de la empresa.

20. El aprendizaje organizacional pasa a ser una prioridad de la competitividad. Nonakasostiene que una organización que aprende es aquella en la que inventar un nuevo conocimiento no es una actividad especializada de un grupo particular sino una forma de comportamiento en la que cualquiera es un trabajador con conocimiento.

21. 1. Diferencias en la profundidad de los cambios Por el contrario, estudios realizados en diversos países indican que las transformaciones de las empresas, la formación profesional realizada por las empresas y las demandas de capacitación, son muy diferentes. Estas diferencias ocurren entre e intra sectores económicos. La profundidad de las transformaciones tiene un impacto directo en las demandas de formación profesional. En cambio, en un estudio en la metalmecánica en Argentina, sostiene que el trabajo sobre la base de células o en equipo surge como una de las claves en la reestructuración en el ámbito de las plantas y como modalidad óptima para responder a los clientes.

22. 2. La nueva heterogeneidad estructural Labarca (2001) deben considerares los siguientes factores: Cada patrón de desarrollo determina una demanda específica de recursos humanos. a) Los patrones de desarrollo El nivel tecnológico determina la necesidad de perfiles específicos de capacitación de los trabajadores. b) El nivel de desarrollo tecnológico c) Las características de innovación tecnológica Hay dos grandes modalidades de implementación de las innovaciones tecnológicas: Un cambio evolutivo o mediante una ruptura. La formación de redes de empresas es resultado de la externalización de algunas funciones, que se concretan con diversas modalidades como trabajo a domicilio, trabajo a destajo o por obra, contratos atérmino, por internet, etc. d) El lugar dentro de la red

23. 3. Diferentes demandas de capacitación La realidad actual no indica que existan dos sectores uno moderno y otro atrasado, sino que existe una graduación importante de situaciones. Labarca (1999) agrupa de la siguiente manera las diversas empresas. a) Nuevas cadenas productivas b) Industrias en régimen de maquila c) Las industrias volcadas al mercado interno d) Grandes industrias competitivas en el mercado internacional de propiedad nacional o extrajera e) Pequeñas y medianas empresas

24. 4. Nuevas demandas de calificación Rojas, 1997 (citado por Novick, 1999) el sector productivo demanda al educativo: a)énfasis en educación en las nuevas tecnologías e indica que hay un desfasaje de la oferta educativa con respecto a la demanda, b) que al educando se le “amplíe la capacidad mental de forma que pueda adaptarse a las nuevas potencialidades de una forma más rápida que en el pasado”, pues el mercado impone pautas de eficiencia que superan las rutinas tradicionales, c) tener mayor incidencia en la educación a impartir. Se exige una competencia en tecnologías o una “cultura tecnológica solvente”, que le permita adaptarse a contenidos variables cerca de la frontera tecnológica.

25. 5. Nuevos temas en la formación profesional a) Estrategia de capacitación b) Metodologías para detectar necesidades c) Procedimientos para implementar los programas de capacitación d) Formación de líderes y coordinadores e) La certificación de los conocimientos f) La participación sindical en el proceso de capacitación

26. 6. Estudios de casos de transformación de las instituciones de formación profesional En este punto se relatarán algunas de las transformaciones ocurridas en instituciones de 26 países americanos, cada una de las cuales tiene un interés particular. Obviamente, los cambios son más numerosos que los analizados, dado que en prácticamente todos los países se han comenzado a intentar alguna modalidad de nueva institucionalidad.

27. a) El caso de Brasil: Las adaptaciones del SENAI Brasil es un ejemplo de modificaciones institucionales provocadas por las nuevas demandas de las empresas que requieren trabajadores con atributos nuevos para ser capaces de enfrentar problemas en forma creativa, con disposición de solucionarlos. Se repensó no solo el concepto de competencia sino también las estrategias pedagógicas y las formas operativas. El objetivo es pasar de la respuesta a la demanda actual de las empresas a una acción proactiva que permita anticiparse a la evolución futura de la demanda. Los CENATEC realizan educación, asistencia técnica y tecnológica e investigación aplicada. Capacitan técnicos medios industriales que desarrollan prácticas de extensión tecnológica y consultoría, certificación de calidad y desarrollo experimental de productos y procesos.

28. b) El caso chileno: El SENCE, un cambio radical En 1976 el gobierno chileno realiza una transformación radical del tradicional sistema de formación profesional al eliminar su carácter monopólico y con financiamiento público, convirtiéndola, de hecho, en una institución de capacitación más. Al mismo tiempo crea el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) con el objetivo de canalizar el financiamiento de la formación profesional a través de la contratación de instituciones de capacitación que la ofrecen (OTEs).

29. c) México: Un modelo no institucional En los años sesenta se crea el Adiestramiento Rápido de Mano de Obra (ARMO), organismo estatal cuyo objetivo es capacitar supervisores para que estos capaciten a los obreros. Sin embargo, ofrece un servicio más amplio, pues no se limita a la capacitación sino que también abarca la consultoría a empresas acerca de sus planes de capacitación. 1978 se crea el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), como organismo público descentralizado para vigilar y supervisar la formación técnica en las empresas. Los empresarios participan en su dirección.

30. d) República Dominicana En 1980, los empresarios dominicanos apoyados por la Organización Internacional de Trabajo (OIT), crean el INFOTEP, entidad autónoma, sin fines de lucro y con patrimonio propio, cuya conducción es tripartita, con el objetivo de regir el sistema de capacitación profesional. El financiamiento provenía del aporte de empresarios y trabajadores (1 y 0.5% de las nóminas salariales respectivamente) y partidas presupuestales. Uno de los logros de INFOTEP es haber logrado un vínculo fluido entre el sector público que financia la capacitación y el sector productivo, lo cual sin duda fue facilitado por la iniciativa de los empresarios en su creación y la participación en su gestión.

31. D. Financiamiento de la formación profesional Se habían consolidado dos modalidades centrales de financiamiento: la vía parafiscal asociada a los aportes sobre la plantilla salarial y la presupuestal, si las instituciones de formación profesional estaban integradas a los sistemas formales de educación. A partir de los años noventa la situación cambia significativamente y el financiamiento de la capacitación pasa a ser objeto de discusión. Tanto las empresas, que exigen una capacitación diferente, como los trabajadores, que comprenden la importancia de la formación, están dispuestos, en ciertas condiciones, a aportar recursos propios para acceder a la formación profesional que necesitan.

32. Los problemas planteados, en cuanto al financiamiento de la formación profesional, son varios: La coordinación de las diferentes fuentes para lograr un beneficio óptimo, a partir de que ahora hay financiamiento público (parafiscal o presupuestal) y financiamiento privado (de empresas y trabajadores), b) a quién se financia, a las instituciones de capacitación (públicas y/o privadas) o a los demandantes de capacitación (empresas y trabajadores). En cuanto

33. En cuanto a los modelos de financiamiento podría decirse que hay dos grandes opciones, con múltiples variantes, que incluyen la posibilidad de sistemas mixtos que surjan de la combinación de las dos opciones: Modelos que financian la oferta de capacitación, es decir, que mantienen el sistema tradicional, aunque ahora aparece la posibilidad de no financiar a las instituciones públicas sino también a los institutos privados, Modelos que financian la demanda de capacitación, es decir a los usuarios. los que se implementan suelen ser “vouchers” que se entregan a los usuarios, que los presentan a las instituciones de capacitación y que pueden alcanzar al pago total o parcial de los cursos.

34. 1. Efectos de cada sistema en algunos temas importantes Estos dos modelos, como se mencionó, tienen efectos sobre la oferta y sobre la demanda de calificación, se analizarán algunos de los efectos que pueden esperarse a partir de la modalidad del financiamiento de los programas de formación profesional. a) Efectos sobre la focalización de los beneficiarios b) Efectos sobre el abanico de opciones de capacitación c) Efectos en la “conciencia del gasto” d) Reembolso de dinero si no se gasta todo el bono e) Incentivos a los ofertantes a minimizar el costo, mejorar la calidad e innovar f) Efectos de los vouchers en los precios