ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

1. II Curso Internacional sobre “Desarrollo Local y Competitividad Territorial” La Antigua, Guatemala 15 al 26 de mayo de 2006 ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Luis Lira C. llira@eclac.cl CEPAL/ILPES

2. MODELOS TERRITORIALES DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO El territorio es el soporte físico y material del Estado. Es, en realidad, el espacio en el que se desenvuelve, actúa y organiza la institucionalidad estatal y administrativa a la hora de ejercer su dominio siempre en un territorio delimitado o confinado que solamente se permeabiliza en sus fronteras en el caso de ser aplicado convenios internacionales y organizaciones supra estatales. La administración pública se define como el órgano del que dispone el poder político para el funcionamiento y la provisión de servicios a los ciudadanos en el territorio adscrito, en el cual se organizan las diferentes administraciones: la administración nacional, la administración regional y la administración local dependiendo de las constituciones de cada Estado

3. MODELOS TERRITORIALES DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO • Estado Unitario • Estado Federal • La Confederación • Estado regional y autonómico

4. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. “El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”. “La República Federal del Brasil, formada por la unión indisoluble de los Estados y Muncipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado Democrático de Derecho y…“Constituyen objetivos fundamentales de la República Federal de Brasil: I construir una sociedad libre, justa y solidaria; II garantizar el desarrollo nacional; III erradicar la pobreza y la marginación y reducir las desigualdades sociales y regionales; IV promover el bien de todos, sin prejuicios de orígen, raza, sexo, color edad o cualesquiera otras formas de discriminación.”

5. ORGANIZACION ESPACIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

6. CONFIGURACION TERRITORIAL DE LOS PAISES Es poco lo que se sabe acerca de las relaciones causales entre el desarrollo y la distribución espacial de la producción y la población. La conformación territorial de los países latinoamericanos responde más a razones muy conectadas con su evolución económica que al poblamiento de las etnias y pueblos originarios, a sus características geográficas o a las características del modelo de organización territorial del Estado. Así, países andinos, países de pequeño tamaño, países de dimensiones continentales, países mediterráneos, unitarios, federales, confederaciones o estados unitario descentralizados presentan una conformación territorial, un poblamiento y una localización de la actividad productiva y de la red de comunicaciones y transporte que se vincula más bien con la modalidad de inserción del país en el comercio internacional en los últimos cien años, pudiendo afirmarse que ésa es epifenómeno de lo social.

7. Existe una multicausalidad en el proceso de crecimiento y desarrollo que no se limita a las interacciones existentes entre subsistemas funcionales (económico, social, institucional etc.), sino que incluye, además, a su incidencia “espacial” en el territorio que se manifiesta en la formación de subsistemas espaciales, denominadas “regiones” o “localidades”. • Dentro del subsistema espacial, el desarrollo de cada “región” o “localidad” depende, fundamentalmente, de las tendencias de crecimiento y desarrollo que se dan en las otras regiones, o localidades ya que éstas son subsistemas muy abiertos. • Las “regiones y “localidades” como subsistemas abiertos, deben planificarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las partes que lo componen.

8. PROBLEMAS DE LA ORGANIZACIÓN ESPACIAL • Existe interdependencia entre el proceso de crecimiento y desarrollo y la estructura y evolución de los subsistemas espaciales. Es necesario distinguir las dos caras de la medalla: a) el impacto del crecimiento y desarrollo sobre la evolución de la estructura y el funcionamiento de la “organización espacial” y b) el impacto de ésta sobre el crecimiento y desarrollo. • La concentración de población y de actividades en uno o en pocos puntos del espacio geográfico. • Las consecuentes desigualdades “regionales”. • La falta de integración espacial. • La mala asignación de recursos de inversión pública. • La existencia de recursos y potencialidades regionales que no se incorporan a los circuitos económicos. • La seguridad nacional desde la perspectiva geopolítica tradicional. • La centralización decisional. • La disfuncionalidad de la división política-administrativa. • Como resultado de la reestructuración de los espacios nacionales acaecida durante los noventa, la presencia de problemas territoriales y ambientales generalizados.

9. EL CONCEPTO ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

10. La proyección espacial de las políticas sociales, culturales, ambientales y económicas de una sociedad. El estilo de desarrollo determina, por lo tanto, el modelo territorial, expresión visible de una sociedad, cristalización de los conflictos que en ella se dan, cuya evolución no es sino el reflejo del cambio en la escala de valores sociales. De forma paralela la ordenación territorial cuyo origen responde a un intento de integrar la planificación socioecoómica con la planificación física, procura la consecución de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de una sociedad. Trata de superar la parcialidad del enfoque temático en la planificación sectorial y la reducida escala espacial del planeamiento municipal. (Domingo Gómez Orea) El CONCEPTO DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

11. “La proyección espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de una sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.” (Carta Europea de Ordenación del Territorio) “El estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales” (G. Saénz de Buruaga) El CONCEPTO DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

12. Hildebrand: “la ordenación del territorio es una de las típicas políticas públicas del Estado de bienestar (welfare state) que nace en la mayoría de los países industrializados europeos después de la Segunda Guerra Mundial. En algunos casos (Alemania, Holanda, Suiza) sus raíces se remontan incluso a fechas anteriores, sobre todo en lo que respecta a planificación territorial de nivel subregional que se separa del planeamiento urbanístico municipal, extendiendo el ámbito de la planificación territorial a unidades territoriales mayores (comarcas, u otros ámbitos supra municipales Geografia Geología Historia Ingeniería Derecho ORDENAMIENTO TERRITORIAL MASSIRI Física Urbanismo Química Sociología Biología Economía Ecología

13. LA PROPUESTA DE ILPES . • el uso racional del territorio • la red de asentamientos humanos • la localización de la población rural dispersa • las redes de comunicaciones y transporte que vinculan la red de asentamientos y la población rural dispersa • el uso sostenible de los recursos naturales y servicios ambientales • la división político-administrativa, • las circunscripciones y distritos electorales • el “desarrollo equilibrado” de las economías regionales y locales.

14. LAS POLITICAS DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

15. La Carta Europea de Ordenación del Territorio suscrita por los países representados en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenación del Territorio define la ordenación del Territorio como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector” Sus objetivos fundamentales son: 1. El desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones 2. La mejora de la calidad de vida 3. La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente 4. La utilización racional del territorio

16. En Guatemala se plantea que “En la actualidad el Gobierno Central cuenta con los elementos básicos para plantear a las comunidades un proyecto satisfactorio para ambas partes, que lleve a elaborar una estrategia de ordenamiento territorial, que sea considerada por muchos sectores como necesaria para normar el uso de los espacios físicos del país y disminuir en el futuro, el conflicto que produce la intervención del hombre sobre el espacio que ocupa, al establecer un destino diferente al que la naturaleza, define para ese territorio. Partiendo del estudio de la problemática y las potencialidades naturales, sociales y económicas a nivel nacional, se plantea una concepción integral del proceso de descentralización, de las prioridades geográficas de inversión y de diferentes políticas de desarrollo del país; con el fin de dar el debido soporte, orientado a mejorar las condiciones de vida de la población. Dicho basamento está referido a los aspectos descritos en el párrafo anterior, llegándose a definir siete zonas con sus respectivas políticas departamentales.”

17. En Venezuela Estaba señala “Como la Ley Orgánica del Ambiente sólo toca un aspecto del problema general a regular, fue necesario sancionar un instrumento que, mucho más allá de los aspectos naturales del ambiente, comprendiera la regionalización, la urbanización, la localización industrial, el sistema de ciudades, etc. La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, promulgada en 1983, desarrolla lo contemplado en la del Ambiente y eleva a esta política pública a la mayor jerarquía.... “No es que la ordenación del territorio esté comprendida en la políticade conservación, defensa y mejoramiento del ambiente...y que la ordenación del territorio debe formar parte de un Plan Nacional de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente; sino que la situación ahora es a la inversa: la política ambiental es una pieza de la política de ordenación del territorio ...en concordancia con la Estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo plazo de la Nación.

18. La búsqueda permanente de una relación sostenida y sustentable entre desarrollo económico y el espacio físico constituye la ordenación del territorio, definida como la promoción de una localización tal de la población, la producción y la infraestructura física, que armonice criterios económicos, sociales, ambientales y de soberanía nacional. La ejecución progresiva del Plan Nacional de Ordenamiento del Territorio (PNOT), propicará la desconcentración y descentralización productiva y poblacional, a través de las cuales se logre una ocupación armónica y eficaz de todo nuestro territorio que revierta situaciones críticas generadoras de marginalidad y hacinamiento en los principales centros urbanos, contaminación de las aguas continentales y de nuestros recursos marino-costeros, inseguridad en las áreas de fronteras, destrucción de las cuencas altas, pérdda de potencial de recursos naturales, ineficacia de los sistemas de transporte y estancamianto de a economía nacional. Esta ardua tarea reclama la participación de toda la colectividad venezolana. El ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN VENEZUELA

19. EL PLAN NACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO ES EL SOPORTE ESPACIAL DEL DESARROLLO SUSTENTABLE DE VENEZUELA

20. Función pública que tiene por objeto establecer el marco de referencia espacial necesario para las distintas actividades humanas, ya sean: asentamientos humanos, actividades productivas o de protección de los recursos naturales; señalando a su vez, la vocación de las diversas áreas del territorio. El Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial es un instrumento que coadyuva a orientar e implementar la gestión territorial a escala nacional, con el propósito de corregir los desbalances territoriales, utilizar adecuadamente los recursos existentes y mejorar la coordinación de las acciones de los actores públicos y privados sobre el territorio nacional, en armonía con la política de cuidado al medio ambiente y de conservación de los recursos naturales. El ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN EL SALVADOR

21. El ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EUROPA En el pasado, la ordenación territorial se solía asociar con un mecanismo normativo y de carácter sectorial. Con mucha frecuencia, la ordenación territorial urbana o regional tenía como objetivo básico anticipar el crecimiento, proteger los recursos y los paisajes naturales y coordinar infraestructuras básicas. No obstante, estos mecanismos demostraron ser insuficientes para guiar la evolucion a largo plazo de las ciudades y zonas rurales. La creciente complejidad y la rapidez de los fenómenos y cambios sociales pusieron de manifiesto las deficiencias de los planteamientos convencionales para hacer frente a las nuevas necesidades y prioridades. En la actualidad, se entiende por ordenación un “proyecto de ciudad o de región”, una expresión democrática de lo que debe ser el territorio y un marco de acción para la acción colectiva (Proyecto TERRA)

22. El ordenamiento del territorio tiene como telón de fondo a la relación sociedad-territorio, binomio afectado hoy por: 1. el proceso multidimensional de la globalización, 2. los efectos territoriales de los acuerdos de integración y los efectosde integración por los mercados ( el regionalismo abierto al decir de la CEPAL), 3. los efectos de una cierta modalidad de crecimiento y desarrollo, 4. los efectos de las políticas sectoriales 5. las políticas de desarrollo regional y urbano, 6. las políticas medioambientales, 7. los procesos de descentralización y 8. los recientes esfuerzos en pro del desarrollo económico local. En el nuevo escenario se constata la presencia de “regiones” o “localidades” ganadoras o perdedoras y una fractura territorial que archipielagiza los territorios nacionales y torna disfuncional a la división política administrativa subnacional por lo que los conflictos ambientales y territoriales se generalizan. LA REESTRUCTURACION DE LOS ESPACIOS NACIONALES

23. LOS DESAFIOS ORDENAMIENTO TERRITORIAL La magnitud de la tarea del ordenamiento del territorio en América Latina es colosal. Requiere una decidida intervención estatal, la complejidad de la relación sociedad-territorio escapa a los cuerpos cognitivos utilizados en la toma de decisiones, las investigaciones empíricas recientes son escasas y la espacialidad es reflejo de lo social. ¿Que se ha de ordenar? ¿Para que se ha de ordenar? ¿Cómo se ha de ordenar? Es frecuente que se cite la Carta Europea de Ordenación del Territorio como fundamento compartido para posteriores enunciados, la cual define a ésta como “la expresión espacial de la politica económica, social, cultural y ecologica de toda sociedad”. No obstante ello, el consenso y los estudios que avalan su utilización en América Latina son inexistentes

24. EN LUGAR DE CONCLUSIONES

25. El ordenamiento territorial es una práctica en búsqueda de una teoría. Incluye a la planificación urbana, la planificación regional, la planificación ecológica, la gestión de cuencas, la gestión de riesgos naturales y otros. Es una disciplina multidimensional que es también multiescalar. • En su formulación y e la legalidad vigente son muy importantes los enfoques de arriba hacia abajo que necesariamente deben complementarse y enriquecerse con las visiones de abajo hacia arriba del desarrollo económico local y la descentralización. • La magnitud de la tarea del ordenamiento del territorio en América Latina es colosal. Requiere una decidida intervención estatal, la complejidad de la relación sociedad-territorio escapa a los cuerpos cognitivos utilizados en la toma de decisiones, las investigaciones empíricas recientes son escasas y la espacialidad de la actividad humana es mas un problema económico y social que desconocimiento del medio natural.

26. Orientaciones para el Desarrollo Territorial Conforman redes y sinergias positivas Criterios de sustentabilidad para las actividades humanas Diagnóstico del Territorio Desarrollo Territorial Sustentable Identifica elementos y los localiza en el territorio Reducción de conflictos entre usos antrópicos y con la base natural Definición del Ordenamiento Territorial Política estratégica expresada espacialmente Procesos y Patrones Territoriales

27. Potencial de conflictos sobre uso del territorio Mediación de Conflictos Se busca la participación de los distintos actores Visión Territorial de Consenso Orienta las acciones del ámbito público y privado Definición del Ordenamiento Territorial Ordenamiento Territorial Interés Público Interés Privado Desarrollo Territorial Sustentable

28. Planificación Territorial Componentes: Aire, Aguas, Suelos, Vegetación, Fauna, Riesgos Naturales I Etapa Inventario Ecológico Riesgo Ecológico de los componentes ambientales y Riesgos Naturales Evaluación Ambiental del Territorio II Etapa Objetivos Ambientales Zonificados Objetivos Ambientales de Protección y Reparación III Etapa Prioridades y Preferencias Ambientales, Medidas y Requerimientos a los Usos, Áreas naturales Propuestas a Proteger legalmente Medidas y Requerimientos Ambientales a los Usos del Territorio IV Etapa