19/04/2014 Relatore: Dr Enrica Cataldo

1. Organismi partecipati dagli enti locali società in house ed aziende speciali“novità introdotte con la legge 147 del 27 dicembre 2013-legge di stabilità 2014” 19/04/2014 Relatore: Dr Enrica Cataldo

2. LA CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI- il contributo dell’u.e.-

3. LA CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI- enti locali- Legge 142/1990 Ordinamento Autonomie Locali • Servizi a rilevanza economica ed imprenditoriale • Servizi privi di rilevanza economica Legge 448/2001 (finanziaria 2002) • Servizi a rilevanza industriale (art. 113 Tuel) • Servizi privi di rilevanza industriale (art. 113 bis Tuel)

4. LA CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI- enti locali- Legge 326/2003 • Servizi con rilevanza economica (art. 113 Tuel) • Servizi privi di rilevanza economica (art. 113 bis Tuel) Sentenza Corte Costituzionale 272/2004 • la Corte ha dichiarato incostituzionale l’articolo 113 bis • non esistono più forme di gestione espressamente previste per i servizi privi di rilevanza economica • la Fondazione non incontra più i limiti di cui all’articolo abrogato

5. LA CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI- il contributo del dl. 223/2006- Servizi pubblici locali-servizi finali Servizi strumentali all’attività delle P.A. regionali enti locali-servizi intermedi

6. Servizi pubblici locali e servizi strumentali I parametri per la qualificazione di un’attività come servizio pubblico possono essere rinvenuti: a) nella risposta ai bisogni della collettività secondo termini di valore intrinseco elevati (regolazione di dinamiche socio-economiche); b) nella fruizione diretta da parte dei soggetti facenti parte della comunità locale; c) nella frequente configurazione dei profili economici relativi alla fruizione stessa secondo moduli tariffari.

7. Servizi pubblici locali e servizi strumentali

8. L’evoluzione dell’organizzazione dei servizi pubblici locali • LEGGE 142/1990 “ORDINAMENTO AUTONOMIE LOCALI” • ART. 22 COMMA 3 • -IN ECONOMIA • -IN CONCESSIONE A TERZI • -A MEZZO AZIENDA SPECIALE • -A MEZZO ISTITUZIONE • -A MEZZO SOCIETA’ PER AZIONI A PREVALENTE CAPITALE PUBBLICO LOCALE

9. PROCEDURA DI INFRAZIONE COMUNITARIA NEI CONFRONTI DELL’ITALIA PER VIOLAZIONE NORMATIVA EUROPEA SU CONCORRENZA LEGGE FINANZIARIA 2002 HA SANCITO LA SEPARAZIONE TRA: -GESTIONE DELLE RETI -EROGAZIONE SEL SERVIZIO (AFFIDAMENTO CON GARA)

10. D.LGS 267/2000 (modificato dalla L. 326/2003) Art. 113 Tre modalità di affidamento dei Servizi pubblici locali: • Società di capitali (gara); • Partenariato pubblico privato • Societa’ a capitale interamente pubblico -In house

11. gli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012 Ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 4 della legge n. 148/2011, (divieto di ripristino delle norme abrogate da referendum art. 23 bis D.L.112/2008)determinando: • il venir meno della disciplina generale sui servizi pubblici locali (SPL) con rilevanza economica (non quelle settoriali) e, quindi, anche delle scadenze previste dalla normativa per le gestioni esistenti; • il necessario rifermento ai parametri comunitari per i modelli di affidamento dei SPL.

12. MODELLI DI GESTIONE – ELEMENTI DI CONFRONTO IN HOUSE • Società a capitale interamente pubblico. • Controllo analogo definito da statuto, patti parasociali, contratto di servizio, sistema controlli interni( sentenza Stand-Halle 2005) • No aperture a terzi privati. • Prevalenza attività svolta a favore enti (e loro comunità) affidanti (80%). SOCIETA’ MISTA (PPPI) • Necessaria conformità a parametri comunitari PPPI. • Socio privato scelto con gara. • Nessun limite minimo di capitale sociale per privato. • Contestuale affidamento di specifici compiti operativi. • Compiti operativi devono essere significativi . GARA • Gara è metodo principale per affidamento servizi pubblici con rilevanza economica. • Piena attuazione del principio di concorrenza. • Rispetto dei principi dell’ordinamento comunitario. • Procedura relativa a concessione di servizi (Direttiva Ue specifica).

13. AFFIDAMENTI IN HOUSE : I REQUISITI CONTROLLO ANALOGO: MECCANISMI SOCIETARI • LO STATUTO NON DEVE CONSENTIRE L’INGRESSO AI PRIVATI • IL CDA NON DEVE AVERE RILEVANTI POTERI GESTIONALI • LE DECISIONI PIU’ IMPORTANTI AL VAGLIO PREVENTIVODELL’ENTE AFFIDANTE • LA SOCIETA’ NON DEVE AVERE UNA VOCAZIONE COMMERCIALE TALE DA PREGIUDICARE IL CONTROLLO PUBBLICO SENTENZA TECKAL, C-107/98; SENTENZA PARKING –BRIXEN Cds 5072/2006, Cds 1514/2007

14. La procedura di pubblicizzazione degli affidamenti

15. NON CONFORMITA’ DEGLI AFFIDAMENTI NON CONFORMITA’ AFFIDAMENTI IN HOUSE • In caso di mancanza di controllo analogo, devono essere apportate le necessarie modifiche allo statuto e ai patti parasociali. • Se la società gestisce anche servizi strumentali, questi devono essere esternalizzati o scorporati (razionalizzazione attività). NON CONFORMITA’ AFFIDAMENTI A SOCIETA’ MISTA (PPPI) • Necessaria riacquisizione quote da socio privato “improprio” e ridisegno piano industriale. • Successiva gara per scelta nuovo socio privato operativo. • Diversamente, gestione esistente deve cessare, in quanto non conforme. ALTRI AFFIDAMENTI IMPROPRI DI SPL • Devono cessare gli affidamenti diretti a società non “in house”. • Cessano gli affidamenti diretti a società miste, diversi da servizi originariamente affidati. • Cessano gli affidamenti a società miste con socio privato scelto senza gara.

16. LA NOZIONE DI SOCIETA’ MISTA Le società miste sono società a partecipazione pubblica-privata: • modalità di gestione di SPL, alternativa rispetto all’esternalizzazione effettuata mediante l’affidamento a soggetti terzi selezionati con gara, nonché rispetto alla gestione in house; • creazione società mista: scelta della P.A. è libera per quanto riguarda la modalità (entità ad hoc o partecipazione del privato ad una entità già esistente con gara a doppio oggetto); • diverso da in house: perché applicazione regole in materia di appalti e concessioni.

17. Scioglimento societa’ servizi strumentali Art. 4 della legge n. 135/2012 (conv. d.l. n. 95/2012). Nell’ambito degli interventi di razionalizzazione della spesa, ha previsto lo scioglimento o la privatizzazione sostanziale delle società che gestiscono servizi strumentali: • riguarda le società che abbiano conseguito nel 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di amministrazioni pubbliche superiore al 90% dell’intero fatturato; • lo scioglimento deve avvenire entro il 31.12.2013; • in alternativa può essere alienata la totalità delle azioni a soggetti privati entro il 30.06.2013, con contestuale assegnazione alla società del servizio (originariamente gestito) per cinque anni (non rinnovabili). • Dal 1 gennaio 2014 le società non possono più ricevere in affidamento servizi strumentali. DEROGHE: previste dal comma 3, la deroga “autorizzata” dall’AGCM nonchè l’affidamento in house previsto dal comma 8

18. problematiche • L’art. 4 della legge n. 135/2012 non è coordinato con l’art. 13 della legge n. 248/2006 (norma “definitoria dei servizi strumentali). • Molte società affidatarie di servizi pubblici locali gestiscono anche servizi strumentali violando tuttavia i limiti dell’art. 13 della legge n. 248/2006 (Corte dei Conti, v. parere sez. reg. contr. Lombardia n. 517/2012). • La nuova formulazione del comma 8 dell’art. 4 consente l’affidamento di servizi strumentali, a partire dal 1° gennaio 2014, a società interamente partecipate affidatarie in house: tale disposizione non è coordinata con le previsioni del comma 1 e dei commi 6-7 (CdC Campania parere n. 188/2013 del 9.5.2013). • Sussistono incertezze sull’individuazione delle società che possono fruire delle deroghe ex comma 3 dell’art. 4.

19. Vincoli nei rapporti con gli enti locali • applicazione del patto di stabilità interno (affidatarie dirette in house) –art. 3-bis legge n. 148/2011; • vincoli alle assunzioni (affidatarie dirette in house) – art. 18 legge n. 133/2008 e art. 3-bis legge n. 148/2011; sottoposizione a limite in rapporto spesa personale-spesa corrente entro 50% (calcolo comprende ente e società partecipate); • regole per la selezione delle risorse umane da assumere (società in house e miste) – art. 18 legge n. 133/2008 e art. 3-bis legge n. 148/2011; • gestione degli appalti nel rispetto del d.lgs. n. 163/2006 (dubbio norme Consip/Mepa); • divieto di ripiano delle perdite delle società partecipate (art. 6, comma 19 legge 122/2010); • coerenza debiti-crediti tra ente locale e Società partecipate (art. 6, comma 4 legge n. 135/2012).

20. Il nuovo sistema di controlli (art. 147-quater ex d.l. n. 174/2012 conv. legge n. 213/2012) L’ attività di verifica sugli organismi societari è innestata nel quadro delle regole per i controlli nel sistema delle amministrazioni locali, con l’art. 147-quater. Le province, le unioni di comuni e i comuni (fatta eccezione per quelli con popolazione non superiore a 15.000 abitanti, per esplicita esclusione stabilita dall’ultimo comma della norma) devono definire, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società in cui detengono partecipazioni ,con applicazione differenziata (oltre 100.000 dal 2013, oltre 50.000 dal 2014, oltre 15.000 dal 2015). Per la definizione del modello le amministrazioni hanno piena autonomia organizzativa, dovendo comunque partire dal presupposto omogeneo per cui i controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell’ente locale, che ne sono responsabili.

21. Il nuovo sistema dei controlli • Il nuovo quadro normativo delinea (comma 2) la metodologia di base per l’effettuazione delle attività di verifica, impostando un percorso standard che potrà essere modulato da ciascun ente secondo le peculiarità del proprio sistema di relazioni con i soggetti societari gestori di servizi pubblici e (per quanto ancora possibile) strumentali. • Il primo passaggio è individuato nella definizione preventiva, in sede di relazione previsionale e programmatica, gli obiettivi gestionali a cui deve tendere ogni società partecipata, correlati a precisi standard qualitativi e quantitativi. • La seconda fase si traduce nell’impostazione e nell’attivazione di un idoneo sistema informativo, finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.

22. Profili di responsabilita’ per l’ente locale socio La Corte dei Conti, sez. reg. controllo per il Veneto, con la deliberazione n. 903/2012/INR del 9 novembre Quando il quadro deficitario di bilancio sia retiterato, tale situazione impone all'ente di valutare la permanenza di quelle condizioni di natura tecnica o di convenienza economica, nonché di sostenibilità politico-sociale che giustificarono (o che comunque avrebbero dovuto giustificare), a monte, la scelta di svolgere il servizio e di farlo attraverso moduli privatistici.

23. Profili di azione

24. legge di stabilita’ 2014 (l. n 147/2013)PUBBLICATA SULLA G.U.. NR 302 DEL 27/12/2013 SUPP. 87/L ENTRATA IN VIGORE L’01/01/2014 • 1 SOLO ARTICOLO-749 COMMI • DA 550 A 569 INTERESSANO GLI ORGANISMI PARTECIPATI SI ESCE DALLA LOGICA DEI TAGLI LINEARI RESPONSABILIZZAZIONE DEGLI ENTI SOCI ELIMINAZIONE SOCIETA’ INEFFICIENTI • Servizi pubblici locali :parametri standard di costi e rendimenti • Servizi strumentali :prezzi di mercato Conseguenza: i costi dei contratti di servizio non possono essere superiori a quelli praticati in regime di concorrenza

25. Legge stabilita’-destinatari (COMMA 550) • Aziende speciali • Istituzioni • Societa’ partecipate elenco Istat (In house, miste, totalmente partecipate) No fondazioni (controllo Fondazioni C.Conti sez. Lazio 151/2013) • ELIMINATE LE DISPOSIZIONI SU LIQUIDAZIONE E SCIOGLIMENTO DELLE SOCIETA’, • RELAZIONE DIRETTA TRA EFFICIENZA GESTIONALE E DINAMICHE ECONOMICO-FINANZIARE DELL’ENTE LOCALE; • SANZIONI PER AMMINISTRATORI FINO ALLA REVOCA; • IL RUOLO DELL’ENTE LOCALE SOCIO E’ RAFFORZATO.

26. Concorso conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica (comma 553) Dall’esercizio 2014 le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il perseguimento della sana gestione dei servizi, secondo criteri di economicità e di efficienza . CONCETTO DI SANA GESTIONE = CORTE CONTI VENETO Superamento Patto Stabilita’

27. Sanzioni (comma 554) A decorrere dall’esercizio 2015, le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali sono obbligate a deliberare una riduzione del 30% del compenso previsto per i componenti dell’organo amministrativo nel caso in cui siano verificate entrambe le seguenti condizioni: • che tali società siano titolari di affidamenti diretti (SENZA GARA) da parte di soggetti pubblici dai quali si origina una quota superiore all’80% del loro valore della produzione; • che nei tre esercizi precedenti (2012-2013-2014) abbiano conseguito un risultato economico negativo. SE LA SITUAZIONE DEFICITARIA PERDURA NEI DUE ANNI SUCCESSIVI REVOCA AMMINISTRATORI PER GIUSTA CAUSA Sanatoria: se c’e’ un piano di risanamento approvato dal C.C.

28. Sanzioni (COMMA 555) Si riferisce alle società strumentali, in quanto si prevede che, a decorrere dall’esercizio 2017, in caso di risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, i soggetti di cui al comma 554, diversi dalle società che svolgono SPL, sono posti in liquidazione entro 6 mesi dalla data di approvazione del bilancio o del rendiconto relativo all’ultimo esercizio. SANZIONE: nullità di tutti gli atti di gestione assunti e la responsabilità erariale dei soci. LE AZIENDE SPECIALI RIENTRANO (liquidazione in caso di 4 esercizi negativi su 5) DECORRENZA: DAL 2017 (il legislatore vuole prendere tempo, la liquidazione rinviata al 2017)

29. Modifica normativa riferimento trasporto pubblico locale (comma 556) Modifica dell’art. 18 comma 2 lettera a) del D.Lgs. 422/1997 (c.d. “Decreto Burlando”), relativo al conferimento alle Regioni ed agli Enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, prevedendo che le società che, in Italia o all’estero, sono destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, e la cui durata ecceda il termine del 03/12/2019, non possono partecipare ad alcuna procedura per l’affidamento dei servizi, anche se già avviata alla data dell’01/01/2014.

30. Modifica divieti e limitazioni assunzioni di personale (comma 557) Sostituzione totale del comma 2-bis dell’art. 18 del D.L. 112/2008 conv nella L. 133/2008, relativo all’estensione alle società pubbliche: • dei divieti e delle limitazioni all’assunzione del personale previste per le Amministrazioni controllanti, delle politiche per il contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per le consulenze. Il nuovo comma 2-bis, in estrema sintesi, prevede le seguenti novità: 1. è stato ampliato l’ambito soggettivo di applicazione della norma, essendo stato previsto che la stessa trovi applicazione anche alle aziende speciali ed alle istituzioni; 2. è stata prevista l’estensione al personale degli organismi partecipati dei vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria; 3. è stato eliminato l’automatismo che prevedeva l’estensione alle società che gestiscono SPL a rilevanza economica delle limitazioni imposte alle Amministrazioni controllanti, in modo così da tenere conto delle specifiche esigenze di tali realtà. I VINCOLI SI APPLICANO A TUTTE LE PARTECIPATE titolati di affidamenti diretti DI CUI ALL’ELENCO ISTAT

31. Modifica divieti e limitazioni assunzioni di personale (comma 557) ESCLUSIONI: Le società che gestiscono SPL a rilevanza economica. l’Ente locale controllante, nell’esercizio delle prerogative e dei poteri di controllo, dovrà stabilire le modalità e l’applicazione dei citati vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive, che verranno adottate con propri provvedimenti. (Atto di indirizzo ente controllante) DEROGHE: motivata deliberazione, per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi, scolastici, per l’infanzia, culturali e alla persona, gestione di farmacie, fermo restando l’obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale. (Art. 76, comma 7 d.l. 122/2008) Eliminazione disposizioni maggior favore per A.S. che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e farmacie, salvo deroga motivata

32. Modifica divieti e limitazioni assunzioni di personale (comma 557)

33. Modifiche all’art. 3-bis del D.L. 138/2011 in materia di SPL a rilevanza economica (comma 559) • Eliminati commi 5 e 6 dell’art. 3-bis del D.l. 138/2011. Coerenza con il nuovo testo dell’art. 18, comma 2-bis del D.L. 112/2008, conv. nella L. 133/2008. Eliminazione dell’estensione del patto di stabilità alle società affidatarie in house di SPL; Eliminazione estensione automatica dei divieti e limiti in materia di assunzioni Il percorso di regolazione viene esteso a tutte le società in house

34.   Modiche obblighi di pubblicità dei bilanci delle aziende speciali e delle istituzioni (comma 560) Ha sostituito il comma 5-bis all’art. 114 del TUEL, eliminando per le aziende speciali e le istituzioni, fra l’altro, la previsione relativa all’assoggettamento al Patto di Stabilità e quella che assoggettava tali organismi ai divieti e alle limitazioni previste per gli Enti locali in materia di assunzioni di personale e di ricorso alle consulenze esterne. Oggi solo l’obbligo per le aziende speciali e le istituzioni di iscriversi al Registro delle Imprese o al repertorio delle notizie economico-amministrative (R.E.A.) della C.C.I.A.A. territorialmente competente e di depositare i propri bilanci entro il 31 maggio di ciascun anno.

35. Abrogazione di alcune previsioni della c.d. “spendingreview” e dell’art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010 (commi 561-562) comma 561 Abrogazione art. 14 comma 32 del D.l. 78/2010: limiti al possesso di organismi partecipati (nessuna società partecipata per i comuni con popolazione < ai 30.000 abitanti, una sola partecipazione per i comuni on popolazione tra i 30.000 ed i 50.000) Comma 562 Abrogazione commi 1,2,3,3 sexies, 9,10,11 dell’art. 4 del D.l. 95/2012 conv. nella L. 135/2012 Prevedeva lo scioglimento o la privatizzazione al 31/12/2013 delle società strumentali (+ del 90% del volume dei ricavi conseguiti con gli enti locali nel 2011)

36. Dismissione partecipazioni-quadro riferimento • Art. 13, comma 1, D.L. 223/2006 (organismi partecipati per la produzione di beni e servizi strumentali devono operare solo con enti costituenti) • Art. 3 L. 24/12/2007, c. 27 (finanziaria 2008) ( divieto di istituzione di nuove società strumentali, sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale) • Art. 14, comma 32, D.l. 78/2010 (Tetti numerici con riferimento alle dimensioni demografiche degli enti costituenti) • Artt. 4 e 9 del D.L. 95/2013-spending review- (messa in liquidazione e privatizzazione di società pubbliche, divieto istituzione e soppressione di enti, agenzie, organismi)

37. Conseguenze Abrogazione comma 1 art. 9 e mantenimento art. 4 comma 8 d. l 95/2012 :le società strumentali “in house” degli enti locali tornano ad avere piena legittimità ed il nostro ordinamento interno si riallinea ai princìpi affermati dalla giurisprudenza comunitaria, secondo la quale l’in house providing è un modello organizzativo a cui le Amministrazioni pubbliche possono legittimamente ricorrere.

38. conseguenze Il comma 562 ha inoltre previsto anche l’abrogazione dell’art. 9 della “spendingreview”, cioè di quella norma, già dichiarata parzialmente incostituzionale dalla sentenza n. 236 del 17/07/2013, che aveva fortemente compresso l’autonomia organizzativa delle Regioni, delle Province e dei Comuni, imponendo la soppressione o l’accorpamento, ovvero, in ogni caso la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20%, degli enti, delle agenzie e degli organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data del 15/8/2012, esercitavano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all’art. 117, c. 2 let. p) della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e Città Metropolitane.

39. La mobilità del personale fra società partecipate (comma 563-569) • Possibilità di attivare processi di mobilità del personale fra società pubbliche • Intervento ente socio (atto indirizzo) • Obbligo di ricorrere alla mobilità prima di esperire procedure di reclutamento • No consenso lavoratore • Gestione eccedenze ed esuberi (piani industriali) • 30% del trattamento economico a carico delle societa’ • previa informativa alle rappresentanze sindacali operanti presso la società e alle organizzazioni sindacali firmatarie del CCNL dalla stessa applicato; •  rispetto dell’ordinamento professionale; •  no oneri aggiuntivi per la finanza pubblica; • non possono avvenire tra le società partecipate e gli enti pubblici soci delle stesse; • non possono essere attuati dalle società quotate e dalle società dalle stesse controllate;

40. La cessione obbligatoria delle partecipazioni vietate (COMMA 569) La cessione delle partecipazioni incompatibili con le finalità istituzioni dell’ente dovranno essere cedute ad evidenza pubblica entro il 30/04/2014, termine decorso il quale la partecipazione non alienata cesserà di avere ogni effetto. In tal caso, entro i 12 mesi successivi la società dovrà liquidare in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, del Codice Civile (in pratica, al valore di mercato, se lo Statuto non prevede criteri specifici). Modifica art. 3 comma 29 della L. 244/2007 (Legge Finanziaria 2008).

41. per dirla con :<<Riconosco che c’e’ il rischio di creare un carrozzone ma nutro la speranza che anche la proprieta’ pubblica possa essere efficiente e moderna>> • Giuseppe Tesauro