PRINCIPIOS DE LA AIOS PARA LA REGULACION Y SUPERVISION EN PENSIONES

1. PRINCIPIOS DE LA AIOS PARA LA REGULACION Y SUPERVISION EN PENSIONES Propuesta de Comentarios FIAP Mayo, 2004

2. I. Antecedentes • El mes de Noviembre, 2003, y en el marco de la reunión del Comité Técnico de Coordinadores celebrada en la ciudad de Santiago de Chile, el asesor externo de FIAP sr. Augusto Iglesias presentó para discusión el primer borrador de una propuesta de “Pautas para la Regulación de Fondos de Pensiones” lasque, eventualmente, serían suscritas por la FIAP. • En su Asamblea Anual de Noviembre, 2003, la AIOS aprobó el documento “Principios de Regulación y Supervisión en Pensiones”. • En la misma oportunidad, AIOS rechazó una propuesta de la FIAP para desarrollar conjuntamente unas “Pautas de Buena Regulación”, pero invitó a esta entidad para que comentara el documento antes referido.

3. I. Antecedentes • Dada esta situación, FIAP decidió modificar su plan de trabajo original y preparar, antes que sus propias “Pautas”, un documento con observaciones a los “Principios” de AIOS. La FIAP continuaría en la preparación de sus “Pautas” sólo en caso que el documento final de AIOS no refleje una posición aceptable para la industria. • En esta oportunidad se presenta el primer borrador de los “Comentarios FIAP” al documento de AIOS. Estos “Comentarios” incluyen las observaciones enviadas por algunos socios (Chile; Uruguay; Argentina), más las del asesor externo Sr. Augusto Iglesias.

4. I. Antecedentes • Luego de recibir las observaciones de los socios a estos “Comentarios”, se preparara la versión final de los mismos, que el Presidente de FIAP entregaría a AIOS (fecha estimada: fines de Junio, 2004).

5. II. Descripción documento de “Principios” preparado por AIOS • El documento de AIOS presenta 31 “Principios para el logro de las mejores prácticas de supervisión de pensiones en los países miembros de AIOS”. • En el documento se advierte que los Principios se refieren específicamente a “sistemas de contribución definida”. • La observancia de los Principios no es obligatoria, pero la AIOS recomienda su incorporación en la normativa de cada país miembro.

6. II. Descripción documento de “Principios” preparado por AIOS • En el documento se definen los Objetivos de los Principios correspondientes a cada categoría; se enuncian los Principios respectivos; y se explica su alcance y significado. • El documento incluye extensas consideraciones y fundamentos los que, en algunos casos, introducen conceptos y pautas para el diseño de las regulaciones adicionales a los que se incluyen en los Principios.

7. II. Descripción documento de “Principios” preparado por AIOS • Los Principios que propone AIOS se agrupan en cinco categorías: • Fundamentos de la regulación y supervisión (5 Principios). • Principios relativos a las administradoras de pensiones (5 Principios). • Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios (9 Principios). • Principios relativos a la difusión de información (3 Principios). • Principios relativos a las inversiones (8 Principios).

8. II. Descripción documento de “Principios” preparado por AIOS • El documento incluye 18 Principios que se refieren directamente a obligaciones del supervisor; 6 Principios referidos a obligaciones de las administradoras; y 7 que definen algunas caracteristicas generales para el sistema de pensiones. • El documento AIOS no corresponde a una declaracion de Principios para el diseno de regulaciones, ni tampoco a una definicion completa de Pautas de Regulacion (de las 12 Normas Fundamentales para un Buen Sistema de Pensiones identificadas por FIAP, el documento AIOS no hace referencia a 8 de ellas, y menciona solo tangencialmente otras 2).

9. III.Comentarios Generales • El documento esta orientado a establecer principios para la Supervision. Por lo tanto, se puede leer como un capitulo, referido solo a la funcion del supervisor, de un documento de Pautas. • Falta, en consecuencia, un documento mas completo donde se establezcan los Principios de un sistema de pensiones basado en la capitalizacion individual y las Pautas de su regulacion especifica.

10. III. Comentarios Generales • Con las excepciones que se indicará más adelante, no existe desacuerdo sustantivo con los 31 Principios. Sin embargo, sí existe desacuerdo de fondo con algunos de los conceptos y recomendaciones que se desarrollan en el texto cuando se explica el alcance de cada uno de esos Principios. • Los Principios se refieren a un sistema de contribuciones definidas con algunas caracteristicas especificas (aunque estas no se hacen explicitas ni tampoco se justifican). • El documento no establece con claridad que un sistema de previsión puede estar formado por distintos tipos de programas, cada uno con un propósito específico.En particular, no se precisa que a los programas de capitalización individual no les cabe cumplir un rol de “solidaridad” o redistribución de ingresos, y que éste rol corresponde a los programas de asistencia social y a las garantías estatales (Argentina y Chile).

11. III. Comentarios Generales • El documento sugiere que el supervisor deberia tener tambien facultades para regular el sistema. No compartimos esta vision. Para dar certeza juridica a la gestion de los fondos de pensiones se requiere que el marco regulatorio sea estable y que las normas no se transformen en un instrumento que pueda ser usado discrecionalmente por la autoridad fiscalizadora. Aun cuando el supervisor tenga facultades para interpretar las leyes y regulaciones, no debe estar autorizado para emitir normas mas alla que las requeridas para hacer operativas las disposiciones legales y reglamentarias. • Falta que los Principios reconozcan el potencial conflicto entre los objetivos de un sistema de pensiones y otras políticas públicas. Esta situación obliga a generar un marco regulatorio que impida el uso de los fondos de pensiones para promover determinadas políticas industriales o para financiar “inversiones sociales” (Chile).

12. III. Comentarios Generales • En algunos aspectos los Principios van más allá de lo que se exige actualmente en las respectivas regulaciones nacionales (ejemplo: “Principios para la regulación de inversiones” vs regulación en Uruguay). • Existen cuatro temas que deberían ser incorporados más explícitamente en los Principios: • Asegurar el profesionalismo de los trabajadores de las administradoras. • Velar por la competencia constructiva entre las administradoras. • Instrumentos de que dispone el supervisor para reparar los posibles perjuicios al afiliado. • Obligación del supervisor de promover el perfeccionamiento de la regulación y operación del sistema. (Uruguay)

13. IV. Comentarios Específicos • Fundamentos de la regulación y supervisión Principio 1: La regulación y supervisión de los sistemas de pensiones, independientemente dela forma de financiamiento y cobertura, es necesaria en razón de: la obligatoriedaddel ahorro previsional, las garantías estatales comprometidas y la preservación dela confianza pública. • Sin comentarios (excepto que la referencia a las formas de financiamiento y cobertura parece innecesaria).

14. A. Fundamentos de la regulación y supervisión Principio 2: Las entidades reguladoras y supervisoras deben establecer una normativa quepermita una gestión transparente, eficaz y eficiente, a fin de salvaguardar losderechos de los afiliados y beneficiarios. • Este Principio sugiere que las entidades supervisoras deberían tener poder para regular. Como se ha dicho, este es un tema delicado que cada país debe resolver conforme a su tradición y sistema legal. En todo caso, siempre parece recomendable limitar al máximo posible las facultades del supervisor para regular el sistema.

15. A. Fundamentos de la regulación y supervisión Principio 3: El supervisor debe tener los recursos apropiados para satisfacer elevadosestándares técnicos y realizar sus funciones en forma independiente. • Se debe precisar el concepto de “independencia” del supervisor.En todo caso,los funcionarios no pueden gozar de inmunidad administrativa y legal (Argentina). • La independencia del supervisor no depende enteramente de su libertad economica sino que tambien de los mecanismos usados para nombrar y remover a los funcionarios.

16. A. Fundamentos de la regulación y supervisión Principio 4: El supervisor debe promover el fortalecimiento, perfeccionamiento y desarrollo dela cultura previsional y del sistema de pensiones. Adicionalmente, debe velar porun acceso no discriminatorio a dicho sistema. • La difusión del sistema y la educación de la población deberían ser parte de las responsabilidades del supervisor (Argentina).

17. A. Fundamentos de la regulación y supervisión Principio 5: El supervisor, en el ejercicio de sus propias funciones, deberá coordinar lasacciones de control y regulación con los demás organismos relacionados. • Parece inconveniente que las administradoras de fondos de pensiones queden sometidas a supervisión por parte de más de una entidad. En consecuencia, la entidad responsable de supervisar a la industria de pensiones debe asumir la responsabilidad de coordinar la gestion de otras agencias cuando esta se refiera al sistema de pensiones.

18. A. Fundamentos de la regulación y supervisión • Otros comentarios: • Se propone agregar un nuevo Principio que se refiera a la obligación de las administradoras y del organismo de supervisión de adherirse a un Código de Etica (Argentina). • Falta establecer que la supervision debe ser profesional, imparcial y oportuna. • Falta establecer que la supervision debe velar por que el sistema de pensiones cumpla con los objetivos que le son propios. • Falta establecer principios relativos a las sanciones. En particular, que estas deben ser conocidas, proporcionales y apelables.

19. A. Fundamentos de la regulación y supervisión • El documento señala que se debe proteger a los afiliados y beneficiarios del “riesgo de quiebra de una administradora” y de los riesgos de pérdida de fondos por un mal manejo de los mismos. Al respecto, llama la atención que, existiendo distintos riesgos operacionales, sólo se incluya una referencia explícita a los “riesgos de quiebra” (Argentina). Además, dada la separación entre el fondo de pensiones y la administradora, no es claro cuales son los riesgos para los afiliados y beneficiarios que se pueden derivar de la quiebra de una administradora (Chile). • Es importante establecer la obligación que tiene el supervisor de mantener confidencialidad respecto a la información que reciba de las empresas (Argentina).

20. B. Principios relativos a las administradoras de pensiones Principio 6: El supervisor velará por que toda persona jurídica interesada en constituirse comoadministradora de pensiones, con sujeción a las normas que en cada caso seestablezcan, cumpla lo siguiente: • Administrar fondos de pensión en forma separada a su patrimonio. Estaseparación deberá estar garantizada irrevocablemente sea por disposicioneslegales u otros mecanismos previa aprobación del supervisor, que resultenadecuados. • Contar con una estructura organizacional bien definida que permita evitar losconflictos de interés en la toma de decisiones. • Aportar y mantener un capital inicial, único y exclusivo para el desarrollo de suobjeto, acorde a su importancia en el sistema.

21. (continuación) • La referencia al capital mínimo inicial sugiere que éste debería depender del tamaño de la administradora. Esto no parece correcto. • La referencia a “otros mecanismos previa aprobación del supervisor” resulta equívoca. El proceso de licencias para administración de fondos de pensiones debe estar sujeto a reglas ciertas y conocidas, con mínimo espacio para decisiones discrecionales del supervisor

22. B. Principios relativos a las administradoras de pensiones Principio 7: Las administradoras de pensiones deben velar por los principios de equidad,justicia y no discriminación hacia los afiliados, así como respetar el ejercicio de susderechos. • Este no corresponde a un Principio de la Supervision. • Este Principio puede sentar las bases para exigir completa igualdad de géneros, lo que tendría consecuencias negativas sobre el nivel de pensiones de hombres y mujeres (¿Tablas comunes de expectativas de vida; iguales edades de pensión?). • El concepto de “justicia” no tiene un significado claro en las relaciones comerciales entre una empresa y sus clientes.

23. B. Principios relativos a las administradoras de pensiones Principio 8: En la gestión de los fondos de pensión las administradoras deben poner especialatención a: • La gestión de riesgos con una visión integral y preventiva. • La prevención de conflictos de interés en especial con partes relacionadas. • El mantenimiento de un capital de trabajo acorde a su riesgo operativo yfinanciero. • Las normas internacionales de contabilidad y auditoría en el marco que para talefecto se establezca. • Operar con transparencia y en condiciones de mercado en sus transaccionescon especial cuidado en aquellas con empresas relacionadas. • Falta establecer la obligacion para las administradoras y fondos de pensiones de usar planes de cuentas comunes.

24. B. Principios relativos a las administradoras de pensiones Principio 9: El regulador, con el objetivo de minimizar los daños y las pérdidas de los afiliadosy contener el riesgo sistémico, establecerá procedimientos para los casos dequiebra, liquidación o fusión de las administradoras de pensiones, así como eltraspaso de los fondos vinculados a estos procesos. • Como se dijo, existiendo separacion de fondos y administradoras la quiebra de esta no deberia afectar a los afiliados.

25. B. Principios relativos a las administradoras de pensiones Principio 10: Las administradoras de pensiones deben establecer procesos de autoregulación enel marco de los principios expuestos y de las normas que regulan su actividad.Dichos procesos deben ser de conocimiento público, del supervisor o ambos. • La autoregulación no debe transformarse ni tender hacia una autoimputación (Argentina). • El concepto de autoregulación es muy amplio por lo que, para darle un sentido operativo, se debería precisar su alcance (Chile).

26. B. Principios relativos a las administradoras de pensiones • Otros comentarios: • Las obligaciones de las administradoras deberían incorporar el dar asesoría y un servicio completo y oportuno (Argentina). • Se debe establecer la obligacion del Supervisor de usar criterios objetivos y no discriminatorios en el otorgamiento de licencias y en la aplicación de multas y sanciones (ver comentarios a parte A de los Principios).

27. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 11: El supervisor debe velar por que existan procedimientos de afiliación quepromuevan la más amplia cobertura, transparencia y libertad de elección. • Sin comentarios.

28. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 12: El supervisor asegurará la creación de una cuenta individual a nombre de cada unode los afiliados procurando su actualización oportuna y permanente. El saldoacumulado en la cuenta individual es propiedad del afiliado. • Sin comentarios.

29. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 13: El supervisor o regulador debe velar por la eficiencia del sistema de recaudación yestablecer mecanismos adecuados para el cobro de las cotizaciones adeudadas. • Sin comentarios.

30. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 14: El supervisor debe velar por la adecuada materialización de los traspasos decuentas individuales entre las administradoras. • Sin comentarios.

31. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 15: Se promoverá la portabilidad de las cuentas individuales de los afiliados. • Se debería incluir en este Principio una declaración en la cual se establezca que los supervisores facilitarán la portabilidad de fondos (Chile).

32. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 16: El regulador debe establecer requisitos uniformes para acceder a los beneficios ypromover que los afiliados obtengan un ingreso previsional periódico al momentoen que se materialicen los riesgos de invalidez, vejez o sobrevivencia. • Se podría interpretar como limitando las opciones de pensión solo a rentas vitalicias. • Procedimiento de tramite de la pension debe asegurar el correcto y oportuno calculo y pago del beneficio correspondiente.

33. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 17: Para la elección de la modalidad de pensión se deberá disponer de la más ampliainformación sobre las opciones disponibles en el mercado y sus respectivos costos. • Es responsabilidad de la entidad supervisora y de las administradoras asegurar la difusión de la información relevante. • Se deberia explicitar que es el afiliado quien debe disponer de la informacion.

34. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 18. Los sistemas de calificación del grado de invalidez deben guiarse por reglas claras,consistentes, equitativas y transparentes. • Además, se debería establecer que el impedimento que causa la invalidez debe estar efectivamente configurado (Chile).

35. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios Principio 19: El supervisor debe promover la transparencia en la definición de parámetrostécnicos y tablas biométricas para el cálculo de las pensiones bajo sus distintasmodalidades. • La transparencia no es suficiente. Se requiere además que la definición se base en criterios objetivos.

36. C. Principios relativos a la administración de cuentas individuales y los beneficios • Otros comentarios: • La oferta de bonificaciones, dinero o cualquier otro incentivo al traspaso debería prohibirse explícitamente (Argentina). • No se incluye ningun Principio que se refiera a la supervision de las empresas que provean los beneficios (pensiones y seguro de invalidez y sobrevivencia).

37. D. Principios relativos a la difusión de información Principio 20: Los afiliados tendrán derecho a conocer, en todo momento, la informaciónvinculada a su cuenta individual. • No corresponde a un Principio de supervision. • La referencia a un derecho se podria entender como imponiendo la obligacion de gratuidad.

38. D. Principios relativos a la difusión de información Principio 21: El supervisor proveerá en forma periódica y oportuna amplia información delsistema previsional y de las administradoras de pensiones. Esta información debepermitir como mínimo la comparación de administradoras en términos decomisiones y rendimientos. • Se debería precisar que ésta información se debe poner a disposicion del publico. • Tambien es relevante la informacion sobre requisitos para acceder a beneficios; caracteristicas de ellos; garantias estatales; etc.

39. D. Principios relativos a la difusión de información Principio 22: La publicidad realizada por las administradoras debe ser clara y veraz a fin de noinducir a engaño. • Sin comentarios.

40. D. Principios relativos a la difusión de información Principio 23: La información que suministren las administradoras de pensiones deberá ser veraz,objetiva, oportuna, transparente y comparable. • Sin comentarios.

41. D. Principios relativos a la difusión de información • Otros comentarios

42. E. Principios relativos a las inversiones Principio 24: El supervisor establecerá la normativa básica que permita minimizar los riesgosoperacionales del proceso de inversiones. • Muy vago. Además, el tratamiento de este tema es asimetrico respecto a otros: ¿porqué no se dice lo mismo en relación a riesgos de solvencia; de información; etc.?

43. E. Principios relativos a las inversiones Principio 25: El supervisor debe establecer mecanismos de certificación para los funcionarios delas administradoras encargados del manejo de las inversiones, que permitandocumentar de manera objetiva su conocimiento en materia de inversiones yriesgos. • No corresponde que el supervisor certifique competencias, aunque sí puede establecer calificaciones mínimas (estudios; experiencia; etc.), para ocupar algunos cargos (Argentina; Chile).

44. E. Principios relativos a las inversiones Principio 26: El supervisor debe establecer regulaciones que promuevan la formación decarteras eficientes. • Actualmente se discute las ventajas y desventajas de distintos modelos de regulación (“límites cuantitativos” y “regulación prudencial”). Aunque la existencia de límites parece necesaria, es también importante advertir que ellos pueden acotar las posibilidades de diversificación del portfolio (con costos en términos de retorno y riesgo), y que deberían ser gradualmente relajados en el tiempo (Chile).

45. E. Principios relativos a las inversiones Principio 27: Las transacciones deben efectuarse en mercados autorizados con un adecuadosistema de fiscalización, control e información pública disponible en formaperiódica. Estas características son aplicables también a las transaccionesrealizadas por medio de agentes. • Se debe tambien permitir la participacion de los fondos en remates directos “no privados”.

46. E. Principios relativos a las inversiones Principio 28: Las inversiones deben efectuarse en valores cuyos emisores cuenten con grado deinversión. La inversión en el exterior también debe ser autorizada y normada concriterios de diversificación y administración de riesgos. • Este Principio es inconsistente con la regulación existente en algunos países (“margen de libre disponibilidad” y casos en los que no hay evaluación de riesgos).

47. E. Principios relativos a las inversiones Principio 29: El regulador deberá asegurar la correcta valoración de todos los activosadministrados y los valores cuota, a través de la valuación a mercado (mark tomarket) por un tercero sin conflicto de interés. • Lo importante no es quien hace la evaluación, sino que la metodología y la posibilidad de controlar el proceso y resultado.

48. E. Principios relativos a las inversiones Principio 30: Los instrumentos representativos de las inversiones de los fondos de pensióndeben depositarse o registrarse en instituciones especializadas de custodiadebidamente reguladas. • No se define quien supervisa al custodio.

49. E. Principios relativos a las inversiones Principio 31: El gestor deberá adoptar adecuadas prácticas de gobierno corporativo, tanto ensus políticas de administración como en las de gestión de los recursos de losafiliados por medio de instrumentos autorizados. En las políticas de administraciónrelacionadas con la participación de los fondos administrados en los instrumentosautorizados el gestor deberá adoptar prácticas de gobierno corporativo. • El último párrafo resulta muy difícil de entender.

50. E. Principios relativos a las inversiones • Otros comentarios: • La recomendación de incorporar un “consejero independiente” al Comité de Inversiones es discutible (Argentina). • En la liquidación de inversiones, siempre se debería trabajar con la modalidad de “entrega contra pago” (Argentina). • Falta un Principio que haga referencia al control de uso de informacion privilegiada sobre operaciones financieras del fondo de pensiones.