Financiamiento de la Educación: el caso de Guatemala

1. Financiamiento de la Educación: el caso de Guatemala Guatemala, 19 de enero de 2005

2. Antecedentes • Proyecto “Visión Educación” => Imagen-objetivo de la educación en Guatemala con amplio respaldo social • MINEDUC solicitó respaldo técnico => • Restricciones presupuestarias • Costos para alcanzar metas de cobertura

3. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? Ibarra (1996) • Se sugieren cambios estructurales en la enseñanza, la estructura del MINEDUC, y las prácticas tradicionales de financiar la educación del país • El año 2000 se fijó como horizonte para lograr resultados (Acuerdos de Paz, ALIDES, y gobierno de turno) • Se presenta como parte del diagnóstico de la situación una comparación con otros países en la que se incluye el “gasto público educativo”

4. País Tasa de analfabetismo Gasto público educación/PNB Chile 6% 3.7% Costa Rica 7% 4.6% Panamá 10% 5.5% México 13% 4.1% Guatemala 36% 1.4% Haití 45% 1.8% Indicadores educativos relevantes por país Fuente: Tomado de Ibarra (1996), Cuadro No. 1, página 1.

5. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ibarra (1996) • Se afirma que la asignación presupuestaria a la educación no la coloca como un sector prioritario • Además, que por la incapacidad de administrar eficientemente los recursos, no se garantiza que un aumento presupuestario sea una solución automática a la crisis educativa • Para que el gobierno fuera capaz de afrontar sus compromisos se debían cumplir al menos los siguientes siete supuestos:

6. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Incremento de los recursos ordinarios • + de la eficiencia recaudadora del fisco • Canalización ordenada de los flujos de fondos del Ministerio de Finanzas al MINEDUC • > capacidad en la gestión financiera y de autofiscalización del MINEDUC • Coordinación interinstitucional entre las entidades que tienen programas educativos • Definición de mecanismos e instrumentos para operativizar las metas y los compromisos • Racionalización y eficacia para ejecutar los fondos de donaciones y préstamos externos

7. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ibarra (1996) • Se destaca la dificultad de realizar análisis comparativos entre modalidades => área de ubicación, la cobertura, la accesibilidad, etc. • También que parte del costo es el de la ineficiencia medido por la tasa de repitencia • Finalmente presenta las siguientes propuestas: • Transformar el sistema educativo hacia modalidades basadas en el cofinanciamiento • Mejorar la utilización de los fondos

8. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Condicionar las transf. a las munis. a uso en sectores estratégicos como la educación • Definir una estrategia de óptimo aprovechamiento de la capacidad instalada y los recursos locales • Las comunas deben mejorar su recaudación local para depender menos del gob. Central • Coordinar con el ejecutivo un plan de conversión de deuda por educación • Que el MFP emita certificados de inversión en educación para que los contribuyentes disminuyan el monto de su crédito fiscal

9. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Activar un fondo privativo dentro del MINEDUC • Crear una fundación o asociación de solidaridad a la educación integrada por personas naturales y jurídicas interesadas en aportar fondos y otros recursos para la educación pública • Obligar a las instituciones de enseñanza privada a adquirir determinado material didáctico a un precio que genere ganancias

10. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ramírez, W. y Ortiz, R. (1998) • Se plantean dos interrogantes: • ¿Cómo incrementar la inversión educativa? • ¿Cómo optimizar sus rendimientos? • En primer lugar identifican que la inversión educativa procede del gasto público, el gasto familiar y otros aportes privados • Delimitan su análisis al gasto público • Reconocen que el MINEDUC es uno de los ministerios al que más recursos se han asignado

11. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ramírez, W. y Ortiz, R. (1998) • Destacan que la proporción del PIB que se invierte a través del MINEDUC osciló, de 1971 a 1996, entre 1.9% y 1.3%; pero incluso el límite superior figura entre los más bajos de AL • En su opinión, el analfabetismo y el déficit escolar indican con claridad la insuficiencia de la inversión educativa en Guatemala • Estimaron que para lograr una cobertura bruta en los niveles preprimaria, primaria y medio en 1996 se habrían requerido Q.1,900 adicionales; es decir, el 32% del gasto público y 3.3% del PIB

12. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ramírez, W. y Ortiz, R. (1998) • La propuesta de los autores consiste en reorganizar el sistema educativo para que su gestión sea participativa: descentralizar la administración de los centros educativos hacia las comunidades • Sugieren subsistemas de apoyo, de control y asistencia técnica, y de diseño curricular • Al MINEDUC le correspondería proveer los recursos económicos, definir las políticas, administrar el sistema nacional de pruebas, y establecer las normas para coordinar e integrar los subsistemas

13. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ramírez, W. y Ortiz, R. (1998) • Para aumentar la inv. educativa sugieren: • En el caso del Estado • Mayor captación tributaria • Reducción de gastos no prioritarios • En el caso de las empresas (Art. 77 Constitución) • Que el MINEDUC, las ONGs, y las admon. descentralizadas de los centros educativos promuevan convenios con las empresas que podrían recibir beneficios fiscales • Normar sanciones a los que se resistan a contribuir con la educación

14. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Ramírez, W. y Ortiz, R. (1998) • En el caso de las familias • Que asuman responsabilidades en la administración escolar • Que las familias no pobres paguen parte de los costos educativos (política de recuperación de costos) • Que hagan contribuciones especiales para el mejoramiento de la calidad educativa (a partir de iniciativas de las propias comunidades)

15. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Cowan (2000) • Hizo una evaluación hasta el año 2020 sobre la atractividad y viabilidad, desde el pto. de vista admon. y financiero, de los programas de reforma educativa • Tomó como pto. de partida la Visión, Objetivos y Metas de la versión preliminar del Plan Nacional de Educación de Largo Plazo • Según el análisis de costos por alumno, el ciclo diversificado es 2.5 veces mayor que para los niveles preprimaria, primaria y ciclo básico

16. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Cowan (2000) • El autor recomienda que el sector público se concentre en la educación de los niveles menos costosos, y que se colabore con el sector privado para ampliar la cobertura y la calidad en el ciclo diversificado • Destaca que “la cantidad total de recursos potencialmente disponibles para la educación depende de la recaudación de impuestos , el financiamiento externo e interno, el presupuesto de la nación como porcentaje del PIB, la prioridad asignada a la educación y al MINEDUC, las estrategias seleccionadas y la emisión monetaria”

17. Actual Tasa Bruta Total Inicial Atendidas Meta Tasa Bruta Total Inicial Atendidas Meta Tasa Bruta Total Inicial Atendidas Meta Tasa Bruta Total Inicial Atendidas Nivel 1999 1999 2004 2004 2008 2008 2020 2020 Preprimaria 39% 263,176 54% 410,179 62% 519,837 99% 1,116,341 Primaria 95% 1,740,649 99% 2,047,995 100% 2,283,437 100% 3,070,969 Básico 39% 315,226 33% 304,907 45% 458,946 62% 850,408 Diversificado 14% 141,586 20% 224,045 30% 370,955 55% 914,638 Total 2,460,637 2,987,126 3,633,175 5,952,356 Metas de cobertura 1999-2020 Fuente: Tomado de Cowan, R. (2000), Tabla 1, pág. 9.

18. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Cowan (2000) • Presenta las implicaciones presupuestarias para el MINEDUC de las metas anteriores => 4.2% del PIB en el 2004, 5.2% en el 2008, y 7.0% en el 2020 • El autor destaca que “los planes y presupuestos tienen que ser priorizados y basados en el análisis del entorno futuro y en las tendencias y su impacto en la educación” • Identifica entre otros: la integración del aprendizaje y el trabajo, más tecnología, educación más participativa, más alianzas y uso de recursos externos, etc.

19. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • CNPRE-COPMAGUA (2001) • Se hace una proyección del gasto del MINEDUC y del PIB para el período 2001-2004 • Además, se hace una estimación de los costos unitarios de producción que definen como la relación entre el gasto y la matrícula correspondiente en los niveles primario, preprimario, básico y diversificado • Se proponen mayores montos de recursos para mejorar la cobertura y calidad en los niveles preprimario, básico y diversificado, y se recomendaba que en el nivel primario se enfatizara mejorar la calidad

20. Año 2002 2003 2004 % (MINEDUC/PIB) 2.32 2.70 3.13 PIB 175,748.50 191,003.50 206,980.00 MINEDUC 4,071.74 5,150.75 6,470.88 Preprimaria 427.93 584.67 797.33 Primaria 2,537.82 3,027.17 3,626.43 Básico 513.61 682.22 912.15 Diversificado 366.20 565.41 743.86 Educación extraescolar 17.23 19.74 22.62 Alfabetización 208.84 274.46 368.47 Partidas no asignables a programas 118.27 55.36 25.92 Proyecciones de gasto período 2002-2004 (millones de quetzales) Fuente: elaboración propia a partir de CNPRE-COPMAGUA (2001), Cuadros 20 y 21, pág. 31.

21. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • CNPRE-COPMAGUA (2001) • Específicamente se sugerían las siguientes metas de la tasa bruta de escolaridad para el año 2004: 1) preprimaria 70.0%, 2) básico 25.0%, y 3) diversificado 15.0% • En el nivel primario se esperaba alcanzar en el 2004 una tasa bruta de escolaridad de 102.3% siguiendo la tendencia del período 1997-2000 • Sin embargo, se advierte que la proyección de la autogestión educativa se hizo con una tasa decreciente de alrededor del 20% entre 2001 y 2004, para evitar sistemas paralelos con altos costos de producción

22. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • CNPRE-COPMAGUA (2001) • Se sugiere que los recursos adicionales se distribuyan dentro del siguiente orden de prioridades: 1) Profesionalización docente, 2) Política salarial y pago por servicios docentes, 3) Transformación curricular y textos escolares, 4) Administración y supervisión, y 5) Participación ciudadana a través de los consejos de educación • Además se propone canalizar el aporte de la cooperación internacional únicamente a DIGEBI y DICAE (SIMAC)

23. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • ASIES (2001) • Se afirma que “la Gran Campaña por la Educación, consciente de que la capacidad financiera del Estado puede ser superada, considera que un programa estratégico de inversión pública de mediano y largo plazo requiere una política social productiva que aplique además del principio de solidaridad, el otro principio muy importante de subsidiaridad”

24. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • ASIES (2001) • Se propone dar prioridad al gasto social en educación, asignándole progresivamente los recursos que permitan atender con calidad aspectos como la capacitación de los maestros, educación cívica de valores, asistencia complementaria, etc. • Específicamente se sugiere que los fondos que se demanden para seguridad y defensa no sean en detrimento del gasto en educación

25. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • PRODESSA (2002) • Se argumenta que la inversión del país en educación es sumamente baja e ineficiente; a partir de comparar el gasto público en educación como porcentaje del PIB de Guatemala con el de otros países de la región, y de destacar los costos asociados a las tasas de reprobación, repitencia y deserción • Concluye que “se puede afirmar que el Estado de Guatemala no ha impulsado de manera sostenida el compromiso político de aumentar el gasto público en educación ni de priorizar recursos hacia el sector”

26. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • MINEDUC-AECI-CCRE (2003) • El sistema educativo nacional del 2023 tiene la garantía del Estado para asegurar el financiamiento de la educación para todos, fundamentado en un marco jurídico actualizado y pertinente a las características de la nación y consecuente con las necesidades del desarrollo nacional • Se sugiere hacer estudios para implementar formas innovadoras de financiamiento público y privado de la educación, y mecanismos de aseguramiento que impidan el deterioro del acceso debido a la influencia del ciclo económico sobre los presupuestos familiar e institucional

27. Año 2008 2013 2018 2023 Presupuesto MINEDUC/PIB 2% 4% 5% 6% Presupuesto sector/PIB 2.5% 5% 6% 7% Asignación programas específicos/MINEDUC 6% y 8% 12% y 15% 16% y 19% 19% y 22% Marcos de acción de la inversión y financiamiento del sector educativo En 11 departamentos En 22 departamentos Definidos y funcionando Evaluados, revisados y adecuados Sistemas de monitoreo y evaluación de la ejecución presupuestaria En 11 departamentos En 22 departamentos En 11 departamentos En 22 departamentos Presupuesto para educación extraescolar, alfabetización y postalfabetización Para cubrir el 50% de las necesidades detectadas Para cubrir el 100% de las necesidades detectadas Mecanismos de negociación de la deuda externa Definidos y funcionando Evaluados, revisados y adecuados Metas del área estratégica Sostenibilidad Fuente: elaboración propia a partir de MINEDUC-AECI-CCRE (2003), pág. 97-100.

28. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • GSD Consultores Asociados (2003) • Se presenta información sobre el gasto educativo en los niveles de primaria y educación secundaria que realizaron los hogares, las empresas, el gobierno y el sector externo durante los años 2000 y 2001 • Concluye que el sector público invierte muy poco en la educación; que el gasto público en educación no cubre las poblaciones más vulnerables y no expresa consistencia con una política de desarrollo; que los hogares hacen el mayor aporte al financiamiento, y que aportan todos los estratos socioeconómicos

29. Fuente Primaria Secundaria 2000 2001 2000 2001 Empresas 3,260 0.10% 3,204 0.09% 0 0.00% 0 0.00% Externa 73,791 2.25% 141,989 3.84% 60,486 5.39% 37,970 3.17% Gobierno 1,877,046 57.21% 2,112,038 57.17% 184,827 16.47% 209,038 17.47% Hogares 1,326,631 40.44% 1,437,006 38.90% 876,607 78.13% 949,541 79.36% Total 3,280,728 100.00% 3,694,237 100.00% 1,121,920 100.00% 1,196,549 100.00% Gasto nacional en educación por nivel educativo y fuente de financiamiento (miles de quetzales) Fuente: Tomado de GSD Consultores Asociados (2003), tabla 5, pág. 9.

30. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • World Bank (2003) • Se presenta un análisis de la incidencia del gasto público en educación en el 2000 según el nivel socioeconómico de la población • Se concluye que el gasto público en el nivel preprimaria está bien focalizado en los más pobres y aún mejor en el caso de las escuelas del PRONADE • En el nivel primaria el gasto público se distribuye en forma neutra, sin embargo el gasto en el PRONADE está extremadamente bien focalizado incluso respecto de una comparación internacional

31. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • World Bank (2003) • En contraste el gasto en educación secundaria y universitaria es muy regresivo; es decir, que el 67% y el 94% del gasto público son recibidos por los no pobres en esos niveles, respectivamente • En el informe se sugiere incrementar el gasto público para aumentar la cobertura con énfasis en preprimaria y primaria, y se recomienda que la expansión se haga a través del PRONADE

32. Nivel Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Todos los niveles 17% 21% 21% 21% 21% Preprimaria 39% 18% 24% 14% 4% Sist. regular 35% 19% 27% 14% 5% PRONADE 59% 16% 10% 15% 0% Primaria 21% 25% 23% 21% 10% Sist. regular 18% 24% 24% 22% 11% PRONADE 44% 37% 12% 6% 1% Secundaria 3% 12% 23% 31% 32% Sist. regular 3% 12% 22% 31% 33% Cooperativas 3% 16% 27% 30% 25% Universitario 0% 0% 6% 11% 82% Distribución del gasto público en el 2000 Fuente: Tomado de World Bank (2003), Table 7.5, pág. 110.

33. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • CCRE (2004) • Se formula una propuesta que busca enfatizar en la necesidad e importancia de colocar a la educación como la prioridad nacional durante la próxima década • Se señala que la asignación al MINEDUC en el año 2002 fue 1.59% del PIB mientras que en el resto de países de Latinoamérica el promedio fue de aproximadamente 4.5% • Se añade que los organismos internacionales recomiendan inversiones de por lo menos 6% del PIB

34. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • CCRE (2004) • La propuesta es que se formule un programa de financiamiento público que permita el incrementar anualmente en 0.5% del PIB el presupuesto del MINEDUC hasta el año 2014 • Se argumenta que 7% del PIB es la cifra deseada para el buen funcionamiento del sistema educativo • Finalmente sugieren tres áreas de inversión: • Cobertura educativa • Calidad • Servicios de apoyo

35. Año PIB Nominal Proyectado Presupuesto MINEDUC Proyectado Relación Gasto/PIB 2004 206,980.0 3,255 1.57 2005 223,538.0 4,627 2.07 2006 241,421.4 6,204 2.57 2007 260,735.1 8,004 3.07 2008 281,593.4 10,053 3.57 2009 304,119.7 12,378 4.07 2010 328,449.3 15,010 4.57 2011 354,725.3 17,984 5.07 2012 383,103.3 21,339 5.57 2013 413,751.5 25,115 6.07 2014 446,851.7 29,358 6.57 Financiamiento público para el MINEDUC (millones de quetzales) Fuente: Tomado de CCRE (2004), pág. 9.

36. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Gran Campaña Nacional por la Educación (2004) • Se argumenta que los países indican en forma concreta sus prioridades en política económica y social por medio del monto del producto interno bruto (PIB) que destinan a sectores prioritarios • Se considera que Guatemala se encuentra muy rezagada porque asigna 2.5% del PIB para educación, en comparación al promedio de América Latina que es 4.2% del PIB • Añaden que según recomendaciones de UNESCO la asignación del PIB para educación debe estar alrededor del 6%

37. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Gran Campaña Nacional por la Educación (2004) • Se presenta un análisis de los fundamentos políticos, económicos y sociales para promover un incremento de la inversión y la calidad del gasto del Ministerio de Educación en el período 2005-2007 • Destacan que otro indicador importante es la distribución del recurso financiero en el presupuesto nacional, y se señala que la Ley Nacional de Educación establece que lo conveniente es destinar a educación el 35% del total del presupuesto nacional

38. ¿Qué se ha dicho en Guatemala? • Gran Campaña Nacional por la Educación (2004) • Se presenta una propuesta de presupuesto del MINEDUC para el período 2005-2007 con dos escenarios: 1) conservador de Q.5,500 millones para el año 2005, y 2) ideal de Q.6,814.4 millones para el año 2005 • En el informe se destaca que “en respuesta a la urgente y sentida necesidad de un sistema educativo que responda a las expectativas y estándares mundiales, solicita una asignación de Q.6,816.4 millones”

39. Escenario Conservador Escenario Ideal Año Millones de Q. % del PIB Millones de Q. % del PIB 2005 5,500.00 2.42 6,816.40 3.0 2006 6,692.00 2.73 8,593.26 3.5 2007 7,884.60 3.13 10,076.18 4.0 Presupuesto solicitado para el MINEDUC en el período 2005-2007 Fuente: tomado de Gran Campaña por la Educación (2004), pág. 28.

40. Comentarios ¿Cuáles son sus conclusiones? ¿Qué sugerencias plantean? ¿Falta incluir otros estudios relevantes sobre el caso de Guatemala? ¿Tienen comentarios adicionales?

41. Financiamiento de la Educación: el caso de Guatemala Guatemala, 19 de enero de 2005