Marc Raffinot Université Paris Dauphine, DIAL raffinot@dauphine.fr

1. Aide extérieure et appropriation des politiques de développement : le cas des pays africains à faible revenu CERIUM, Montréal, Décembre 2005 Colloque : « Gouvernance et développement au XXIe siècle : vues d’Afrique et d’Amérique latine » Marc Raffinot Université Paris Dauphine, DIAL raffinot@dauphine.fr

2. Problématique • L’appropriation (maîtrise) des politiques de lutte contre la pauvreté par les pays receveurs est au cœur de la nouvelle orientations de l’aide internationale. • Cela suppose une capacité des pays receveurs à définir, suivre et évaluer leurs politiques de développement et de lutte contre la pauvreté • Dans quelle mesure le nouveau dispositif de l’aide internationale favorise-t-il le renforcement de cette capacité ? • L’analyse sera limitée à la question de la capacité de l’administration

3. Technique et politique • Ce n’est pas un problème « technique » : la capacité d’une administration est un système en vue d’atteindre des objectifs politiquement déterminés (et on ne peut pas faire l’hypothèse d’un alignement des préférences). • C’est un domaine difficile à analyser (peu de données, peu de littérature scientifique) • Les analyses portent surtout sur la gouvernance, qui est une notion beaucoup plus floue (de la gestion publique « dépolitisée » ?)

4. Un nouveau dispositif de l’aide au développement • A partir de 1999, les institutions de Bretton Woods s’orientent vers la lutte contre la pauvreté (DSRP obligatoire) • L’OCDE développe des initiatives en vue de l’harmonisation de l’aide (procédures, etc) et pour la dé-liaison de l’aide • Ces processus débouchent sur la Déclaration de Paris (2005)

5. Un nouveau dispositif de l’aide au développement (suite) • Principes (PRS Approach): • Alignement des PTF sur les politiques définies au niveau national • Accroissement de l’aide budgétaire, si possible non ciblée • Approche globale, orientée par les objectifs, de moyen ou long terme • Développement du dialogue, • Co-responsabilité

6. Le nouveau dispositif : opportunité ou menace ? • Une chance pour éliminer les distorsions antérieures en termes d’actions et de modalités • Un accroissement du contrôle des PTF sur le gouvernement receveur ? • Une menace si l’aide budgétaire n’est pas prévisible (Killick 2004)

7. Le renforcement de la capacité • En théorie, les PTF soutiennent le renforcement de la capacité des États à définir, suivre et évaluer leurs politiques. • Mais c’est un objectif affirmé depuis les années soixante. • Le nouveau dispositif peut-il changer les choses à ce niveau ?

8. Un bilan : l’aide réduit les capacités du gouvernement surtout si elle est fragmentée (Knack & Rahman, 2004)

9. Le nouveau dispositif et le renforcement des capacités • Ce renforcement peut se traduire à plusieurs niveaux : • Formation et rémunération • Assistance technique • Dialogue et valorisation des capacités nationales • Apprentissage et renforcement des capacités • Organisation plus efficace des services publics • Mais l’efficacité recherchée est du type X-efficiency (Leibenstein 1966)

10. Formation et rémunération • Les PTF multiplient les possibilités de formation, de stages, de voyages d’études • Ils embauchent des cadres formés dans leurs agences locales, sur leurs projets, comme consultants, etc. • Compte tenu de la faiblesse des rémunérations, il existe une demande constante de « formation » (en fait des avantages collatéraux).

11. Formation et rémunération (suite) • Ces interventions créent des distorsions sur le marché de la main d’œuvre qualifiée • En général, le mauvais fonctionnement des administrations africaines est plutôt un problème de fonctionnement systémique. • Les ressources humaines sont peu motivées (faiblesse des rémunérations, absence de sanctions) (d’où l’exode des cerveaux) • Elles adaptent leur productivité à la rémunération (salaire d’efficience)

12. Formation et rémunération (suite) • Souvent, les ressources humaines sont gaspillées dans les administrations africaines (peu de délégation, pas de méritocratie, etc.) • L’ajustement structurel a contribué à la détérioration (âge de la retraite, départs volontaires, licenciements, stigmatisation)

13. Formation et rémunération (suite) • L’aide budgétaire modifie cet état de choses : • En permettant des augmentations de salaires (ciblées, plutôt que générales) • En permettant de trouver un meilleur équilibre entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement

14. Assistance technique • L’assistance technique répond rarement à une demande. Elle est généralement liée, opaque, et ambiguë. • Elle est souvent acceptée grâce à ses avantages collatéraux • Des propositions sont faites pour que l’AT soit désormais gérée par les gouvernements receveurs (cf. Killick et alii, 2005)

15. Instruments • Un des domaines dans lequel il est le plus évident que les PTF cherchent « des problèmes à leurs solutions » (Naudet, 1999) • Les PTF fournissent des logiciels, des bases de données, voire … des ordinateurs – ce qui génère d’importants gaspillages

16. Instruments (suite) • Les instruments d’analyse des politiques de lutte contre la pauvreté sont complexes, et souvent expérimentaux (micro-simulations) • Le passage à l’aide budgétaire peut promouvoir des techniques plus adaptées, mais la corruption crée aussi des distorsions dans ce domaine.

17. Dialogue et valorisation des capacités nationales • Le dialogue peut être un facteur de renforcement des capacités • La valorisation de leurs travaux est un puissant facteur de motivation pour les cadres • Dans le passé, les IFI ont rejeté les travaux locaux pour imposer leurs documents, et distordu l’information (Meier et Raffinot 2005)

18. Dialogue et valorisation des capacités nationales (suite) • La nouvelle approche devrait changer les choses, avec des options de politiques plus ouvertes, • L’aide budgétaire et l’harmonisation risquent de renforcer le « cartel » des donateurs (Easterly) et limiter les options

19. Dialogue et valorisation des capacités nationales (suite) • Mais les pratiques du FMI changent lentement (dualité FRPC et DSRP) • « …relatively little progress in aligning the IMF’s work to the PRSP in terms of process…there has been little open public debate on macroeconomic policies and options, or on institutions and transparency » (WB, PRS Review, 2005)

20. Apprentissage et renforcement des capacités • Importance du « learning by doing » : apprentissage par essais et erreurs • Qui fait les essais et les erreurs ? Les partenaires extérieurs ? • Qu’apprend-on vraiment ? A améliorer les politiques ou à manipuler les données ?

21. Apprentissage et renforcement des capacités (suite) • Faut-il considérer l’aide budgétaire comme un processus d’apprentissage ? • Obstacles à l’apprentissage dans la nouvelles approche : • Les changements incessants de message (secteurs sociaux/croissance pro-pauvres) • Les tentatives de mettre en œuvre des techniques peu maîtrisées (budgets par objectifs, évaluation des politiques)

22. Efficacité de l’organisation des services publics • Le nouveau dispositif modifie l’organisation administrative • Dans un premier temps, après 1999, les IFI cherchent à imposer les ministères des finances comme interlocuteurs pour les politiques de lutte contre la pauvreté. • On assiste à un retour des ministères du plan

23. Efficacité de l’organisation des services publics • Mais le paysage institutionnel est compliqué par la persistance de structures administratives ad-hoc (souvent des structures spéciales chargées de « gérer les réformes ») • Le nouveau dispositif fait ressurgir des problèmes classiques (ministères centralisateurs / ministères sectoriels), par exemple pour la réalisation des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT)

24. Conclusion • Le nouveau dispositif institutionnel de la coopération internationale se met progressivement en place • Il peut contribuer à résoudre certains problèmes lancinants qui pèsent sur les administrations africaines • Mais par certains côtés, il rend les choses plus complexes, et présente des risques.