Gestion intégrée de l’eau

1. Gestion intégrée de l’eau M2 Master Ingénierie des hydrosystèmes et des bassins versants – Tronc Commun Corinne Larrue 2009-2010 10 CM 3 TD

2. Plan du cours • 1. Introduction à la gestion intégrée (11/1) • 2. Les documents de planification dans le domaine de l’eau: Les SDAGE et les SAGE (18/1 et 26/1) • 3. Les outils de mise en œuvre des documents de planification dans le domaine de l’eau: les contrats de rivières, les contrats de restaurations et d’entretien (1/2 et 2/2) • 4. Travail en petit groupe: 22/2

3. 1. Introduction à la gestion intégrée

4. A. Evolution du cadre institutionnel de la gestion de l’eau

5. Les modes de gestion de l’eau dans l’histoire • Les modes de gestion de l’eau ne cessent de se modifier dans le temps sous l’effet conjugué de nombreux facteurs : • Dysfonctionnements ou accidents • Transformations des besoins et des pratiques • Amélioration des connaissances scientifiques • Progrès techniques • Contextes politiques et économiques • Expression de nouvelles préoccupations sociétales (hygiène, environnement, participation…) • Etc. • Le droit de l’eau et ses dérivés (textes législatifs, réglementaires, structures institutionnelles, procédures) vont évoluer dans le même sens pour accompagner les changements.

6. Histoire de la gestion de l’eau, une histoire longue… • Les modes de gestion ont évolué de manière non-linéaire, non-continue dans le temps. • Quatre grandes étapes dans la transformation de la gestion de l’eau au cours du temps • Gestion autarcique • Gestion par filière • Gestion globale • Gestion équilibrée

7. Évolution des conceptions et des pratiques : la gestion autarcique • Ce mode de gestion va être dominant de l’Antiquité jusqu’à la veille de la révolution industrielle • Ce mode de gestion est assuré par les communautés locales composées par des acteurs appartenant aux pouvoirs politiques, religieux et économiques. • Caractère unitaire de l’eau : besoins limités et économie locale avec peu d’échanges extérieurs. • Ce mode de gestion prenait la forme d’une gestion en bien communautaire dépassant les questions d’appropriation publique ou privée de la ressource.

8. Antiquité Féodalité Post-féodalité (XII-XVème) Ancien Régime (XVI-XVIIIème ) Révolution Française • Le Droit de l’eau romain : l’eau est une chose commune ne pouvant être appropriée. Il y a une distinction entre les cours d’eau pérennes (public, utilisation libre) et les cours d’eau non pérennes (privé, droit absolu des riverains) • Aliénation des droits sur l’eau par les autorités seigneuriales, urbaines et monastiques. (subsistance aujourd’hui des droits fondés en titre qui étaient attribués par les seigneurs aux particuliers et transmissibles d’une génération à l’autre) • Les premières classification des cours d’eau (taille et usage) : rivière navigable au Roi, petite rivière aux seigneurs, ruisseau aux particuliers. Les usages coutumiers de l’eau sont reconnus • Reconduction de l’essentiel de règles de l’ancien régime. Consécration du droit d’usage des riverains L’eau s’affirme comme un bien commun utilisable par tous.

10. Évolution des conceptions et des pratiques : de la gestion autarcique à la gestion par filière. Gestion autarcique Gestion par filière

11. Développement de la gestion par filière • Les progrès scientifiques et techniques et l’accroissement des besoins en eau vont transformer les termes de la gestion de l’eau : • La construction en milieu urbain de réseau d’AEP et d’assainissement (Hygiénisme) va modifier les relations entre l’eau et la ville. • Avec le développement de l’urbanisation et de l’économie industrielle, une politique de grands travaux est mise en place (construction de barrages et de canaux, rectification de rivière pour la navigation, production d’énergie, irrigation, drainage, etc.). Ces actions sont encadrées par l’État central de manière forte. • Le code civil de 1804, rend possible le contrôle par les autorités administratives des usages effectués par les riverains des cours d’eau. • La loi du 8 avril 1889 sur le régime et la réparation des eaux crée une distinction entre les cours d’eau domaniaux et les cours d’eau non domaniaux. • On a un prise en main progressive de la gestion de l’eau par l’État et un découpage territoriale de cette gestion calqué sur le découpage administratif.

12. Révolution industrielle (XIXe) Première GM Seconde GM Année 50 • loi de 1889 • Organisation de la gestion par filière. • Gestion des flux (prélèvement-rejet)

13. Le mode de gestion par filière • Pour l’essentiel axé sur les aspects quantitatifs, le mode de gestion de la ressource mis en place à partir de la révolution industrielle conduit à des spécialisations : les cours d’eau sont aménagés et gérés de façon à satisfaire un usage de l’eau jugé prioritaire (navigation, électricité, etc.) au détriment de tous les autres. • Cette approche qui va consister à isoler les problèmes et donc les usages pour les traiter indépendamment les uns des autres peut être qualifiée de gestion par filière. • La décision est essentiellement de type mono-acteur fondée sur des critères simples. Elle est caractérisée par la faible importance accordée à l’analyse des pratiques et des besoins réels. • Il y a un éloignement des lieux de décisions par rapport à l’objet de gestion, cela donne lieu à la diffusion de règles de gestion uniformes.

14. Logique de gestion par filière Dans le cadre de la gestion intégrée, trois logiques d’action, éventuellement associées au sein de chaque filière, sont mises en œuvre :   • logique économique qui envisage et utilise le milieu naturel comme une ressource ; • logique technique qui concourt activement à transformer le milieu en fonction de finalités économiques et sociales ; • logique administrative qui traduit par le renforcement de l’intervention publique dans la gestion des milieux, par la voie réglementaire;

16. Conséquences de la mise en place du mode de gestion par filière • Avec la société industrielle, les pratiques territoriales communautaires, qui ont permis une gestion consciente des milieux tendent à disparaître • Ce phénomène s’accompagne d’un désengagement des populations locales vis-à-vis de la gestion courante des rivières. • Ce mode de fonctionnement (centralisation de la décision) va perdurer jusqu’à la moitié du XXe, il s’impose comme une solution efficace et va conduire à la structuration de la politique de l’eau en filières administratives fortement cloisonnées.

19. Évolution des conceptions et des pratiques : de la gestion autarcique à la gestion globale. Gestion autarcique Gestion par filière Gestion globale

20. Limites de la gestion par filière… les conflits d’usage… nécessaire changement • La période de reconstruction qui va suivre la seconde guerre mondiale va conduire à une politique de forte mobilisation des eaux, l’État va renforcer de plus en plus son pouvoir en matière de gestion. • Politique de planification et d’aménagement du territoire (1946-1949) • Nationalisation de l’électricité et le lancement de grands programmes hydroélectriques (1947) • Création des sociétés d’aménagement rural (1951). • La croissance urbaine mais aussi le développement des activités industrielles et agricoles entraînent une augmentation rapide des prélèvements comme des rejets. • Les premiers conflits notables (qualité de l’eau et partage de l’eau) apparaissent à la fin des années 50.

21. Vers une première politique de l’eau… • Les problèmes de conflits d’usage et de pollution vont conduire l’État à réagir en créant en 1959 une Commission nationale de l’eau chargée de mener des réflexions sur une gestion plus rationnelle de la ressource. • La gestion sectorielle commence à être remise en cause à partir des année 60. Il y a une nécessité de réorganiser la gestion de l’eau en profondeur, en prenant en compte à la fois les aspects quantitatifs et la qualitatifs. • Loi sur l’eau de 16 décembre 1964 est une première étape vers une gestion globale.

22. La loi de 1964 sur l’eau • Cette loi s’appuie sur 3 grands principes : • unicité de la ressource (relations entre les eaux superficielles et les eaux souterraines, entre les aspects quantitatifs et qualitatifs, entre l’amont et l’aval) • interdépendance et solidarité entre usagers (création des organismes de bassins); • reconnaissance de la valeur économique de l’eau (anticipation du principe pollueur-payeur). • Traitement des problèmes au niveau des bassins versants, plus proches des réalités hydrographiques (différent de l’organisation administrative du territoire).

23. Une nouvelle organisation… une nouvelle gestion… • Un nouveau territoire d’action : le bassin versant • De nouveaux acteurs: les comités de bassin et les agences de bassin. • Une nouvelle organisation de l’État. • Les orientations de gestion de la ressource en eau, définies au sein des circonscriptions de bassin, vont conduire au développement d’actions visant une amélioration de la satisfaction des usages de l’eau et une réduction des pollutions industrielles et domestiques (politique active en matière d’équipement d’épuration.)

26. Confirmation des orientations… • Création du ministère de l’environnement en 1971. • Adoption de la loi sur la protection de la nature de 1976 • Adoption de la loi sur la pêche en eau douce de 1984. • … viennent confirmer les nouvelles orientations qui sont données à la gestion de l’eau et des milieux aquatiques • … intégration progressive de la dimension environnementale dans les décisions…

28. Évolution des conceptions et des pratiques : de la gestion autarcique à la gestion globale. Gestion autarcique Gestion par filière Gestion globale Gestion équilibrée

29. La crise de l’Etat-providence… vers un nouveau mode de gestion • La crise économique qui survient au cours des années 1970 va réduire les capacités redistributives de l’État central… et conduit à une réorientation des modalités d’action publique (lois de décentralisation de 1982,1983). • L’accent est mis dans un premier temps sur l’autonomie et l’implication locale, des compétences sont ainsi transférées aux collectivités locales pour qu’elles interviennent plus directement dans le domaine de l’urbanisme, de l’alimentation en eau potable, de l’assainissement et de l’aménagement des rivières. • On assiste durant cette période à l’essor des formules de gestion conventionnelle et contractuelle en lien avec la volonté de l’Etat d’encadrer l’action des collectivités locales (contrat de rivière).

30. Une nouvelle étape… un débat sur l’eau… vers une nouvelle loi sur l’eau… • Au début des années 1990, les pouvoirs publics vont organiser un bilan de l’application de la loi de 1964… un grand débat sur la politique de l’eau est alors organisé (Assises de Bassins puis Assises Nationales de l’Eau)… • Il a pour objet les enjeux et les solutions possibles pour améliorer la gestion de l’eau en France. • L’évolution du cadre législatif est alors jugée indispensable, afin de répondre à des problèmes précis (application de la police des eaux), de rattraper certains retards (objectifs de qualité), ainsi que d’améliorer la préservation des milieux naturels.

31. La Loi sur l’eau de 1992 : une gestion équilibrée • L’eau patrimoine commun… la préservation ou la restauration des milieux naturels devient d’intérêt général… • L’accent est mis sur l’importance d’une gestion équilibrée qui va associer la protection des écosystèmes et la satisfaction des usages. • Cette loi va : • S’attacher à l’amélioration et à la simplification de la réglementation. • Renforcer le rôle et les responsabilités des collectivités territoriales en matière de gestion de l’eau (assainissement et restauration des rivières) • Renforcer le rôle des organismes de bassin • Instaurer de nouveaux outils de planification les SDAGE et les SAGE, qui nécessitent des processus de négociation entre tous les acteurs de l’eau.

32. La Directive Cadre sur l’eau… • Adoptée en octobre 2000, elle vise, sous quinze ans, un objectif de bon état écologique des différents types de milieux aquatiques (ou masses d’eau). • Elle se base sur un raisonnement par objectif de qualité. • Elle s’applique à tous les milieux aquatiques : cours d’eau, lacs, eaux souterraines, eaux côtières • Elle prend en compte toutes les composantes de la qualité : chimique, biologique, physique, hydrologique,…

33. Les étapes de la mise en œuvre de la Directive Cadre. • 2003 : identification des districts et désignation des autorités compétentes • 2004 : achèvement de l’état des lieux • 2006 : mise en place du programme de suivi de l’état du milieu et lancement de la consultation publique sur le plan de gestion. • 2009 : adoption du programme de mesures et du plan de gestion… • Renouvellement de la procédure tous les 6 ans…

34. La petite loi sur l’eau… vers une nouvelle loi sur l’eau… La directive cadre européenne (DCE) du 23 octobre 2000 a été transposée en droit français par la loi du 21 avril 2004.

35. La nouvelle loi sur l’eau du 30 décembre 2006… Les raisons de cette loi • La politique de l’eau est actuellement basée sur la loi de 1964, complétée pour la partie pêche par la loi de 1984 et confortée par la loi de 1992. Elle a bâti des fondements efficaces : • les instances de bassin pour générer des mécanismes de concertation, • les redevances pour financer des ouvrages d’intérêt commun, • les agences de l’eau pour dégager les moyens nécessaires • l’approche écosystémique pour lier préservation du milieu et satisfaction des usages. • Ce dispositif a inspiré l’Union Européenne pour fixer en 2000 le cadre de la politique communautaire de l’eau. • Cependant, différentes composantes de cette politique peuvent être très anciennes : certaines dispositions pour la police des cours d’eau et de la navigation remontent à l’Ancien Régime, les risques d’inondation répondent de textes du milieu du XIXe siècle, l’utilisation de l’énergie hydraulique est toujours régie par une loi de 1919 et la pêche est basée sur un texte de 1941. • En résulte un empilement de textes qu’il convient de cadrer.

36. La nouvelle loi sur l’eau du 30 décembre 2006… Les raisons de cette loi (suite) • L’Europe avec la Directive Cadre sur l’eau a imposé aux 25 pays membres de reconquérir la qualité des eaux d’ici à 2015. La France a obligation de répondre à cet objectif. • De plus, la France a à faire face depuis une dizaine d’années à des sujets tels que les pollutions, les déséquilibres entre usages et ressources ou l’attention insuffisante aux écosystèmes. • Une adhésion et implication des citoyens dans la politique de l’eau semble incontournable. • Dès l’automne 2002, les mesures qui faisaient déjà l’objet d’un consensus ont été prises : transposition de la directive européenne en droit français, inondations, zones humides, réforme des périmètres de protection des captages, réforme de la police de l’eau et mesures spécifiques à l’Outre-Mer. La Loi du 20 décembre conclu ce processus de refonte de la politique de l’eau en France.

37. Les objectifs de la loi de 2006… • La loi n°2006-1772 sur l’eau et les milieux aquatiques a été promulguée le 30 décembre 2006 (J.O. du 31/12/2006). • Cette loi a pour objectifs fondamentaux : • Donner les outils pour atteindre les objectifs fixés par la directive cadre européenne, en particulier le bon état des eaux d’ici 2015 : Donner les outils à l’administration, aux collectivités territoriales et aux acteurs de l’eau en général pour reconquérir la qualité des eaux et atteindre les objectifs de bon état écologique et retrouver une meilleure adéquation entre les ressources en eau et les besoins dans une perspective de développement durable et en favorisant le dialogue au plus près du terrain • Amélioration des conditions d’accès à l’eau pour tous et en apportant plus de transparence au fonctionnement du service public de l’eau et de l’assainissement : Donner aux collectivités territoriales les moyens d’adapter les services publics d’eaupotable et d’assainissement aux nouveaux enjeux en terme de transparence vis à vis des usagers, de solidarité en faveur des plus démunis et d’efficacité environnementale • Rénovation de l’organisation de la pêche en eau douce : modernisation l’organisation des structures fédératives de la pêche en eau douce.

38. Conclusion • En filigrane de cette chronologie transparaît une évolution des modes d’action publique. • On passe de systèmes de décision mono-actoriel structurés autour de l’État et de ses services à des systèmes de décision multi-actoriels, plus éclatés, horizontaux, polycentriques impliquant de nombreux acteurs. • Les politiques publiques dominées par des approches sectorielles et répondant à des demandes individuelles avec des négociations (cachées) entre élus locaux et l’administration font place progressivement à des politiques plus axées sur l’action collective et les démarches participatives. • Dans le domaine de l’eau ces transformations se sont traduites par la notion de gestion intégrée qui désigne à la fois des formes de processus de décision (pluri-acteurs et participatifs) et des modes d’action (territorialisés et multi-objectifs)

39. B. La gestion intégrée de l’eau: définition et principes

40. La gestion intégrée : Une nouvelle façon d’agir sur les hydrosystèmes. • Qui se développe à partir du début des années 1990. • Qui résulte d’une reconnaissance du lien entre gestion de l’eau, environnement et aménagement du territoire. • Qui procède de la reconnaissance des limites d’une action dominée par un État-central et basée sur une logique technico-réglementaire. • Qui découle de la légitimation de la participation aux actions de nouveaux acteurs de la société civile. • Qui met en exergue les caractères multi-acteurs, trans-sectoriel et trans-territorial de la gestion de l’eau.

41. La gestion intégrée : mise en cohérence des actions locales avec une vision globale. • Schématiquement, le concept de gestion intégrée suppose la coordination des initiatives sectorielles et locales dans le cadre d’une gestion durable, définie à l’échelle du cours d’eau et de son bassin versant. • Une démarche de gestion intégrée nécessite donc d’organiser au mieux les aller-retour entre le niveau global et le niveau local, afin que les opérations sectorielles puissent s’inscrire dans une planification globale.

42. Les composantes de la gestion intégrée • De manière plus pragmatique, on peut considérer qu’une démarche de gestion intégrée est la résultante d’une combinaison de trois composantes : • La composante socio-économique • La composante écologique • La composante acteur

43. Composante socio-économique

44. Les usages et l’eau • La grande majorité des usages requiert des exigences spécifiques en terme de : • qualité : propriétés physico-chimiques et biologiques de l’eau • quantité : volume, débit • aptitude du site : accessibilité des berges, contraintes liées aux inondations, qualité paysagère, statut du foncier, etc. • Les pratiques vont mettre en œuvre une ou plusieurs fonctions de l’eau. • Fonction biologique : l’eau en tant que constituant actif de la matière vivante. • Fonction écologique : l’eau comme facteur abiotique de l’écosystème. • Fonction technique : l’eau en tant que fluide, corps solvant ou catalyseur de réaction. • Fonction symbolique : l’eau comme signifiant socioculturel.

45. Les usages de l’eau

46. Les secteurs d’activités économiques en lien avec l’eau • Secteur domestique • Secteur agricole • Secteur industriel • Secteur de l’énergie • Secteur des transports • Secteur des services

47. Les différents rôles des usagers de l’eau