IL GRUPPO PUBBLICO LOCALE – METODOLOGIA DI ANALISI a cura di:

1. Cesano Boscone, 26 gennaio 2009 IL GRUPPO PUBBLICO LOCALE – METODOLOGIA DI ANALISI a cura di: Dott. Marco Bertocchi: consulente Labser s.r.l., Cultore della materia in “Economia aziendale” presso l’Università degli Studi di Brescia Dott. Daniele Valerio: consulente Labser s.r.l., esperto di sistemi di programmazione e controllo www.labser.it

2. Indice www.labser.it

3. 1 I confini del gruppo pubblico locale www.labser.it

4. Un gruppo aziendale richiede due requisiti di fondo: a. l’esistenza di un’aggregazione di società, ciascuna delle quali autonoma ed indipendente b. il fatto che tale pluralità di imprese sia posta in essere e governata dall’interesse prevalente di un unico soggetto: la capogruppo (Holding) Definizione di Gruppo Aziendale “Il gruppo di società è un’aggregazione di imprese societarie, formalmente autonome ed indipendenti l’una dall’altra, ma assoggettate tutte ad una direzione unitaria. Tutte sono, infatti, sotto l’influenza dominante di un’unica società (società capogruppo o società madre), che direttamente o indirettamente le controlla e dirige secondo un disegno unitario la loro attività d’impresa, per il perseguimento di uno scopo unitario e comune”. Grossi G. (2002) www.labser.it

5. “[…] un gruppo di entità economiche comprendenti la controllante e una o più entità economiche controllate. […] Un complesso economico può comprendere entità economiche che perseguono allo stesso tempo obiettivi sociali ed obiettivi commerciali. Per esempio, un Istituto per l’edilizia popolare comprende entità economiche che assegnano alloggi a prezzi popolari ed entità economiche che forniscono alloggi su basi commerciali” (Punti 6.8 e 6.11) Dal Gruppo aziendale al Gruppo Pubblico Locale Gruppo pubblico locale IPSAS 6 Principio contabile internazionale per il settore pubblico Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in società controllate www.labser.it

6. Indica un’entità economica che possiede congiuntamente tutte le seguenti caratteristiche: È un’entità economica dotata di personalità giuridica Ha autonomia finanziaria e operativa per svolgere l’attività d’impresa Vende beni ed eroga servizi, nel normale svolgimento della sua attività, ad altre entità economiche con la finalità di conseguire utili o coprire i costi Non fa affidamento su continui finanziamenti pubblici per essere un’azienda funzionante (fatta eccezione per acquisti di materie a contrattazioni normali) È controllata da un’entità economica del settore pubblico Dal Gruppo aziendale al Gruppo Pubblico Locale Impresa a controllo pubblico IPSAS 6 (Punto 6.8) www.labser.it

7. Per servizio pubblico si intende qualsiasi attività che si concretizzi nella produzione di beni o servizi in funzione di un’utilità per la comunità locale, non solo in termini economici ma anche di promozione sociale, purché risponda ad esigenze di utilità generale o ad essa destinata in quanto preordinata a soddisfare interessi collettivi (Cons. Stato 2605/2001 e 2024/2003) Gruppo pubblico e servizio pubblico Servizio pubblico “Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.” (art. 112, TUEL). www.labser.it

8. “E’ il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di un’altra entità economica così da ottenerne i benefici relativi” Dal Gruppo aziendale al Gruppo Pubblico Locale Controllo IPSAS 6 (Punto 6.8) Non è sufficiente che un Comune detenga partecipazioni in più società perché si parli di gruppo pubblico locale: è necessario un intervento attivo e continuativo per mantenere aderente la funzione delle parti a quella del gruppo www.labser.it

9. La società (o l’ente) è tenuta al consolidamento del bilancio Dal Gruppo aziendale al Gruppo Pubblico Locale Elementi presuntivi del potere di controllo La società (o l’ente) esercita un ruolo di controllo ai sensi dell’art. 2359 c.c.: • Dispone della maggioranza dei voti esercitabili in assemblea ordinaria; • Dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante in assemblea ordinaria; • Esercita un’influenza dominante in virtù di particolari vincoli contrattuali. Esercita un’attività di direzione e controllo sulla base di un contratto con le società o di clausole contenute negli statuti delle società controllate Cod. civ., Libro V, Tit. V, Capo IX, “Direzione e coordinamento” www.labser.it

10. Dal Gruppo aziendale al Gruppo Pubblico Locale L’ente locale deve svolgere il proprio ruolo con competenze tecniche in grado di equilibrare: L’aumento dell’autonomia e delle potenzialità di crescita e di sviluppo delle singole unità produttive La tendenza all’armonizzazione e all’integrazione per seguire un ben definito orientamento strategico di gruppo www.labser.it

11. Gruppo pubblico locale e relazioni di policy network Comune Nella relazione di policy network con le aziende partecipate, il Comune assume 2 ruoli Organi di rappresentanza e tutela Organi di governo Management e personale Azionista dell’azienda partecipata Devoluzione funzioni, Trasferimenti, contracting out Servizi, collaborazioni Policy network Titolare delle funzioni presidiate mediante l’erogazione di servizi Aziende partecipate www.labser.it

12. 1. Il ruolo del Comune/azionista Nel suo ruolo di azionista (di maggioranza o minoranza) il Comune contribuisce all’andamento dell’azienda tendendo a promuovere decisioni e azioni volte a: Coniugare l’efficienza produttiva con le attese degli stakeholder Creare sinergie tra le diverse società partecipate assicurando ulteriori margini di crescita e sviluppo Rispondere alle aspettative del mercato garantendo la qualità, continuità e sicurezza dei servizi www.labser.it

13. 1. Il ruolo del Comune/azionista Statuto delle aziende controllate Autorizzazione decisioni straordinarie di investimento Approvazione business plan e piano industriale Comune/ azionista Operazioni di finanza straordinaria Approvazione bilancio d’esercizio Scelta di opportuni sistemi di Corporate Governance aziendale Nomina organi societari e top management (CdA, Presidente, Amministratore delegato) www.labser.it

14. 2. Il ruolo del Comune/titolare di funzioni Il Comune, pur esternalizzando il servizio, resta il titolare della funzione presidiata, ossia ha la responsabilità finale sul soddisfacimento dei bisogni della collettività, e dei costi e benefici economici e sociali associati all’erogazione dei servizi pubblici. Comune/ titolare Controllo della qualità e dell’efficienza dei servizi pubblici esternalizzati, di cui esso è comunque titolare Verifica della conformità dell’attività del Gestore del Servizio Pubblico alle strategie definite con il Contratto di servizio. www.labser.it

15. Controllo sul raggiungimento degli obiettivi Coordinamento Assegnazione di risorse e responsabilità Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogni Controllo del gruppo pubblico locale Fabbisogni interni Fabbisogni esterni • Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse • Rendere conto dell’utilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati www.labser.it

16. I fabbisogni di controllo del gruppo pubblico locale Linee programmatiche Integrazione con gli strumenti di programmazione sovracomunale Programmi, ambiti, finalità (linee d’azione) • Assetto organizzativo dell’ente • Servizi offerti e formule gestionali • Portafoglio delle partecipazioni • Indirizzi strategici per le partecipazioni Strumenti di governance interna Strumenti di governance esterna www.labser.it

17. Il raccordo tra piano di zona e strumenti di programmazione e controllo Piano di zona RPP PEG Aree Progetti RPP Progetti PEG Anziani Sicurezza e solidarietà sociale • Cesano per gli anziani • Promozione della domiciliarità Disabili • Cesano per i disabili • Cesano per la prima infanzia • Cesano per la famiglia e l’infanzia • Cesano per i minori in difficoltà Minori e famiglia … Inclusione • Cesano per le persone in difficoltà Azioni di sistema • Piano di zona www.labser.it

18. Linee programmatiche RPP I fabbisogni di controllo del gruppo pubblico locale Strumenti di governance interna Strumenti di governance esterna • Linee programmatiche • RPP • Statuto • Piano industriale Pianificazione • RPP/bilancio • PEG • RPP/bilancio • Piano industriale - Budget • Contratto di servizio Programmazione/budgeting • PEG • Attività operative • Carta dei servizi • Contratto servizio • Rapporti con enti gestori • Carta dei servizi Gestione • Sistema di reporting interno • Indicatori • Benchmarking • Carta dei servizi • Report periodici del gestore • Analisi di bilancio • Benchmarking • Carta dei servizi Controllo www.labser.it

19. Gli indirizzi agli organi partecipati Relazione previsionale e programmatica Mappa degli organismi partecipati: dati anagrafici, economici, servizi erogati strumenti di controllo, indirizzi strategici generali (raccordo con programmi e progetti) Sez. 3.2. Obiettivi degli organi gestionali dell’ente Programma 1 Programma 2 … Sezione dedicata agli indirizzi specifici agli organi partecipati Progetti RPP Progetti RPP Riferimento al ruolo delle partecipate nei servizi PEG Progetti PEG Progetti PEG www.labser.it

20. Mantenere/Valutare l’adeguatezza organizzativa La rilevanza strategica delle partecipazioni Mantenere Elevata Rilevanza socio - politica Valutare la dismissione Mantenere/Valutare l’attualità della partecipazione Bassa Bassa Elevata Performance economica www.labser.it

21. 2 Mappare i servizi del gruppo pubblico locale www.labser.it

22. La mappa dei servizi del G.P.L.: elementi chiave • È un ambito strategico di intervento: • caratterizzato da una mission specifica; • costituito da uno o più progetti, ciascuno dei quali è posto a presidio di un’area di bisogni specifica; • È il livello di massima sintesi nella lettura delle politiche dell’ente: dovrebbe corrispondere ai programmi di linee programmatiche ed RPP. Politica Rappresenta un livello intermedio di lettura delle politiche dell’ente. È costituito da uno o più servizi rivolti a segmenti di utenza specifici e posti a presidio di un’area definita ed omogenea di bisogni. Dovrebbe corrispondere al progetto PEG. Progetto • Complesso di attività operative volte alla erogazione di prestazioni e alla realizzazione di prodotti: • destinati a dati segmenti di utenza (interna o esterna); • posti a presidio di bisogni specifici; • attribuiti ad un’unità organizzativa a cui sono associate risorse per la realizzazione di un risultato intermedio o finale. Servizio www.labser.it

23. La mappa dei servizi del G.P.L.: elementi chiave • Rappresenta la modalità con la quale viene gestito il servizio: • In economia; • Istituzione; • Convenzione; • Azienda speciale; • Consorzio; • Fondazione; • Associazione; • Società. Formula gestionale Nei casi di servizi affidati all’esterno va indicato il nome dell’organizzazione cui è affidata la gestione del servizio Soggetto gestore • Rappresenta la procedura adottata per l’affidamento del servizio: • Affidamento diretto; • Concessione; • Gara ad evidenza pubblica; • Affidamento in house; • Altro. Forme di affidamento Nei casi di servizi affidati all’esterno va indicato il nome dell’organizzazione cui è affidata la gestione del servizio CDR www.labser.it

24. 3 Le soluzioni organizzative per il controllo del gruppo pubblico locale www.labser.it

25. La funzione di controllo delle partecipazioni 1. Comune titolare di funzione • Supporto alla definizione delle procedure di affidamento dei servizi pubblici e/o individuazione delle società partecipate cui affidare i servizi; • Predisposizione degli schemi di contratti di servizio; • Studio e valutazione di eventuali ipotesi di esternalizzazione; • Analisi periodiche di benchmarking e customer satisfaction, reclami e segnalazioni dell’utenza; • Gestione di eventuali contenziosi inerenti i rapporti contrattuali in essere; • Controllo di gestione dei contratti di servizio stipulati; • Verifica periodica della qualità dei servizi mediante la carta dei servizi. www.labser.it

26. La funzione di controllo delle partecipazioni 2. Comune azionista • Relazioni istituzionali e rapporti economico – finanziari con società ed enti partecipati; • Predisposizione atti, determine e proposte di delibera per costituzione di società e altre operazioni societarie; • Verifica dei bilanci di società controllate e partecipate, aziende speciali, ed enti partecipati; • Controllo dei flussi finanziari e analisi economico – finanziaria; • Analisi e controllo dei programmi e dei risultati; • (Predisposizione del bilancio consolidato di gruppo); • Report sintetici agli organi politici sulle performance delle partecipate e del gruppo; • Predisposizione delle delibere di indirizzo da esprimere nelle assemblee societarie; • Valutazione dei processi di esternalizzazione di servizi e/o dismissione di partecipazioni. www.labser.it

27. La funzione di controllo delle partecipazioni Le variabili da considerare • Complessità dei flussi informativi dai soggetti gestori al Comune; • Volume delle informazioni da gestire (informazioni di routine, tecniche, strategiche, economico – finanziarie); • Complessità delle relazioni da governare; • Nuove competenze tecniche richieste alle strutture dell’ente; • Competenze già esistenti e convenientemente utilizzabili all’interno dell’ente; • Competenze tecniche richieste per il monitoraggio dei servizi affidati; • Governo dei rapporti con l’utenza; • Unitarietà di direzione del gruppo; • Relazioni tra i diversi assessorati cui fanno riferimento le partecipazioni. www.labser.it

28. Le soluzioni organizzative Tre soluzionialternative per lo svolgimento della funzione di indirizzo, controllo e coordinamento delle aziende comunali 1 Soluzione “tradizionale” 2 Soluzione “specialistica” 3 Soluzione “innovativa” www.labser.it

29. Criticità del modello: l’eccessiva disarmonia e frammentarietà all’interno dell’amministrazione dei soggetti coinvolti nell’esercizio di questa funzione; non risulta possibile individuare nessuna unità specializzata nella gestione dei rapporti con le aziende partecipate. le aziende del gruppo non hanno un punto di riferimento costante, ma diversi interlocutori che hanno un’ottica settorialmente limitata. Le soluzioni organizzative: la soluzione tradizionale Soluzione “tradizionale” Gli organi politici si avvalgono del supporto di strutture già esistenti nell’ente locale e competenti nelle diverse aree di attività in cui opera ogni azienda controllata. www.labser.it

30. Le soluzioni organizzative: la soluzione tradizionale Soluzione “tradizionale” Livello politico Direzione generale Settore Ambiente Settore trasporti e mobilità Settore Servizi alla persona Settore finanziario Rapporti con le partecipate Soc. Ambiente S.p.A. Soc. Mobilità S.p.A. Azienda speciale Servizi. www.labser.it

31. Questa struttura, dotata di specifiche competenze professionali, ha il compito di: Le soluzioni organizzative: la soluzione specialistica Soluzione “specialistica” All’interno dell’ente locale è istituita un’apposita unità organizzativa avente il fine di creare e mantenere un collegamento stabile e profondo tra ente locale e aziende controllate. • supportare gli organi politici nella definizione degli obiettivi strategici di gruppo • di costruire un punto di riferimento costante per le aziende in fase di implementazione degli obiettivi individuati dall’ente locale. www.labser.it

32. Le soluzioni organizzative: la soluzione specialistica Soluzione “specialistica” Livello politico Direzione generale Unità controllo partecipate Settore Ambiente Settore trasporti e mobilità Settore Servizi alla persona Proprietà Committenza Soc. Ambiente S.p.A. Soc. Mobilità S.p.A. Azienda speciale Servizi. www.labser.it

33. Le soluzioni organizzative: la soluzione specialistica Soluzione “specialistica” - evoluzione Livello politico Direzione generale Unità governance locale • Raccordo con la governance sovracomunale • Governance interna • Controllo partecipazioni • Presidio formule gestionali Settore Ambiente Settore trasporti e mobilità Settore Servizi alla persona Proprietà Committenza Soc. Ambiente S.p.A. Soc. Mobilità S.p.A. Azienda speciale Servizi. www.labser.it

34. L’ente diventa azionista unico della società madre, solitamente una holding pura, che detiene partecipazioni nelle diverse tipologie di aziende di servizi pubblici locali in precedenza controllate direttamente dall’ente locale Le soluzioni organizzative: la soluzione innovativa Soluzione “innovativa” Viene creato un apposito organismo aziendale, solitamente una società di capitali di proprietà dell’ente locale, specializzato nel coadiuvare gli organi politici nella definizione degli obiettivi strategici riguardanti l’aggregazione delle aziende controllate dall’ente locale. www.labser.it

35. Le soluzioni organizzative: la soluzione specialistica Soluzione “innovativa” Livello politico Direzione generale Proprietà Holding comunale S.p.A. Proprietà Settore Ambiente Settore trasporti e mobilità Settore Servizi alla persona Soc. Ambiente S.p.A. Soc. Mobilità S.p.A. Azienda speciale Servizi. Committenza www.labser.it

36. Le soluzioni organizzative: matrice riassuntiva www.labser.it

37. 4 I meccanismi di indirizzo e controllo www.labser.it

38. Il Contratto di Servizio Il Contratto di Servizio è uno strumento che disciplina i diritti e gli obblighi del gestore nei confronti dell’ente locale titolare del servizio e viceversa. Fonte: Formez, Il contratto di servizio nella riforma dei servizi pubblici locali www.labser.it

39. Contenuti fondamentali del Contratto di servizio Contratto di Servizio Oggetto del contratto Sanzioni Obblighi del gestore Cause estinzione rapporto Oggetto dell’EELL Modifica contratto Profili economici del contratto Foro competente Monitoraggio Sottoscrizione Garanzie continuità del servizio Allegati www.labser.it

40. La multidimensionalità del Contratto di servizio Standard qualitativi Condizioni economiche Diffusione territoriale Manutenzione impianti Standard di sicurezza Condizioni di sicurezza Innovazione tecnologica Innovazione gestionale www.labser.it

41. Gli standard nel contratto di servizio: alcuni indicatori ECONOMICITA’ Efficacia Efficienza Efficienza Tecnica Efficienza Economica Efficacia Quantitativa Efficacia Qualitativa www.labser.it

42. Gli indicatori di efficacia quantitativa www.labser.it

43. Gli indicatori di efficacia qualitativa www.labser.it

44. Gli indicatori di efficienza tecnica www.labser.it

45. Gli indicatori di efficienza economica www.labser.it

46. 5 Le informazioni sulle partecipate www.labser.it

47. Le informazioni sulle partecipate 1 Informazioni generali 2 Informazioni sui servizi erogati 3 Informazioni economico - finanziarie 4 Governance e controllo www.labser.it