Un panorama de las finanzas públicas

1. XII Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestió Estratégica, Santiago de Chile, 8 de noviembre-3 de diciembre de 2004 Un panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

2. PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA • Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS • visión de conjunto • ingresos públicos • gasto público • descentralización fiscal • deuda pública • saldo público y ciclo macroeconómico • Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS • reglas macro-fiscales • políticas contra-cíclicas • transparencia, sistemas y pasivos contingentes • participación ciudadana y presupuesto • gestión pública por resultados

3. PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA • Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS • visión de conjunto

4. Índice • El Contexto • Principios para un pacto fiscal • Reglas macro-fiscales: Qué cobertura? Cuál es la variable objetivo relevante? Cómo introducir margen de seguridad cíclico? Cómo proteger la inversión? Cómo tratar el dividendo del crecimiento?

5. Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

6. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

7. Evolución de la deuda pública

8. América Latina: Evolución del Gobierno Central • Cuando la base de comparación es 1990: • El aumento es generalizado; • Y más intenso cuanto menor el punto de partida

9. América Latina: Evolución del Gobierno Central • Cuando la base de comparación es 1980: • El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; • Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

10. Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

11. América Latina y Caribe, Stock Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)

12. Dos principios para un pacto fiscal... • Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes) • Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

13. ... Pero algunos problemas (de difícil solución) • La crónica debilidad de los ingresos tributarios • El pecado fiscal (políticas asimétricas) • El sesgo anti-inversión • El pecado original

14. Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentajes del PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno Central.

15. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

16. Asimetría de la política fiscal...Déficit público en la UE, 70-97 • Se detecta una evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como consecuencia un sesgo de déficit abultado. En vez de suavizar el ciclo, la política fiscal lo acentúa.

17. Ganancia (75/25) (50/50) Saldo público (% del PIB) -3% -0.75% Pérdida (50/50) (75/25) Saldo público (% del PIB) -3% -1.75% (saldo público / impuestos) En busca de la simetría de la política fiscal • Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos

18. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? • Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda • Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB • Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESS • Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

19. El principio de estabilidad • La norma es “crear espacios para la plena operación de los estabilizadores fiscales automáticos, con el objetivo explícito de un presupuesto equilibrado en condiciones económicas normales”. • El grado de suavizamiento del ciclo económico, aunque difiere entre países, es muy significativo. Nuevas estimaciones de la OCDE (1999) sitúan el impacto de los estabilizadores automáticos en 25% como promedio.

20. Qué Cobertura? • Gobierno Central (Chile 2001, Argentina 1999) • Gobierno General (UE 1997, Brasil 2000, Perú 2003, Ecuador 2003) • Acuerdos FMI: Sector Público No Financiero

21. Cuál es la meta? • Balance global (México, Colombia) • Superávit primario (Brasil desde 99; Argentina desde el 2002); elimina componente exógeno de la bola de nieve • Saldo restringido (déficit no petrolero en Ecuador, Saldo sin FCC en Chile) • Equilibrio en condiciones “normales” (UE); elimina componente exógeno de factores cíclicos • Superávit global “estructural” (Chile); elimina componente exógeno de factores cíclicos • Tasa de crecimiento de gasto público efectivo (3,5% real en Ecuador y Perú) o según el PIB potencial (Chile) • Regla de oro ? (Reino Unido) • Tratamiento privilegiado a la inversión? (México, Declaración de Lima)

22. Componente cíclico del saldo público

23. Ajustes Cíclicos • Regla: 1% del Pib de superávit estructural • Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD). • Estimación Función de ProducciónY = A KL • Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comité de Expertos Externos) • Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo (Comité de Expertos Externos) • Ajuste de ingresos tributarios a variables de largo plazo (utilizando elasticidad producto estimada de 1.05) • Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la brecha entre el precio del cobre y su precio de largo plazo (de acuerdo a la producción efectiva de Codelco) • No se considera componente cíclico de los gastos

24. Balance Estructural Bs,t = Balance Estructural en el período t. BAt = Balance Convencional en el período t Tt = Ingresos Tributarios T*t = Ingresos Tributarios Estructurales Yt = Producto Interno Bruto Efectivo Y*t = Producto Interno Bruto Potencial ICt = Ingresos del Cobre Netos Efectivos ICs,t = Ingresos del Cobre Netos Estructurales

25. Componente Cíclico del Presupuesto 1987-1999

26. ESTIMACION PIB EFECTIVO ESTIMACION PIB POTENCIAL BRECHA DE PIB ESTIMACION INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS COBRE ESTIMADOS OTROS INGRE- SOS ESTIMADOS BRECHA PRECIO COBRE CP/LP AJUSTES CONTABLES INGRESOS TRIB. ESTRUCTURALES INGRESOS COBRE ESTRUCTURALES OTROS INGRESOS AJUSTADOS INGRESOS ES- TRUCTURALES META BALANCE ESTRUCTURAL LIMITE GASTO EFECTIVO AJUSTES CONTABLES GASTO ESTRUCTURAL Cálculo de Límite de Gasto

27. Resultados 1997-2004

28. Capacidad Contracíclica

29. La deuda pública: escenario con regla de superávit estructural de 1% del PIB

30. Implementación de regla fiscal: Lecciones de la experiencia chilena • Implementación requiere proceso paralelo de construcción institucional y diseño cuidadoso de la regla. • Los beneficios potenciales de una regla no pasan necesariamente por legislar. En Chile el proceso ha sido inverso. Una vez que la regla haya sido probada, asumida y validada socialmente se podrá legislar. • Lo importante es la transparencia. Exista o no ley, la fiscalización y potencial sanción del mercado está presente en todo el proceso.

31. Cómo privilegiar la inversión? Carta de Lima (2004): “Los instrumentos de control fiscal presentan serias deficiencias’. Las deficiencias en infraestructura comprometen el crecimiento económico y contribuyen negativamente a la trayectoria de la deuda pública como proporción del PIB”

32. Cómo privilegiar la inversión? Inversión pública real, Gobierno Central

33. América Latina y el Caribe:

34. Opciones para privilegiar la inversión • Meta a lo largo del ciclo (UE, Chile) • Regla de oro a lo largo del ciclo (Presupuestos separados, Reino Unido) • Restringir cobertura (75% de los programas del FMI con América Latina abarcan Sector Público No Financiero) • Propuesta FMI: Excluir de los indicadores fiscales a las empresas públicas “gestionadas comercialmente” (Brasil Petrobras, Turquía. En Colombia, una de 12 cumple los nueves criterios establecidos) • PPP’s • Requerimientos financieros del Sector Público (RFSP, México): agrega al “balance tradicional” los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (obras cuya ejecución se encomienda a terceros). A diferencia del balance tradicional, los RFSP registran los proyectos cuando el tercero realiza la obra, generando una obligación para el sector público e incidiendo en la demanda agregada. • Es necesario una aproximación más general!

35. Qué explica la dinámica de la deuda? Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal... Efecto “bola de nieve” “media década perdida” (1998-2002) “pecado original” “pecado fiscal”

36. El efecto bola de nieve

37. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

38. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

39. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 C – Países que no emiten bonos soberanos

40. Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)

41. Redención con reglas macro-fiscales? • Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes) • Camino largo…

42. Caminos para la redención… • Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) • Metas de superávit primario • Ajustes cíclicos • Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) • Trato especial a la inversión pública • Reglas para el dividendo del crecimiento • Con ayuda, camino un poco más corto…