Conclusiones y Recomendaciones Preliminares

1. Primer Taller De Autodiagnóstico de la Implementación de la Ley 136-03 Conclusiones y Recomendaciones Preliminares Santo Domingo , 13 al 15 de febrero de 2007

2. Conclusiones

3. AVANCES – con análisis y calificación de obstáculos relacionados- • El funcionamiento del Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia – CONANI- con instancias que reportan actividades administrativas y operativas en general. Aunque el Consejo existía como Consejo Nacional para la Niñez, su funcionamiento y el tipo de actividades y funciones cumplidas a partir de la vigencia de la Ley 136-03 serán objeto de análisis posterior en este mismo informe de conclusiones. • El CONANI ha diseñado y decidido un cuerpo normativo de reglamentación para su funcionamiento interno • Se han aprobado políticas nacionales de protección en VIH-SIDA y en discapacitados ( PROTECCION ESPECIAL) NO SE REPORTO diseño de políticas públicas básicas o estructurales para la protección de derechos universales • Existen cuatro Comisiones especiales de carácter permanente, estas son • 1.- Comisión contra la explotación sexual comercial, • 2.- Comisión para la erradicación del trabajo infantil, • 3.- Comisión de Ejecución de la Justicia de NNA, • 4.- Comisión por el derecho a un nombre y nacionalidad • Por vía de Resolución Administrativa se decide otorgar funciones de las Juntas Locales de Protección al Ministerio Público.

4. AVANCES – con análisis y calificación de obstáculos relacionados- • Creación de Nueve (9) Oficinas Regionales del CONANI, lo cual significa menos del 50% de las Provincias, y alrededor de 8 oficinas municipales, aunque no se reporta con precisión el estado de su funcionamiento y las acciones seguidas y acompañadas. (Están proyectadas la creación de al menos 3 directorios Municipales). Se reporta igualmente la dificultad o falta de comunicación entre el nivel nacional y el regional. • Se reporta el inicio de la elaboración de Indicadores de Niñez, aunque se desconoce el enfoque estadístico y conceptual, así como el estado en que se encuentra su elaboración • Se han creado hogares de paso, que los participantes no precisan en cantidad y calidad, sucediendo igual con el reporte de algunos Centros de Atención, Centros de Estancias Infantiles y Casas Hogares, reportados en funcionamiento, sin precisar cantidad y especie de la atención • Existen esfuerzos de Capacitación del personal del sistema de protección, • Los procesos de la tutela y de las declaraciones de abandono se reportan atendidos y procesados con rapidez, • Aparece como positiva la aplicación efectiva por parte de la Sala Penal de la inimputabilidad a niños y adolescentes de menos de 13 años. • Falta de control y monitoreo en los planes y programas de la niñez. • Desigualdad procesal de las partes por inasistencia del letrado gratuito

5. AVANCES – con análisis y calificación de obstáculos relacionados- • Creación del tribunal de control de ejecución de la sanción de N.N.A. • Creación de los equipos multidisciplinarios de los Tribunales • Conformación parcial del personal de la Dirección nacional de Atención Integral de la PGR y ampliación del espacio Físico. • Creación de la Defensa Publica de niños, niñas y adolescentes y existencia de reglamentación sobre sus actuaciones formales aunque no se reportan protocolos de actuación sobre cada una de sus funciones

6. Algunas debilidades específicas • Pocos Directorios Municipales creados, así como falta creación de Oficinas Municipales • Falta de creación de las Juntas Locales de Protección y Restitución de Derechos • Distribución poco equitativa de los recursos de funcionamiento del sistema de protección, no sólo en términos presupuestarios, sino también del recurso humano • Ausencia de Políticas Municipales a favor de la niñez en el nivel municipal, y en general, Ausencia de políticas sociales, asistenciales y de protección, especialmente en los sectores que conforman los miembros del Directorio Nacional (sindical, empresarial, Liga Municipal, Secretaria de la Mujer, ayuntamientos). • Debilidades en la supervisión y seguimiento de los entes coordinados por el CONANI • Ausencia de política descentralizadora permanente como meta del sistema de protección • Ausencia de política de coordinación con los demás actores del sistema. • Falta de política de educación a la ciudadanía para orientación sobre el rol del CONANI y la Ley 136-03. • Ausencia de políticas para las declaraciones tardías de nacimientos

7. Algunas debilidades específicas • En materia civil o protección, se indica la falta de defensores públicos, toda vez que solo existen en materia penal. • Falta de documentación (actas de nacimiento) en los expedientes en materia de guarda y faltas graves cometidas por las Oficialías del Estado Civil en la expedición de las Actas del Estado Civil. Todo ello, asociado a la elevada cantidad de niños y niñas no declarados, lo cual retrasa los procesos. • .Retraso procesal, especialmente en la emisión de las sentencias y en particular en materia de autoridad parental. • La acción de solicitud de la autoridad parental no contiene las causas que establece la ley. • Retraso en el proceso administrativo de la adopción. • Confusión de los procesos de guarda y tutela con los de adopción, no solo por parte de los usuarios sino también de parte de los actores del sistema de protección. • Mínimas sentencias dictadas en materia de protección e igualmente son mínimas las homologaciones de Autorizaciones de viaje. • Inexistencia del proceso de homologación para la designación de la familia sustituta. • No se ha completado la creación de tribunales de la jurisdicción especializada en el país.

8. Algunas debilidades específicas • Muchas sentencias emanadas de las salas penales no contienen los datos del adolescente • Respecto a la Dirección Nacional de Atención se señala la carencia de equipos multidisciplinarios en los tribunales y en otras instancias que establece la ley , así como la carencia de recursos para ejecutar fielmente sus tareas y la ausencia de un reglamento que rija sus actuaciones. • Ausencia del equipo multi-disciplinario de la Dirección Nacional de Atención Integral de la PGR y desacuerdo entre PGR y CONANI en cuanto a la partida presupuestaria • En materia penal, desaplicación de la gama de medidas definitivas prevista en el Código de niños, niñas y adolescentes, ya que la medida que mas se aplica es la prisión preventiva • En materia de alimentos, dificultad de los usuarios para acceder a la justicia • Retardo en la elaboración y realización de los informes y evaluación • Falta de envío a tiempo de la sentencia firme por parte del tribunal competente a los fines de la ejecución de las sanciones a los adolescentes

9. Algunas Reflexiones

10. Algunas Reflexiones • REFLEXION UNO • LA NATURALEZA SISTEMICA Y SU RELACION CON EL EFECTIVO GOCE DE LOS DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES: • Un sistema orgánico de instituciones, órganos y entidades, de diversa naturaleza en lo administrativo y en lo judicial, coexiste y funciona en la medida en que se apodere de la noción como tal sistema. • La definición y actuación como sistema es un ordenador de funciones destinadas a un fin común. Como ordenador de funciones, el resultado estará determinado por el fiel cumplimiento de los roles de todo y cada uno de los integrantes del sistema.

11. Supervivencia Desarrollo Participación Protección Integral Protección Especial

12. Reflexiones • En ese orden de funciones: Unos órganos se encargan de coordinar y velar por los derechos universales de los niños, niñas y adolescentes, es decir, aquellas encargadas de la satisfacción universal de los derechos, y otros órganos se encargan de la protección individual o protección especial, es decir, cuando a un niño o un grupo de niños individualmente considerados se les amenaza o viola en sus derechos. Quien planifica y controla la política pública y a asu vez coordina el funcionamiento del sistema, no ejecuta programas de atención ni da ordenes de protección individual.

13. Reflexiones Protección Integral Protección Especial “…Al tiempo que atiende las situaciones especiales en que se encuentran los niños individualmente considerados, o determinado grupo de niños que han sido vulnerados o están amenazados en sus derechos” REFLEXION DOS EL ALCANCE DE LA PROTECCION INTEGRAL Conjunto de políticas, acciones, planes y programas, que con PRIORIDAD ABSOLUTA, se dictan y ejecutan desde el Estado, con la firme participación y solidaridad de la familia y la sociedad, para garantizar que todos los niños y niñas gocen, de manera EFECTIVA Y SIN DISCRIMINACION, de los Derechos Humanos a la SUPERVIVENCIA, al DESARROLLO y a la PARTICIPACION,

14. Consejo y Oficinas de Derechos Supervivencia Desarrollo Participación Políticas Universales -Colectivos- Protección Judicial, social, atención y otros Protección Especial Medidas de Protección -Individuales- Juntas Locales de Restitución de Derechos POLITICAS PLANES PROGRAMAS

15. Reflexiones • Por ello, la actuación del sistema no puede tener como referencia y meta la atención individual, porque se quedaría en una fase reactiva y no activa del control y la prevención social para que se avance en el vencimiento de las causas sustanciales de la violación de los derechos, ubicadas por lo general en las señaladas desigualdades. • Así como existen medidas de protección para la atención individual, el sistema de protección y la sociedad toda como control activo en el cumplimiento real de los derechos de los niños, están obligados a diseñar estrategias para monitorear este cumplimiento así como el comportamiento de los mecanismos institucionales para garantizarlos. • En ese sentido, todos los instrumentos internacionales de derechos Humanos, con la Declaración Universal de Derechos Humanos a la cabeza, y en particular la Convención sobre los Derechos del Niño, comprometen a los Estados Parte a contemplar en sus legislaciones internas y a verificar en sus instituciones administrativas y judiciales; efectivos sistemas domésticos o internos para la garantía de los derechos universales, y para el control en su cumplimiento así como para la restitución en caso de ser violados.

16. Reflexiones Se aprecia del resultado de las mesas de trabajo una referencia privilegiada a la atención individualizada y espurias referencias a la protección Universal, lo que constituye un riesgo de distorsión del paradigma de protección integral de derechos humanos de los niños. Se evidencia así, la ausencia de sistemas claros y prácticas reales dirigidas a la protección universal, lo cual además de preocupante en términos de la materialización de la protección integral, invita a no dudar en la elaboración e implementación de acciones y estrategias inmediatas para la conformación de mecanismos institucionales y sociales con ese fin.

17. Reflexiones A pesar de que se reporta la creación de programas en manos del CONANI como parte de la solución, hay que reflexionar por cuanto ello podría ser parte del problema y no de la solución, en razón de que: 1) la mayor creación y existencia de necesidad de programas de atención individualizada, refleja una errada idea de la protección integral, puesto que la atención final es sólo la respuesta a la violación de derechos existente; 2) La percepción de la mayor necesidad de programas, revela una realidad que no sólo es la de la existencia de más niños violados en sus derechos, sino la ausencia de políticas para prevenir estas violaciones, 3) La percepción de necesidad de programas puede estar revelando que la masificación de la atención es un avance a la solución de la problemática de la infancia, cuando en realidad la mayor existencia de programas es sólo consecuencia del verdadero problema y de las verdaderas causas. 4) La percepción de la atención especial e individualizada de niños reporta la visión del niño como un problema, y no delimita que el niño en estas circunstancias es la manifestación del problema.

18. Recomendaciones preliminares

19. ANALISIS Y RECOMENDACIONES • REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: • Se aprecia del resultado de las mesas de trabajo, una evidente confusión de roles en el cumplimiento de las funciones de cada órgano del sistema de protección de la niñez y adolescencia; que traen como consecuencia la desfiguración, tergiversación y distorsión del comportamiento como sistema. • Muchas instancias del sistema se comportan como Instituciones totales, asumiendo la atención cuando son planificadores y contralores de ella, o asumiendo la orden administrativa de restitución cuando son solicitantes de la misma y no decidores de ella, o tomando decisiones al interior del programa sin ningún o con muy poco control de los componentes del programa, por lo que el propio programa se formula, se evalúa y toma decisiones sobre los derechos del niño o niña que atiende.

20. ANALISIS Y RECOMENDACIONES • REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: • Es preciso señalar con preocupación lo siguiente: • No corresponde al CONANI la ejecución de Programas • No corresponde al Ministerio Público ordenar las medidas de protección individual, puesto que éste órgano es solicitante de la misma conforme a la ley 136-03 • No corresponde al Equipo Multidisciplinario tomar decisiones sobre los derechos de los Niños atendidos ni sobre la orientación del programa • No corresponde a los Programas determinar la forma de restitución de un derecho, esto es, no le corresponde determinar en que programa será atendido un niño. • Los Tribunales de Niños y Adolescentes , en Sala Civil, deben determinar las medidas de protección individual ( Restitución de Derechos) hasta tanto se creen y funcionen las Juntas Locales de Restitución de Derechos.

21. ANALISIS Y RECOMENDACIONES • REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: • Ante lo anteriormente analizado y por la ausencia de mecanismos permanentes de coordinación y orientación intersectorial, SE RECOMIENDA: A corto plazo: Creación de un mecanismo institucional interno a cada órgano (Salas Situacionales), que permitan el seguimiento y sistematización de la ejecución de sus funciones. A su vez cada Sala Situacional, deberá reunirse con la sala situacional de todo el sistema, de carácter permanente bajo la guía del Directorio Nacional del CONANI, al menos, una vez al mes, a fin de sistematizar integralmente todas las acciones ejecutadas y tomar decisiones de coordinación en conjunto. A mediano Plazo: Elaboración de Modelo Organizacional de Coordinación Intersectorial, con referencia a las funciones previstas en la Ley, diseñado con la participación y validación de todos los integrantes del sistema e institucionalizarlo como Directriz de Coordinación Intersectorial aprobada por el Directorio Nacional del CONANI A mediano Plazo: Diseño anual de Planes Estratégicos y Operativos de los órganos del Sistema que permita integrar las acciones comunes y desarrollar una gestión con aliados externos al sistema (sector público y sector privado)

22. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: : • SE RECOMIENDA: • Analizar para su eventual derogatoria la Resolución que asigna competencia para dictar medidas de protección al Ministerio Público • Como consecuencia de la acción recomendada en el punto anterior, analizar la viabilidad de una resolución que establezca la forma y procedimientos para que el Ministerio Público haga la solicitud de medidas de protección individual, como lo contempla la ley 136-03, en los literales “k”, “l” y “m” del artículo 211 • Elaboración y puesta en funcionamiento del Protocolo de Actuación del CONANI, que contemple claras definiciones y formas de actuación en • 1) Deliberación de políticas, planes y Programas, • 2) Formas de Registro de Programas y Entidades de Atención • 3) Normas de Procedimiento en materia de seguimiento y evaluación de Programas, • 4) Análisis de Situación del Estado de los Derechos de la Niñez, con un sistema de información oportuna que permita su actualización anual, • 5) Normas de actuaciónpara la coordinación del Sistema

23. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: : • SE RECOMIENDA: • Institucionalizar el mecanismo para el control y demanda en el cumplimiento de los derechos universales. En tanto se cree la Defensoría del Pueblo, esta responsabilidad se sugiere deba estar en el Ministerio Público, quien a través de la Acción de Amparo empodere a la Sala Civil del Tribunal de Niños y Adolescentes para la garantía de derechos colectivos o difusos. En tal sentido, se sugiere, la creación de mecanismos y procedimientos claros y eficaces al interior del Ministerio Público. Su función principal permitirá controlar jurisdiccionalmente incluso no sólo la ausencia de políticas públicas a favor de los derechos universales, sino también controlar judicialmente el cumplimiento de las funciones de protección universal por parte de los órganos del sistema de protección.

24. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS A LOS PROGRAMAS: : • SE RECOMIENDA: • REVISION DE LOS PROGRAMAS EXISTENTES EN CUANTO A SU ENFOQUE: avanzar sobre la transformación de los programas de protección que aún no se han adecuado a la nueva doctrina. En ese camino es necesario articular a las instituciones para avanzar en el proceso de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, de manera eficiente y efectiva. También, es oportuna la posibilidad de la cooperación del UNICEF para la transformación de las entidades de atención del sistema penal de responsabilidad del adolescente. • ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN PLAN DE TRANSFERENCIA DE PROGRAMAS DE ATENCIÓN que actualmente se encuentren bajo la administración y ejecutoria del CONANI. Esta transferencia se debe hacer a las entidades y servicios públicos que corresponda según el tipo de atención. Tanto el Plan de Transferencia como su ejecución progresiva debe comprometer a todos los órganos del sistema, puesto que se trata de una actuación sinérgica que permitirá de esa forma la integración y el enfoque de trabajo compartido para lograr la ubicación de los programas y entidades de atención en el lugar de servicio público al que correspondan. También en este aspecto se debe considerar la cooperación técnica del UNICEF.

25. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS A LOS PROGRAMAS: : • SE RECOMIENDA: • IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE CONTROL, SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE PROGRAMAS, QUE INCLUYA UN SISTEMA DE MEDICION DE LA CALIDAD DE LOS PROGRAMAS SOBRE LA BASE DE LA PROTECCION Y RESTITUCION REAL DE LOS DERECHOS (Es necesario medir el impacto de los programas aplicados. Medir la capacidad que estos tienen para incluir a los niños en situación de calle, por ejemplo. Cualquier programa que no logre la inclusión de los niños y niñas, es parte del problema y no parte de la solución.) • LAS DECISIONES SOBRE INTEGRACION DEL NIÑO, NIÑA O ADOLESCENTE A UN PROGRAMA NO DEBE SER ASUNTO DE LOS PROPIOS ADMINISTRADORES DEL PROGRAMA, SINO DE UNA MEDIDA DE PROTECCION. EN CONSECUENCIA, URGE SEPARAR ESTOS ROLES • DIAGNOSTICO DE ENTIDADES Y PROGRAMAS DE ATENCION INMEDIATA (CENSO DE PROGRAMAS).

26. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS MEDIDAS DE PROTECCION Y RESTITUCION DE DERECHOS : • SE RECOMIENDA: • Creación de las Juntas Locales de Protección. URGE la elaboración de un Plan Mínimo de Acción para la implementación de las Juntas Locales de Protección. En tal sentido, se recomienda empoderar a las comunidades y a las ONG’s, sensibilizando y difundiendo suficientemente la importancia de su creación y funcionamiento real. Se recomienda que en el caso de los municipios en que no exista Directorio Municipal para el registro de Ong’s que determina el artículo 466 de la Ley, se habilite temporalmente un registro por municipio en la Oficina Nacional del CONANI, que lleve tal registro y acuerde la celebración de las asambleas para la elección de los integrantes de las Juntas Locales de Protección. Se recomienda para tal fin, aprovechar al máximo el recurso y capital humano organizado en los Municipios Amigos de la Niñez, organizados a través del Departamento de Niñez de los Ayuntamientos y en tal sentido, coordinar las acciones del Plan Mínimo recomendado con la cooperación del UNICEF.

27. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS MEDIDAS DE PROTECCION Y RESTITUCION DE DERECHOS : • SE RECOMIENDA: • Se insiste en la RECOMENDACIÓN de derogatoria de la Resolución que da potestad al Ministerio Público para dictar medidas de Protección. • Se recomienda la elaboración de CENSOS MUNICIPALES DE PROGRAMAS Y ENTIDADES DE ATENCION PUBLICAS Y PRIVADAS, con especial énfasis en los Municipios en donde se celebren las Asambleas para la implementación de las Juntas Locales de Protección, a fin de que al entrar éstas en funcionamiento tenga una referencia programática en donde ordenar el cumplimiento de las medidas que dictaren.

28. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA APLICACIÓN JUDICIAL : • SE RECOMIENDA: • Fortalecer La especialidad del área de Derechos de los Niños y Adolescentes en lo Civil y Penal como parte de la materialización del principio de prioridad absoluta establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño, por tanto se RECOMIENDA la especialización judicial en niñez en las Salas Civiles y Penales, así como la formación exhaustiva del personal y de los jueces para su profesionalización. • Diseñar y ejecutar Plan de Selección y Capacitación de Personal de la Policía Judicial Especializada • Ante la desaplicación de la gama de medidas penales de carácter socioeducativo SE RECOMIENDA: • A) Diseño de programas socioeducativas para el cumplimiento de la pena, especialmente los de prestación de servicios comunitarios, reglas de conducta y semilibertad. • B) coordinación del CONANI con los ayuntamientos y/o municipios para acordar el programa de prestación de servicios comunitarios. Poner en funcionamiento al menos 5 en el plazo de un año.

29. ANALISIS Y RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA APLICACIÓN JUDICIAL : • SE RECOMIENDA: • Instar a aprobar resolución que cree la Defensa Técnica en Salas Civiles para procesos de protección • Diseño y aprobación del Protocolo de Actuación y funciones de la Defensa Tecnica conforme al articulo 255 de la ley 136-03

30. Priorización de Acciones

31. PRIORIZACION DE ACCIONES Se priorizan como inmediatas las siguientes acciones: : • Plan Mínimo de acción para la creación y funcionamiento de las Juntas Locales de Protección y Restitución de Derechos • Incorporación sistemática a la agenda deliberativa del Directorio del CONANI del análisis y propuesta para el diseño de políticas sociales básicas, asistenciales y de protección, análisis del Presupuesto Publico para ejecución de políticas a favor de los derechos de la niñez y adolescencia, y evaluaciòn de planes sectoriales. • Plan de Coordinación intersectorial de los órganos del sistema a corto y mediano plazo • Plan de Formación y Capacitación intensivo y permanente de recursos humanos en materia de protección integral, que integre los aspectos fundamentales de la doctrina de N U sobre derechos de los Niños y la formación para planificación y acción estratégica de protección universal y protección especial conforme a los roles de los órganos del sistema, incluyendo la producción y distribución de material de consulta permanente. Este Plan debe contener un sistema de Evaluación de Personal capacitado, de sus acciones y resultados medibles conforme a la formación recibida. • Plan de Transferencia y adecuación de Programas y Entidades de Atención e inicio de modelos transferidos con enfoque de protección integral.