La prescription dans les matières sociales

La prescription dans les matières sociales Alain VERMOTE CSC

La prescription en droit de la sécurité sociale Formation Terra Laboris du 24/4/2009 à Nivelles avec les assistantes sociales du service social des Mutualités Chrétiennes.

Plan de l’exposé • I. Généralités sur la prescription • II. La prescription en droit de la sécurité sociale – Principes généraux – Constat d’hétérogénéité • III. Examen des règles de prescription dans les secteurs de la sécurité sociale (voy. annexes 2 et 3 tableaux synoptiques) • IV. Conclusion : vers plus d’homogéneité ?

I. Généralités sur la prescription • 1. La notion de prescription en droit civil • 2. Sa raison d’être • 3. L’effet utile de la prescription • 4. Les éléments-clés de la prescription

I.1. La notion de prescription • La prescription est : • un moyen par lequel un débiteur peut, • par l’écoulement d’un certain laps de temps • et dans les conditions déterminées par la loi, • se prétendre libéré de sa dette • Voy. : • les art. 2219 et suivants du code civil • ainsi que l’art. 1234 C.civ.

I.2. La raison d’être de la prescription • Instaurer une certaine « sécurité juridique » dans les rapports sociaux : • Éviter procédures à propos de créances très anciennes • En raison aussi de la déperdition naturelle des éléments de preuve au fil du temps • Sanctionner le créancier négligent qui n’a pas pris la peine d’agir dans le délai requis

I.2. La raison d’être de la prescription • Vu ses deux objectifs fondamentaux, le principe la prescription est d’ordre public (OP) • Toutefois, les dispositions légales en matière de prescription sont la plupart simplement impératives (=protectrices des intérêts privés des débiteurs) • D’où : ne sont pas valables pour contrariété à l’OP • la convention d’imprescriptibilité • la convention prolongeant le délai • la renonciation à d’avance à la prescription

I.3. L’effet utile de la prescription (1) • La prescription éteint le droit d’agir du créancier en paiement de sa créance et libère ainsi le débiteur • Dans le chef du créancier, la prescription est « extinctive » : • Le créancier est sanctionné de son inaction : s’il agit en justice, le débiteur pourra lui opposer une fin de non-recevoir qui éteindra l’action • Dans le chef du débiteur, la prescription est « libératoire » : • Le débiteur peut se prétendre libéré par l’effet du temps

I.3. L’effet utile de la prescription (2) • Attention : la prescription n’affecte que le droit d’agir en justice pour la créance, mais pas la créance elle-même : • « la prescription, moyen de se libérer d’une obligation n’affecte pas l’existence de la dette, mais seulement son exigibilité » (Cass. 22/9/1986) • La dette subsiste donc, malgré la prescription, comme « obligation naturelle », sans toutefois être « armée » d’une action en justice. • D’où, si, malgré la prescription, le débiteur paie tout de même, il ne pourra pas, par la suite, réclamer de son créancier qu’il le rembourse : • « (…) quiconque paie volontairement une dette prescrite ne peut répéter ce qu’il a payé »(Cass., 6/3/2006) • Voy. aussi l’art. 1235 al. 2 C.civ. (pas de répétition pour obligation naturelle volontairement acquittées) • Sauf si débiteur démontre contrainte (Cass., 24/9/1981)

I.4. Les éléments-clés de la prescription (1) • (4) éléments-clés : • Un délai • Le point de départ du délai • Les causes pouvant interrompre l’écoulement du délai • Les causes pouvant suspendre l’écoulement du délai • Les éléments-clés sont, en principe, définis par le code civil ou les lois particulières. • Ils déterminent la « fixation » (=l’échéance) de la prescription • Une même affaire peut connaître plusieurs interruption ou suspension (la loi ne met pas de limite)

I.4. Les éléments-clés de la prescription (2) • Le délai se calcule selon méthode prévue par le code civil : • En jours calendriers (y compris samedi, dimanche, jours fériés légaux) • En principe, à dater du lendemain de l’acte ou de l’événement, même si celui-ci est intervenu en cours de journée • Jusqu’à la fin du dernier jour (qui fait donc partie du délai) • Exemple : • En matière contrat de travail, lorsque le contrat a cessé le 31/12/2008 à midi, la prescription d’un an prévue par l’article 15 de la loi sur les contrats de travail prend cours le lendemain 1/1/2009, peu importe l’heure de la cessation du contrat. • la prescription sera acquise au terme du dernier jour du délai d’un an, soit le 1/1/2010, au terme du 31/12/2009, dernier jour utile pour agir en justice, même s’il s’agit d’un samedi, un dimanche ou un jour férié légal.

I.4. Les éléments-clés de la prescription (3) • La cause d’interruption de la prescription va • « effacer » le temps déjà écoulé • et « faire repartir » de zéro un nouveau délai de prescription, en principe de même nature et de même durée que le délai qui a fait l’objet de l’interruption. • La cause de suspension du délai de prescription va • « neutraliser » l ’écoulement du délai de prescription durant une certaine période • et en postposer d’autant le terme.

I.4. Les éléments-clés de la prescription (4) • Quid de la fixation de la prescription en cas de loi nouvelle ? • Se référer aux dispositions transitoires. • A défaut, aux principes établis par la jurisprudence : • Application à dater de l’entrée en vigueur (pas de rétroactivité)… • … aux situations nouvelles • … aux effets « futurs » de situations anciennes qui se produisent ou se prolongent sous la loi nouvelle • Si nouvelles dispositions prévoient un délai plus court, celui-ci débute à dater de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi • Sans préjudice de droits déjà irrévocablement fixés.

II. La prescription en droit de la sécurité sociale • 1. Observations liminaires • 2. Les 4 éléments-clés de la prescription en sécurité sociale • 3. Les acteurs du procès et la prescription

II.1. Observations liminaires • 1. Le cadre de notre étude : la sécurité sociale • 2. Le constat de l’hétérogénéité des règles en matière de prescription • 3. A quoi et à qui sert l’argument de la prescription ?

II.1.1. Le cadre de notre étude • La prescription en « sécurité sociale » • = Régimes contributifs de sécurité sociale des salariés & des indépendants • = Régimes non-contributifs (« résiduaires ») d’assistance sociale • La prescription dans le relations entre « assuré social » et « organisme de sécurité sociale » : • = Action de l’assuré social en paiement de prestations • = Action de l’organisme en remboursement d’indu

II.1.2. le constat d’hétérogénéité des règles de prescription (1) • Les règles de prescription se sont développées de façon indépendante dans chaque secteur de la sécurité sociale • Pcq, concernant le remboursement d’allocations indues, il s’agissait de raccourcir les délais de droit commun (de 30 ans jusqu’au 27/7/1998; de 10 ans àpd cette date) pour éviter conséquences dramatiques d’un remboursement pour des personnes ne disposant que de revenus sociaux • D’où : une efflorescence de règles diverses, sources d’insécurité juridique et d’inégalité entre assurés sociaux

II.1.2. le constat d’hétérogénéité des règles de prescription (2) • Les tentatives législatives d’homogénéiser des règles n’ont pas abouties (2de moitié 20e siècle) : • P. ex. : art. 30 § 1er loi du 29/6/1981 : pas en vigueur! « La répétition des prestations sociales versées indûment se prescrit par trois ans à compter de la date à laquelle le paiement a été effectué. Le délai prévu à l'alinéa 1er est ramené à six mois lorsque le paiement résulte uniquement d'une erreur de l'organisme ou du service, dont l'intéressé ne pouvait normalement se rendre compte. Le délai prévu à l'alinéa 1er est porté à cinq ans lorsque le paiement indu a été effectué en cas de fraude, de dol ou de manœuvres frauduleuses de l'intéressé. »

II.1.2. le constat d’hétérogénéité des règles de prescription (2) • Actuellement, l’évolution vers + d’homogénéité se fait àpd la jurisprudence, principalement celle de la cour constitutionnelle (contrôle du principe d’égalité) • Rendus sur question préjudicielle, les arrêts de la cour constitutionnelle n’ont pas une portée erga omnes • Ils ne lient que la juridiction qui a posé la question • Ils influencent néanmoins le législateur et les plaideurs.

II.1.3. A quoi et à qui sert l’argument de la prescription ? (1) • Moyen de défense pour limiter ou rendre impossible le paiement ou le remboursement de prestations sociales • Moyen au service du débiteur qui peut être : • L’assuré social (lorsque l’organisme poursuit le remboursement de prestations indues) • L’organisme (lorsque l’assuré social poursuit le paiement de prestations dues) • Moyen relatif, qui ne peut être invoqué que par l’assuré social vis-à-vis de l’organisme concerné ou par l’organisme concerné à l’encontre de l’assuré social

II.1.3. A quoi et à qui sert l’argument de la prescription ? (2) • Exception : article 99§ 2 loi du 8/7/1976 : • « Par dérogation à l'article 1410 du Code judiciaire, le centre public d'aide sociale qui consent une avance sur une pension ou sur une autre allocation sociale, est subrogé de plein droit à concurrence du montant de cette avance, dans les droits aux arriérés auxquels le bénéficiaire peut prétendre. » • lorsque le CPAS consent à un assuré social une avance sur prestations sociales à charge d’un autre organisme, il peut se substituer à l’assuré social et exercer les droits et obligations de celui-ci vis-à-vis de l’organisme concerné, y compris celles en matière de prescription.

II. 2. Eléments-clés de la prescription en sécurité sociale • 1. Quels sont les délais de prescription ? • 2. Quel est le point de départ de ces délais ? • 3. Quelles sont les causes pouvant interrompre l’écoulement des délais ? • 4. Quelles sont les causes pouvant suspendre l’écoulement des délais ?

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (1) • Ne pas confondre délai de prescription et délai de déchéance • Le délai de déchéance • est un délai habituellement court (en principe de 3 mois) • Durant lequel l’assuré social peut introduire un recours contre une décision administrative • p.ex. de faire rembourser un indu par l’assuré social; • p.ex. de refuser le paiement de prestations sociales • sous peine d’être déchu de pouvoir le faire par la suite indépendamment de la question de la prescription

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (2) • Caractéristique du délai de déchéance: il ne peut être ni interrompu ni suspendu, sauf pour force majeure • Lorsque la décision de l’organisme porte sur le remboursement d’un indu, la Charte de l’assuré social prévoit que la décision doit contenir une série de mentions dont celle du « délai de prescription pris en considération » (art. 15 Loi du 15/4/1995) • A défaut : le délai de déchéance ne commence pas à courir.

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (2bis) Délai de déchéance Délai de prescription • Délai court • Déchéance du droit lui-même • Pas d’interruption ou de suspension sauf force majeure • Délai plutôt long • Perte du droit d’agir un justice • Possibilité d’interruption ou de suspension (la force majeure n’interrompt ni ne suspend la prescription, sauf en AMI)

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (3) • En ce qui concerne l’action de l’assuré social en paiement de prestations • Dans la plupart des secteurs de la sécurité sociale, la loi prévoit des délais propres (voy. Annexe 2) • Constat : hétérogénéité des délais (2,3,5 ou 10 ans) • Dans 3 branches , le législateur n’a pas prévu de délais propres • Maladies professionnelles / prestations familiales garanties / aide sociale • L’on se réfère dès lors au code civil mais controverse : délai de 5 ans (2277 C.civ.) ou délai de 10 ans (2262bis C.civ.) ? • => insécurité juridique & inégalités entre assurés sociaux

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (4) • En ce qui concerne l’action de l’organisme en remboursement d’indu • Dans la plupart des secteurs de la sécurité sociale, la loi prévoit des délais propres (voy. Annexe 3) • Constat : à nouveau, hétérogénéité des délais (6 mois, 2,3,5 ou 10 ans) • Dans 2 secteurs : la loi renvoie expressément au code civil : • Aide sociale : renvoi à l’article 2277 C.civ. (5 ans) • Revenu d’intégration sociale : renvoi à l’article 2262bis C.civ. (10 ans); mais par arrêt du 30/10/2008 faisant suite à une question préjudicielle, la cour constitutionnelle a déclaré la disposition inconstitutionnelle « dans la mesure où le délai de prescription auquel il se réfère dépasse celui prévu par l’article 2277 du code civil » (arrêt n°147/2008)

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (5) • Autre particularité propre, en matière chômage, à l’action en remboursement de l’indu de l’Onem : • à la suite, semble-t’il, d’une erreur de rédaction de la loi 30/12/1988 modifiant l’art. 7 § 13 Arrêté-Loi 28/12/1944 (cfr. jp C.Trav. Liège vs Cassation), • l’action de l’Onem est soumise à un délai de 10 ans en vertu de l’art. 2262bis C.civ., • alors que l’action en remboursement de l’organisme de paiement est soumise à un délai de 3 ans (en cas de fraude de l’assuré social : 5 ans) • en date du 8/10/2008, la cour constitutionnelle a été saisie d’une question préjudicielle visant à savoir si la soumission de l’assuré social à deux régime différents (récupération par l’Onem / récupération par l’ OP) viole le principe d’égalité (RG n°4525)

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (6) • Caractéristique de l’action en remboursement de l’indu : système d’un « double » voire d’un « triple délai » • délai de base, • délai plus long (si l’organisme prouve manœuvres frauduleuses de l’assuré social), • délai plus court (si l’assuré social démontre une erreur de l’organisme dont il n’a pas pu se rendre compte) • Double délai : pension / prestations familiales indépendants / action de l’organisme de paiement en matière chômage (pas celle de l’Onem cfr supra) / faillite indépendants / vacances annuelles / accidents du travail • Triple délai : assurance indemnités et soins de santés (L19/12/2008) / prestations familiales (sauf indépendants) / maladies professionnelles / allocations pour handicapés

II.2.1. Quels sont les délais de prescription ? (7) • Dans les secteurs dépourvus de délais raccourcis, tendance de la jurisprudence à débouter les organismes de leur action lorsque, à la suite d’une erreur de leur part, il tentent de répéter l’indu auprès d’un assuré social de bonne foi. • Cette jurisprudence s’est fondée sur l’article 17 alinéa 2 de la charte de l’assuré social, combiné aux règles de prescription. • Par l’insertion de délais courts de prescription, le législateur a entendu réduire l’effet de cette jurisprudence • (ex. vacances annuelles, des travaux préparatoires de la loi du 27/12/2005 portant des dispositions diverses qui a inséré un « délai court » de deux ans pour la répétition de l’indu en cas d’erreur de l’organisme.)

II.2.2. Quel est le point de départ de ces délais ? • Dans une partie des secteurs, la loi prévoit un point de départ propre • qui a été déterminé en fonction des contraintes propres au secteur (formalités liées à la demande d’allocations…) • p.ex. : assurances indemnité et soins de santé / chômage, etc. • Dans l’autre parties des secteurs, la loi (ou, parfois la jurisprudence) fixe le point de départ à la date où la prestation devait être (a été) payée au moment où naît le droit à l’allocation ou le droit à son remboursement en raison d’un indu • Le point de départ du délai peut être également influencé par une cause de suspension ou une cause d’interruption du délai de prescription

II.2.3. Causes d’interruption ? (1) • Certaines proviennent du code civil • la renonciation expresse ou tacite du débiteur à invoquer la prescription acquise (art. 2220 et 2221 Cciv.) • la reconnaissance que le débiteur fait du droit du créancier (art. 2248 C.civ.) • l’interruption « civile » faite au moyen d’une citation en justice, d’un commandement ou d’une saisie, signifiés à celui que l’on veut empêcher de prescrire (art. 2242 et 2244 Cciv.) • le terme « citation » de l’art. 2244 Cciv. a une portée large et vise non seulement les citations sensu stricto mais également les requêtes prévues par l’art. 704 Cjud. comme mode introductif d’instance dans les divers contentieux du droit social

II.2.3. Causes d’interruption ? (2) • Dans certains secteurs, la loi se réfère explicitement aux modes d’interruption prévus par le code civil, et/ou donne des précisions pour l’application de ceux-ci. • p.ex.: pour une action en paiement de pension, il est prévu que la notification par l’organisme d’une première décision, d’une nouvelle décision et la rectification d’une erreur de droit ou d’une erreur matérielle sont autant de causes assimilées à une reconnaissance au sens de l’article 2248 du code civil et ont, partant, pour effet d’interrompre la prescription de l’action de l’assuré social.

II.2.3. Causes d’interruption ? (3) • Dans d’autres secteurs, au contraire, la loi prohibe expressément les modes d’interruption du code civil, • p.ex : il est expressément interdit à l’organisme concerné de renoncer à invoquer la prescription de l’action en paiement de l’assuré social en matière d’assurance maladie-invalidité / de prestations familiales des salariés & des indépendants / de vacances annuelles / d’assurance faillite des indépendants • parce que, semble-t-il, dans ces cas bien précis, la loi a voulu conférer un caractère d’ordre public aux règles de prescription. • en matière d’accidents du travail, l’interdiction de renonciation se déduit du caractère d’OP de la loi

II.2.3. Causes d’interruption ? (4) • D’autres mode d’interruption sont propres au secteur considéré et proviennent de la loi particulière qui le régit • la lettre recommandée, • mode d’interruption informel prévu dans de nombreux secteurs et sûr juridiquement quant à la date; très répandu! • n’est toutefois pas (encore ?) prévu pour • l’action en paiement de l’assuré social en maladies professionnelles / secteur des personnes handicapées /revenu d’intégration sociale / aide sociale • l’action de l’organisme en remboursement du revenu d’intégration sociale • le simple écrit remis à l’autre partie, éventuellement moyennant accusé de réception attestant de la date, pour • L’action en paiement des prestations familiales • L’action en remboursement d’un revenu de pension indu

II.2.3. Causes d’interruption ? (5) • Caractéristique de la prescription en sécurité sociale = mode spécifique d’interruption de la lettre recommandée, dans la plupart des secteurs • Pour donner aux parties un moyen d’interruption le plus informel possible mais aussi le plus sûr juridiquement quant à la date. • Cependant pas encore prévue pour l’action en paiement de l’assuré social dans les secteurs des maladies professionnelles/ des allocations pour personnes handicapées/ du revenu d’intégration sociale/ de l’aide sociale ainsi que pour la répétition du revenu d’intégration sociale indu.

II.2.3. Causes d’interruption ? (6) • Dans certains secteurs, l’acte d’interruption de l’action en paiement est valable, même s’il a été adressé à un autre organisme que l’organisme compétent. • p.ex. : prestations familiales des salariés & des indépendants / chômage / vacances annuelles

II.2.4. Causes de suspension ? (1) • Certaines proviennent du code civil • La plus courante découle de l’art. 2257 C.civ. qui prévoit que la prescription est suspendue lorsque la créance dépend d’un terme ou d’une condition, et jusqu’à ce que ce terme ou cette condition advienne. • p.ex. période d’indemnités d’incapacité de travail couverte après-coup par une indemnité compensatoire de préavis payée par l’employeur • D’autres, inspirées par le C.civ., proviennent de la loi particulière qui régit le secteur • p.ex. période d’allocations de chômage couverte après-coup par une indemnité compensatoire de préavis payée par l’employeur

II.2.4. Causes de suspension ? (2) • Parfois, la loi du secteur interdit le recours à une cause de suspension prévue par le code civil • p.ex. en accidents du travail : la prescription de l’action en paiement de l’assuré social court également à l’encontre des mineurs et interdits (contrairement à l’art. 2252 C.civ. prévoit que la prescription est suspendue à leur encontre) • Parfois, la loi du secteur ajoute une cause de suspension à celles prévues par le code civil ou inspirées par celui-ci • p.ex. en assurance maladie-invalidité, la prescription de l’action en paiement de l’assuré social peut être suspendue par une cause de force majeure appréciée par le fonctionnaire dirigeant du service de contrôle administratif de l’I.N.A.M.I.

II.3. Les acteurs du procès et la prescription (1) • Si le régime de prescription est d’ordre public • Le tribunal doit, s’il échet, soulever d’office le moyen de la prescription • Quant au créancier, il ne peut pas renoncer au bénéfice de la prescription • Le régime de prescription est d’ordre public lorsqu’il touche aux « intérêts essentiels de la société » • Toutefois : la loi ne précise pas expressément les secteurs qui seraient d’ordre public; selon la jurisprudence, il s’agit de : • l’action en paiement de l’assuré social (mais non celle de l’organisme en répétition de l’indu) en assurance maladie invalidité / prestations familiales des salariés & des indépendants / assurance faillite indépendants / vacances annuelles / accidents du travail.

II.3. Les acteurs du procès et la prescription (2) • Si le régime de prescription est simplement impératif • Le tribunal ne peut soulever d’office le moyen de la prescription (art. 2223 C.civ.), sous réserve des suites de l’arrêt du 14/4/2005 de la cour de cassation qui, désormais, autorise le juge à « relever d’office les moyens de droit dont l’application est commandée par les faits spécialement invoqués par les parties au soutien de leur prétentions » dans le respect des droits de la défense (réouverture des débats). • Le débiteur conserve le droit d’invoquer le bénéfice de la prescription à tout stade de la procédure, sauf s’il le fait pour la 1re fois devant le cour de cassation (art. 2224 C.civ.) • Le régime de prescription est simplement impératif lorsqu’il ne protège que les « intérêts privés du débiteur »; c.-à-d., selon la jp, dans la plupart des cas.

III. Examen des règles de prescription dans les secteurs de la sécurité sociale • Voy. « La prescription en droit social», Kluwer, Etudes Pratiques de Droit social, p. 121 suiv. • Voy. tableaux de synthèse (annexes II & III), p. 157 & 159. • Voy. éventuellement revue Orientations, 2008/8, p. 6 à 13 et tableaux, p. 14 & 15, mais entretemps qq nouveautés)

IV. Conclusion : vers plus d’homogénéité ? • Certaines différences des règles de prescription sont justifiées par la nature du secteur considéré • D’autres différences mettent en péril l’égalité entre assurés sociaux et sont sources d’insécurité juridique : celles-ci ne sont pas justifiables et doivent disparaître • C’est la jurisprudence (en particulier, celle de la cour constitutionnelle) qui catalyse actuellement les initiatives législatives

La prescription dans les matières sociales