“Nuestro diseño Constitucional- El Presidencialismo atenuado”

1. “Nuestro diseño Constitucional-El Presidencialismo atenuado” HUGO ESTEBAN ESTIGARRIBIA GUTIÉRREZ SENADOR DE LA NACIÓN

2. EVOLUCIÓN DEL PROCESO CONSTITUCIONAL PARAGUAYO • El Constitucionalismo en el Paraguay se inicia dos anos después de la proclamación de su independencia del Reino de España, a través del Reglamento de Gobierno del ano 1813. Este instrumento solo estableció una estructura básica de Gobierno, pero no determino división de poderes, ni declaro derechos y obligaciones para los ciudadanos, por lo cual fue una ley de contenido jurídico político muy básico, pero útil para iniciar el periodo independiente de la novel Republica. Después, en un avance desde la norma anterior, fue promulgada “La Ley que establece la administración política de la Republica del Paraguay” de 1844, en cuya virtud se estableció ya un esbozo de poderes de Estado, aunque sin interdependencia alguna, y casi nula declaración de derechos.- • En el año 1870 se tiene la primera Constitución del Paraguay, conforme lo establece la teoría constitucional, con respecto al origen y estructura que debe tener una norma fundamental de un país.- • La Carta Política del año 1940 fue producto de una decisión del entonces gobernante Gral. José Félix Estigarribia, militar victorioso en la Guerra del Chaco (1932-1935). El referido instrumento, se le sometió al pueblo, el que lo aprobó por un plebiscito, no habiéndose electo convencionales constituyentes por lo cual hubo un retroceso en su origen y, en cuanto a su estructura, mantiene la división de poderes, dando mayor poder al Ejecutivo ( se elimino la figura del Vicepresidente creada en la Constitución de 1870) sobre el Poder Legislativo (que paso a ser unicameral, con una sola Cámara de Representantes), estableciéndose un “híper presidencialismo” y restringiéndose los derechos y libertades tan ampliamente consagrados anteriormente, teniéndose una norma fundamental que preparaba al país para un esquema gubernamental con mucho poder para el Ejecutivo o potencialmente de corte autoritario. • La Constitución de 1967 fue elaborada por un grupo de ciudadanos, representantes de diversos partidos políticos, electos por el pueblo con el titulo de Convencionales constituyentes. Con este cuerpo legal el Pdte. Stroessner busco, y obtuvo, una nueva norma a medida para continuar su gobierno autoritario, con la posibilidad de tener reelecciones sucesivas, con un Poder Ejecutivo fuerte, un Poder Legislativo bicameral y un Poder Judicial cuyas cabezas y miembros eran designados por el Poder Ejecutivo, a la par que se podrían restringir, con mayor facilidad, los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos. Este instrumento legal fue clave para el fortalecimiento del Gobierno de Stroessner y fue reformado en el ano 1977, con la participación de solo algunos sectores políticos, en un solo articulo al solo efecto de poder ser reelecto ya en forma indefinida, cada 5 anos, sin ningún tipo de cortapisas legal. • Desde la caída del poder del Gral. Stroessner, por el golpe de Estado del 2 y 3 de febrero del ano 1989, el nuevo gobernante, Gral. Andrés Rodríguez, es ratificado democráticamente tres meses después a través de elecciones libres que lo ungieron como Presidente de la Republica, pero este decide una reforma constitucional total para dar un nuevo rumbo al proceso de transición democrática que se abría en el Paraguay, lo cual se da con la elección de Convencionales constituyentes, merced al voto directo en todo el país, redactándose la Constitución mas democrática y participativa que tuvo el país en toda su historia constitucional, con una amplia declaración de derechos y garantías individuales: restringiendo poderes al Ejecutivo, dando mayores atribuciones al Poder Legislativo, constituyéndose un llamado “ presidencialismo atenuado” y con un Poder Judicial, para cuyo integración se involucra un nuevo órgano extrapoder creado, el Consejo de la Magistratura, conjuntamente con los Poderes Legislativo y Ejecutivo, teniendo un Jurado de enjuiciamiento de magistrados, otro órgano extrapoder creado. Esa Constitución es la piedra angular sobre la cual se basa el nuevo tiempo político que vive la Republica del Paraguay, un tiempo de mayor equilibrio de poderes y protección de derechos y garantías individuales de los ciudadanos paraguayos.

3. LA CONSTITUCIÓN NACIONAL DE 1992 La Constitución Nacional vigente en el Paraguay fue sancionada el 20 de junio de 1992. Es una constitución escrita, codificada, rígida, derivada, democrática y ocupa una posición intermedia entre los dos polos de las constituciones genéricas y analíticas. Consta de dos áreas definidas: la parte Dogmática, que es denominada por Bidart Campos como “derecho constitucional de la libertad” porque en ella se halla inmersa el reconocimiento de las libertades y derechos de los seres humanos y de las entidades de derecho, regula esos derechos y libertades así como sus deberes y las garantías tendientes a la protección de los mismos. La parte Orgánica, se ocupa del Estado en todas sus dimensiones y sus relaciones: conformación, componentes humanos y físico, su relacionamiento con otros Estados y organismos internacionales, la configuración de sus potestades públicas, la estructura y organización de sus poderes supremos y de los órganos extra poderes y de los mecanismos para la enmienda o reforma de la Constitución.

4. LA GOBERNABILIDAD Y LA CONSTITUCIÓN PARAGUAYA DE 1992 • La Constitución Nacional de la Republica del Paraguay de 1992, ha traído los fundamentos de cambio tan anhelado por el pueblo Paraguayo, forjando instituciones de incuestionable raigambre democrática y estableciendo un Estado que deba inclinarse exclusivamente a servir al hombre libre. • La gobernabilidad hace referencia a un momento de viabilidad política y a una intensidad determinada de las tensiones y conflictos propios del ejercicio de gobierno. La gobernabilidad es en esencia un problema de hegemonía. La gobernabilidad también implica, la capacidad de la sociedad de proponer demandas frente a la posibilidad del estado de entregar respuestas. Según el PNUD, gobernabilidad significa, el marco de reglas, instituciones y practicas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas.- • Toda gobernabilidad implica tener un sistema constitucional que lo soporte y lo sustente. Situación que actualmente la República del Paraguay posee. Pues queda bien claro que por obra de la Constitución nadie actualmente puede exhibir ni ostentar la posibilidad de que por su sólo arbitrio pueda imponer decisiones a nadie. Los actos trascendentes de gobierno sólo pueden lograrse mediando un consenso nacional expresado en la coparticipación de las distintas fuerzas políticas en la toma de decisiones. Por eso, la gobernabilidad en el Paraguay, no puede ser producto de imposiciones, sino de la consciente y racional observancia de las reglas de la democracia y la vigencia irrestricta del Estado de derecho.

5. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA GOBERNABILIDAD Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A pesar que existan supuestos constitucionales sólidos, que puedan sustentar una efectiva gobernabilidad en los países, depende además de la capacidad institucional, para hacer coincidir la pluralidad ideológica y la diversidad social en un marco de libertades democráticas que apunten hacia el desarrollo, independientemente del nivel que este pueda reportar en cualquier momento histórico y bajo cualquier forma de producción u organización social. Dicho de esta manera, la gobernabilidad no es producto, al menos no solo, de una disposición jurídica superior, aunque cabría la posibilidad de esperar que así fuera, más aún, depende en gran medida de la interacción que sea capaz de producirse en un plano de doble direccionalidad entre la denominada sociedad política y sociedad civil, en referencia esquemática a las formalidades de un sistema político nacional. Ese carácter bidireccional en las relaciones políticas formales tiene lugar entre las instituciones de representación gubernamental y las estructuras de intermediación creadas para el cumplimiento de fines específicos asociados al cumplimiento de las expectativas de crecimiento económico, desarrollo y bienestar social, esto es una relación en términos estrictamente verticales, sin embargo, no se cumple con esa función primordial, objetivamente explícita, si no se logran los vínculos necesarios con las estructuras formales, y legales, habría que decirlo, de la sociedad, por lo tanto, la gobernabilidad es en esencia un producto de la eficacia de la interacción política y la legitimidad que de dicho proceso se deriva. A pesar de la existencia de estas interacciones políticas y la legitimación existente, existe toda un problemática relacionada con la misma. Por citar algunos: 1. El problema del multiculturalismo 2. El problema de los límites del pluralismo 3. El problema del tipo de participación 4. Participación, gobernabilidad y procesos de regionalización e internacionalización de la política

6. CONTROL DE PODERES ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL QUE SUPONE UN AVANCE HACIA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA La Constitución del Paraguay en su Art. 3° establece: “El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control……” , lo que permite un mecanismo de control entre los tres poderes del Estado. Hagamos pues un rápido repaso de las atribuciones que tienen los Poderes del Estado, conforme a la Constitución Nacional vigente: EL PODER LEGISLATIVO: tiene facultad para SOLICITAR INFORMES a los demás poderes del Estado (Art. 192), así como CITAR, INTERPELAR Y EMITIR VOTO DE CENSURA contra altos funcionarios de la Administración Pública (Art. 193, 194), CONSTITUIRSE EN COMISIONES DE INVESTIGACIÓN para esclarecer asuntos de interés público (Art. 195) y SOMETER A JUICIO POLÍTICO por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes al Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral (Art. 225). EL PODER EJECUTIVO: Nuestra actual norma fundamental ha restado capacidad de decisión al Presidente de la República, con respecto a las atribuciones que le eran otorgadas en la Constitución de 1967, es así que necesariamente debe CONTAR CON EL ACUERDO del Poder Legislativo para designar embajadores, así como nombrar a los grados superiores de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional (Art. 238 num.7 y 9). Asimismo, debe DAR CUENTA DE SU GESTIÓN ANUAL al Congreso (Art. 238 num. 8), debe RECIBIR LA APROBACIÓN O RECHAZO por parte del Congreso Nacional en el caso de declarar el estado de excepción, NO PUEDE Disolver el Congreso, puede VETAR PARCIAL O TOTALMENTE un proyecto de ley, aunque esta facultad queda debilitada con una decisión de mayoría absoluta de las Cámaras, el Presidente de la República PUEDE SER DESTITUIDO mediante el juicio político por el Congreso. EL PODER JUDICIAL: La Constitución de 1992 garantiza la INDEPENDENCIA de este Poder del Estado (Art. 248), la INAMOVILIDAD (Art. 252), el régimen de INCOMPATIBILIDADES (Art. 254), así como las INMUNIDADES (Art. 255). No obstante, el nivel real de independencia se puede ver afectado por los criterios de designación de los magistrados de la Corte Suprema, pues los mismos son designados en un proceso inicial de selección de ternas de candidatos a cargo del Consejo de la Magistratura, un órgano extrapoder encargado de esa tarea, y deben tener el posterior acuerdo del Senado y el Poder Ejecutivo para ser finalmente designados, proceso en el que, en la mayoría de las ocasiones exista una excesiva “politización o cuoteo político” a través del reparto de espacios en los órganos de decisión de la administración de justicia, llámense estos Fiscalía General del Estado, Corte Suprema de Justicia o Tribunal Superior de Justicia Electoral, atendiendo al poder político de los partidos y movimientos que están representados en el Congreso Nacional.

7. PARLAMENTARISMO PRESIDENCIALISMO • En un régimen parlamentarista es inconcebible que el gobierno no cuente con el respaldo del Parlamento: lo normal y general es que tenga mayoría parlamentarista. Solo en raras y transitorias ocasiones, la mayoría parlamentaria es de un signo político diferente al del jefe de Gobierno. El Gobierno está en la generalidad de los casos, íntegramente compuestos por parlamentarios o, excepcionalmente por gran mayoría de parlamentarios.- • Existe unidad de jefatura, el presidente de la república es a la vez jefe de estado y jefe de gobierno, a diferencia del parlamentarismo en el que hay dualidad de jefaturas. Se concentra en su persona la competencia ejecutiva y de la administración. El presidente de la república es irresponsable políticamente ante el Parlamento porque: a) permanecer en funciones no requiere de la aprobación del Parlamento; b) no puede ser objeto de voto de censura o de no confianza por el Parlamento, c) no responde de sus actos ante el Parlamento. • Otro carácter típico es que el Titular del Ejecutivo puede carecer del respaldo del Parlamento, y es relativamente frecuente que la mayoría parlamentaria sea de un signo político diferente de aquel, como es nuestro caso actual.-

8. TIPOS DE PRESIDENCIALISMO EN EL DERECHO POSITIVO • Tomando un criterio diferenciador las prerrogativas que acumula el Poder Ejecutivo con relación al Poder Legislativo, en el derecho comparado podemos verificar que históricamente se da una escala de variación que, ordenada de mayor a menor se inicia con un poder Ejecutivo FUERTE, con claro predominio sobre el Poder Legislativo y del Poder Judicial, lo que se denomina como HIPERPRESIDENCIALISMO y por otro lado tenemos el caso a la inversa cuando el PODER LEGISLATIVO tiene cierto predominio sobre el Poder Ejecutivo, lo que se conoce como PRESIDENCIALISMO DÉBIL; entre ambos extremos existen regímenes en que se da un gran equilibrio entre ambos poderes, lo que da lugar al PRESIDENCIALISMO ATENUADO.- • La Constitución Nacional de 1992 en su Artículo 3 - DEL PODER PÚBLICO “El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los poderes legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público”. De esta manera estableció un sano equilibrio entre los poderes supremos del Estado, sin preponderancia de ninguno de ellos sobre los otros. • Luego en su Artículo 137 – establece la SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION, que dice: “La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado. Quienquiera que intente cambiar dicho orden, al margen de los procedimientos previstos en esta Constitución, incurrirá en los delitos que se tipificarán y penarán en la ley. Esta Constitución no perderá su vigencia ni dejará de observarse por actos de fuerza o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella dispone. Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”.

9. INFLUENCIA DE LA EVOLUCION DEL PROCESO CONSTITUCIONAL EN LA GOBERNABILIDAD No se puede negar la directa relación que existe entre la irrupción del Constitucionalismo, el fortalecimiento del proceso constitucional y la aplicación efectiva del Derecho Constitucional, con el establecimiento de la institucionalidad democrática y el logro mejores condiciones de gobernabilidad en el Paraguay, aunque existen también otros factores y problemas que influyen en la misma. Esto ya lo hemos analizado con precedencia en párrafos anteriores de este trabajo y basta ver la evolución del proceso constitucional paraguayo a la par que se establecía la democracia y la gobernabilidad en el país, por ello incluso se habla hoy de gobernabilidad constitucional, concepto que resume la interrelación que existe entre lo que implica la gobernabilidad bajo el marco del Derecho Constitucional. Pero esta es una realidad que se aplica a toda América Latina y el Caribe, siendo un ejemplo de ello lo manifestado por el eminente jurista e investigador mexicano Diego Valides” Los problemas de gobernabilidad tienen que ver con los múltiples problemas concernidos con el Estado constitucional. Debe tenerse en cuenta que la gobernabilidad constitucional supone un proceso de nacionalización en el ejercicio del poder” lo cual se ha logrado con la evolución y aplicación efectiva del Derecho constitucional en la región. Valades, Diego. “Gobernabilidad y Constitucionalismo en America Latina”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones jurídicas, 2005, serie Doctrina jurídica, num.243, 453 pp.

10. Asimismo, es interesante acotar que, aparte de los términos buen gobierno y gobernabilidad, se usa mucho lo que se denomina “ calidad de la democracia”, la cual se halla erosionada en algunos naciones de América Latina, en las cuales Gobiernos democráticamente electos posteriormente, en el ejercicio del poder, dejan sin contenido a la democracia de su país, instalando practicas arbitrarias a través de medidas populistas con el afán de mantenerse por largo tiempo en el poder, erosionando el ejercicio democrático y afectando los derechos y garantías consagrados en sus propias Constituciones . Al respecto, el mismo Valades expresa “los fundamentos del poder se encuentran en la legitimidad, en cuanto a su origen, y en la racionalidad, en cuanto a su contenido.El poder que no resuelve conflictos y que, por el contrario, los exacerba, no es racional”. Por este motivo es que hoy en día se habla de gobierno democrático y legitimo no solo en cuanto a su origen, sino también en cuanto a su desempeño y para evitar este tipo de situaciones, se han establecido, como por ejemplo en la Constitución paraguaya de 1992 “el derecho de resistencia a la opresión” por el cual “Esta Constitución no perderá su vigencia ni dejara de observarse por actos de fuerza o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella dispone. Carecen de validez todas las disposiciones y actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”. Asimismo, “Se autoriza a los ciudadanos a resistir a los usurpadores por todos los medios a su alcance” .

11. SÍNTESIS • Conforme lo hemos analizado detenidamente en el presente trabajo, podemos afirmar, sin temor a equivocarnos que el Derecho Constitucional ha sido y es un elemento fundamental en la evolución del proceso democrático y la actual gobernabilidad en el Paraguay y, porque no decirlo en el resto de América Latina. Ello no implica que dicha relación este exenta de defectos y problemas, ni que el Derecho Constitucional pueda constituirse en la panacea para la gobernabilidad de nuestro países, pero constituye un factor clave para la gobernabilidad, coadyuvado por otros. • A ello debemos sumarle el nuevo orden jurídico y político internacional vigente en el cual se han destacan las ratificaciones de las Cartas Democráticas de los organismos internacionales, como la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos (OEA) o la cláusula democrática del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), han jugado un papel fundamental en situaciones criticas para las democracias latinoamericanas, como lo ha sido el intento de golpe de estado contra el Gobierno democrático del Paraguay del ano 1996 o el golpe de Estado de Honduras del ano 2009. Tomando cuerpo en el orden jurídico interamericano y mundial, la idea de legitimidad política y democrática, tanto en el origen como en el desempeño de sus respectivos Gobiernos, motivo por el cual actualmente en el Paraguay no ha podido aceptarse en el Poder Legislativo la idea del ingreso de Venezuela como miembro del MERCOSUR, debido a las acusaciones que se formulan en contra de su Gobierno, tanto a nivel nacional como internacional, por la comisión de violaciones a la libertad de prensa y a los derechos humanos en su país, constituyéndose un “ verdadero derecho internacional de la democracia” que no solo ha ayudado a ella, sino a la gobernabilidad de los países de la región en el ámbito de la cooperación y la vigencia del Derecho internacional, lo cual se ve reflejado, como lo hemos referido en el orden constitucional interno. • A la luz de todo lo que hemos referido en el presente trabajo podemos concluir que el Derecho Constitucional absorbe también, en su desarrollo, la evolución política hacia la democracia que ha ido teniendo América Latina y el Caribe, contribuyendo, a su vez, a que ese sistema político pueda ser el mas efectivo y viable, pero, constituyéndose al mismo tiempo, en la base y en el fundamento sólido y valido en el cual se asienta la gobernabilidad de nuestras naciones latinoamericanas.

12. MUCHAS GRACIAS..