Efekty transgranicznej współpracy polskich regionów w okresie 2004 - 2006

1. Efekty transgranicznej współpracy polskich regionów w okresie 2004 - 2006 Prezentacja wyników badania Listopad 2010

2. Cele badania • Ocena wpływu programów realizowanych w Polsce w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG IIIA na poprawę spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej obszarów objętych działaniem programów. • Ocena systemu realizacji programów INTERREG IIIA w Polsce

3. Zakres podmiotowy Programy współpracy transgranicznej Interreg IIIA w Polsce w latach 2004-2006 • Program Meklemburgia - Pomorze Przednie/Brandenburgia - (skrót PL-MV), • Program Polska (woj. lubuskie) - Kraj Związkowy Brandenburgia (skrót PL-BB), • Program Wolny Kraj Związkowy Saksonia -Rzeczpospolita Polska (woj. dolnośląskie) (skrót PL-SN), • Czechy - Polska 2004-2006 (skrót PL-CZ), • Polska - Republika Słowacka 2004­2006 (skrót PL-SK), • Program Sąsiedztwa Polska - Białoruś – Ukraina (skrót PBU), • Program Sąsiedztwa Litwa - Polska - Obwód Kaliningradzki Federacji Rosyjskiej (skrót LPR). Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

4. Koncepcja badania • Analizę została przeprowadzona „od szczegółu do ogółu” - analiza wszystkich zrealizowane projektów, wnioskowanie na tej podstawie o efektach programu na poziomach sektorowym i ogólnym. • Wyniki analizowano dla trzech typów instrumentów interwencji: • projektów inwestycyjnych • projektów miękkich • mikroprojektów • Porównywanie oddziaływania 7 programów transgranicznych, wymaga to wspólnej płaszczyzny porównań programów. Wyznaczały ją dwie zmienne • typy interwencji (działań/projektów) realizowanych w programach współpracy transgranicznej (zamiast priorytetów i działań z programów operacyjnych, które się różnią pomiędzy programami) • obszary oddziaływania programów współpracy transgranicznej Interreg IIIA.

5. Typy interwencji Obszary oddziaływania

6. Metody badań • Analiza dokumentów • Wywiady indywidualne z administracją centralną (IDI, n=10) • Wywiady indywidualne z administracją regionalną i instytucjami partnerskimi (IDI, n=47) • Wywiady grupowe z administracją regionalna i instytucjami partnerskimi (FGI, n=7) • Ankieta CAWI wśród beneficjentów programu (n=809) • Ankieta CATI wśród gmin „nieaktywnych” (n= 600) • Ankieta CAWI wśród partnerów zagranicznych polskich wnioskodawców (n=47) • Analiza ilościowa danych z wszystkich wniosków i sprawozdań (n=1916) • Analiza wycinków prasowych z prasy lokalnej (n=204) • Analiza dobrych praktyk (n=14)

7. Ocena efektów programów

8. Osiągnięcia Interreg IIIA w Polsce są proporcjonalne, biorąc pod uwagę proporcje budżetów, do osiągnięć pozostałych programów Interreg w Europie, biorąc zaś pod uwagę fakt, że były realizowane o 3 lata krócej (od 2004 roku) niż pozostałe, można stwierdzić, że były wdrażane bardziej efektywnie.Istotną różnicę obserwuje się w przypadku projektów infrastrukturalnych, komunikacyjnych i ochrony środowiska – stanowiły one około połowę wszystkich projektów infrastrukturalnych realizowanych w ramach Interreg IIIA w Europie.

9. Nakłady na programy Interreg IIIA w Polsce były zbyt małe aby mówić o realnym wpływie tego programu na ogólne wskaźniki rozwoju. Podobnie oceniany jest wpływ programów współpracy transgranicznej w całej UE. Wartość dofinansowania w części UE (w mln zł) w projektach realizowanych w programach i inicjatywach okresu 2004-2006 Źródło: opracowanie własne na podstawie elektronicznej bazy danych System rozliczania projektów [informacje zaczerpnięte zprezentacji: Realizacja w 2008 roku Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006. Sprawozdanie z realizacji NPR w2008 roku, Konstancja Piątkowska, prezentacja na Komitet Monitorujący NPR/PWW, w czerwca 2009 r., s. 11.

10. W żadnym z programów Interreg IIIA realizowanych na polskich granicach nie udało się skoncentrować zasobów na małej liczbie obszarów priorytetowych - struktura programów operacyjnych przez swą pojemną zawartość tematyczną (szerokie ramy kwalifikowalności typów projektów) promowała model ‘popytowy’ wśród projektodawców

11. Rozkład przestrzenny projektów na granicach był zróżnicowany. Największe nasycenie projektami obserwujemy na granicy zachodniej a najmniejsze na granicy wschodniej – wynika to ze znacznie większego obszaru objętego programem niż w przypadku granicy zachodniej i południowej w proporcji do środków, którymi dysponował program. Liczba projektów zrealizowanych w gminach należących do obszaru interwencji Interreg IIIA w Polsce Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z wniosków aplikacyjnych i sprawozdań końcowych beneficjentów projektów Interreg IIIA w Polsce.

12. Projektodawcy skupiają się w większych ośrodkach miejskich, w konsekwencji rozkład przestrzenny projektów jest skorelowany z gęstością sieci miast obszarów przygranicznych Średnia liczba projektów realizowanych przez projektodawców z miast danej kategorii wielkości (wg liczby mieszkańców). Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z wniosków aplikacyjnych i sprawozdań końcowych beneficjentów projektów Interreg IIIA w Polsce.

13. Projekty inwestycyjne, miały największy wpływ na zmniejszenie peryferyjności i podniesienie jakości życia na obszarach przygranicznych. Nie generują one bezpośredniego efektu transgranicznego. Beneficjenci mając do dyspozycji szerokie spektrum interwencji zdecydowali się zaspokajać najbardziej pilne lokalne potrzeby rozwojowe Projekty miękkie ( w tym Fundusz Małych Projektów) miały znaczący wpływ na zmniejszenie barier w integracji społeczno-kulturalnej społeczności po obu stronach granicy (wzrost wiedzy o społecznościach i obszarze po drugiej strony granicy, wzrost wzajemnego zaufania, przełamywanie uprzedzeń, znajomość języka) PERYFERYJNOŚĆ PRZEPUSTOWOŚĆ EKOSYSTEMY Budżet projektów w zł WSPÓLNY RYNEK INTEGRACJA razem inwestycyjne miękkie FMP Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z wniosków aplikacyjnych i sprawozdań końcowych beneficjentów projektów Interreg IIIA w Polsce.

14. Mikroprojekty przyniosły znaczące efekty w przypadku tworzenia trwałych struktur i nawyków współpracy poprzez zachęcanie do partnerstwa instytucji i organizacji w realizacji wspólnych projektów szczególnie w mikroprojektach realizowanych na granicy zachodniej. Znacznie słabsze efekty, oprócz programu Polska-Maklemburgia, osiągnięto w obszarze partnerstwa grup docelowych projektów. PARTNERSTWO INSTYTUCJONALNE Projekty inwestycyjne PARTNERSTWO OBYWATELI razem inwestycyjne miękkie FMP Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z wniosków aplikacyjnych i sprawozdań końcowych beneficjentów projektów Interreg IIIA w Polsce.

15. Przyjęta w programach transgranicznych strategia wdrażania polegająca na stosowaniu zasady partnerstwa w przygotowywaniu i realizacji projektów jest ważną zasadą przynosząca istotną wartość dodaną. Okazuje się, że nawet wtedy gdy poszczególne projekty nie wnoszą istotnego efektu transgranicznego, sam proces przygotowywania i wdrażania projektów przynosi efekt w postaci nawiązania i utrwalania współpracy ponad granicą pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w tym procesie. Czy Pana/Pani zdaniem, realizowany przez Państwa projekt zwiększył współpracę pomiędzy instytucjami po obu stronach granicy? PARTNERSTWO INSTYTUCJONALNE Źródło: Wyniki badania CAWI wśród beneficjentów (n=741). Źródło: Wyniki badania CAWI beneficjentów, n = 809. Rola partnera zagranicznego – odpowiedzi partnerów zagranicznych Źródło: Wyniki badania CAWI wśród beneficjentów (n=741). Źródło: Wyniki badania CAWI wśród zagranicznych partnerów beneficjentów, n=43

16. Programy Interreg IIIA w Polsce dostarczyły samorządowi szczebla lokalnego obszarów przygranicznych platformy do nawiązywania i utrwalania partnerskich stosunków z samorządem lokalnym po drugiej stronie granicy. Mikroprojekty ze względu na swoją skalę są bardziej dostępne dla innych niż jednostki samorządu terytorialnego typów beneficjentów (np. organizacje pozarządowe) rozszerzając w ten sposób spektrum środowisk objętych programem. Beneficjenci projektów inwestycyjnych Beneficjenci mikroprojektów Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z wniosków aplikacyjnych i sprawozdań końcowych beneficjentów projektów Interreg IIIA w Polsce.

17. Przykłady projektów

18. Ocena systemu wdrażania

19. System wdrażania Interreg IIIA był dość skomplikowany. Tak jak w przypadku każdego programu transgranicznego struktura instytucjonalna była dublowana po obu stronach granicy. Ta komplikacja jest kosztem jaki ponoszony jest w związku z podstawową strategią wdrażania programów transgranicznych jaką jest partnerstwo uczestników procesu programowania i wdrażania po obu stronach granicy. Poziom kosztów zarządzania Interreg IIIA w Polsce odniesiony do alokacji nie odbiega kosztów zarządzania pozostałych programów Interreg IIIA w UE. Jest natomiast wyższy od poziomu kosztów zarządzania programów ‘narodowych’ ale wynika to z przyjętej partnerskiej formuły wdrażania programów transgranicznych, niewielkiej skali programu i relatywnie dużej liczby wdrażanych projektów. Średnie względne (do alokacji) koszty zarządzania programem Interreg IIIA w Polsce w zestawieniu z kosztami zarządzania wybranych programów Interreg IIIA w UE. „Samo wdrożenie Interregu po obydwu stronach wymagało niekiedy stworzenia oddzielnych systemów. Dublowania tak naprawdę ludzi do rozliczania projektów. To wszystko było zdublowane” Źródło: Na podstawie studiów przypadku dla programów operacyjnych Interreg IIIA w UE. 2-nd Interim report. Ex-post evaluation of Interreg III, Panteia, 2009.

20. System oceny projektów • Rozwiązania proceduralne wyboru projektów wprowadzały gwarancję ścierania się interesów i niwelowania prób nacisków i lobbingu. System oceny projektów z racji wieloetapowości i zaangażowania wielu gremiów, zarówno o charakterze eksperckim, jak i polityczno-społecznym (z obu stron granicy) zmniejszał ryzyko wyboru do dofinansowania projektów niezgodnych z celami programu. System oceny projektów został też pozytywnie oceniony przez beneficjentów. • Kryteria selekcji projektów preferowały projekty z ‘efektem transgranicznym’, samo pojęcie jednak jest trudne i nastręczało wiele trudności w zrozumieniu i ocenie wszystkim uczestnikom procesu wyboru projektów: wnioskodawcom, oceniającym i wdrażającym (…) nawet, jeżeli był projekt z województwa dolnośląskiego i ekspert chciał go „wyciągnąć”, mamy jeszcze eksperta z województwa śląskiego i opolskiego. „(…) efekt transgraniczny to jest to pojęcie, o które spierają się z nami wnioskodawcy, a my z kolei z Instytucją Zarządzającą itd. Strona polska i niemiecka mają różną definicję tego efektu i jeszcze beneficjenci swoją.”

21. Promocja • Niedostateczna promocja nie pozwoliła na propagowanie ważnych cech wyróżniających program Interreg –współpracy transgranicznej i partnerstwa, które były postrzegane głównie jako utrudnienia w dostępie do środków programu. • Na promocję w programach Interreg przeznaczono zbyt małe środki. Nie wynikało to wyłącznie z niewielkiego budżetu promocyjnego (finansowanego z pomocy technicznej), ale raczej z niskiej wagi jaką wdrażający przypisali działaniom promocyjnym, ponieważ niewielkie alokacje na promocję nie zostały w pełni wykorzystane. • Najlepszym kanałem dystrybucji informacji o programie okazał się Internet, oraz szkolenia prowadzone przez Regionalne Punkty Kontaktowe. Szczególnie szkolenia były wskazywane jako pożądana forma przekazu informacji pogłębionej.

22. Rola euroregionów • Euroregiony wniosły doświadczenie z wdrażania mikroprojektów w Phare CBC i znajomość specyfiki regionów przygranicznych. Ich pozytywna rola w programowaniu Interreg IIIA została zauważona przez administrację jak i beneficjentów. • Wydaje się jednak, że euroregion jako podmiot lokalny powinien raczej być beneficjentem programu transgranicznego niż częścią systemu wdrażania jak to miało miejsce w Interreg IIIA. „Zresztą aktywność euroregionów (…) głównie przyczyniała się do tego, że ta wiedza na temat tego programu właśnie poprzez takie działania całkowicie lokalne, jakieś spotkania dzieci ze szkół podstawowych, jakiś festiwal, wspólne pielgrzymki do miejsc świętych, tego typu imprezy, współpraca kościołów po obu stronach granicy. (…) była krzewiona i szerzona z całą pewnością i widać było, że ci ludzie się po prostu znają i kontaktują, na co dzień.”

23. System monitorowania • System wskaźników miał szereg wad: niektóre wskaźniki są niemierzalne, niewłaściwie zdefiniowane, system jest niespójny. • Największą słabością samego systemu monitoringu w Interreg IIIA w Polsce wydaje się dowolność, jaką pozostawiono beneficjentom w dobieraniu wskaźników, co skutkowało tym, że produkty projektów nie dawały się agregować dla całego programu i nie przekładały się na z wskaźniki rezultatu i oddziaływania, gdyż były z nimi niespójne. „(…) w ogóle we wszystkich programach współpracy terytorialnej to jest stały temat dyskusji, także na poziomie międzynarodowym, jak się spotykamy z koordynatorami innych programów w Unii Europejskiej to zawsze jest ten sam problem, że tak naprawdę trudno wymyślić fajny zestaw wskaźników, który łatwo by nam pomógł ocenić skuteczność realizowanych programów.”

24. Rekomendacje

25. Wniosek: Zasoby programu były rozproszone Rekomendacja 1. Koncentracja tematyczna Programy transgraniczne powinny koncentrować swoje zasoby na wybranych obszarach priorytetowych. Programy powinny koncentrować się na takich typach interwencji (obszarach priorytetowych), które w sposób istotny przyczyniają się do uzyskania efektu trans granicznego. • struktura interwencji powinna zostać skomponowana z wąskiego katalogu typów interwencji (obszarów priorytetowych), wraz z odpowiednio dobranym instrumentarium (projekty infrastrukturalne, miękkie i mikroprojekty): • projekty infrastrukturalne - przepustowość granicy i zarządzanie ekosystemami, • projekty miękkie - usuwanie barier we współpracy przedsiębiorstw, mobilność pracowników i integracja społeczeństw. • mikroprojekty - współpraca pomiędzy instytucjami i obywatelami. Adresat rekomendacji:KE, Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, programujący Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

26. Wniosek: Zasoby programu były rozproszone Rekomendacja 2. Koncentracja terytorialna Należy dążyć do koncentracji terytorialnej zasobów poprzez ograniczenie obszaru kwalifikowalności projektów inwestycyjnych programów transgranicznych. • Szerokość „pasa kwalifikowalności” - równowaga pomiędzy odległością od granicy i potencjałem projektodawców (gęstość sieci miast) • Postulowana szerokość – „jeden powiat” od granicy. Adresat rekomendacji:Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

27. Wniosek: Zasoby programu były rozproszone Rekomendacja 3. Monitorowanie koncentracji tematycznej Należy opracować standardowy katalog typów interwencji i obszarów oddziaływania programów transgranicznych, który posłuży jako narzędzie oceny i monitorowania koncentracji zasobów programu na wybranych obszarach priorytetowych i stanie się bazą do budowy systemu wskaźników. • narzędzie do oceny i profilowania programów operacyjnych na etapie programowania, aby osiągać koncentrację środków. • podstawa do budowy standardowego katalogu wskaźników, który pozwoli na bieżące monitorowanie stopnia osiągania danego typu oddziaływania i może wspomagać proces wyboru projektów selekcjonując te, które w najsilniejszy sposób wpływają na dany obszar oddziaływania Adresat rekomendacji:Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

28. Wniosek: Niespójny system wskaźników monitorowania Rekomendacja 4. Jednolity system wskaźników Należy opracować jednolity system wskaźników dla wszystkich programów współpracy transgranicznej umożliwiający monitorowanie postępów operacyjnych programu i osiąganie jego celów. Beneficjenci powinni wyłącznie używać wskaźników z przyjętego systemu i być zobowiązani do ich raportowania. • systemu wskaźników oparty na założeniu, zgodnie z którym można ocenić oddziaływanie programu (lub grupy projektów) przez zliczenie bezwzględnej liczby projektów (lub względnej –odsetka liczby projektów), które spełniają określone kryteria np. wnoszą ‘jednostkowy’ wkład w oddziaływanie na dany obszar. Katalog wskaźników powinien powstać w oparciu o standardowy katalog typów interwencji. Adresat rekomendacji:Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

29. Wniosek: Partnerstwo projektowe przynosi istotną wartość dodaną Rekomendacja 5. Zróżnicowane instrumenty współpracy partnerskiej Należy kontynuować i rozwijać przyjętą w programach transgranicznych strategię wdrażania opartą o zasadę partnerstwa w projektach, jednak należy zróżnicować i zmodyfikować instrumenty programu służące realizacji zasady partnerstwa w zależności od szczebla (regionalnego, ponadlokalnego, lokalnego i na poziomie organizacji i obywateli) na którym partnerstwo jest realizowane. • Poziom regionalny - włączenie do procesu programowania i realizacji programów transgranicznych władz samorządowych szczebla regionalnego, poprzez udostępnienie dedykowanych instrumentów (projektów systemowych i kluczowych) wspierających proces tworzenia regionów funkcjonalnych. • Poziom „ponadlokalny” - wzmocnienie i rozwój euroregionów poprzez udostępnienie dedykowanych instrumentów (fundusze mikroprojektów w formule ‘grant na granty’ i projekty systemowe) wspierających ich rozwój. • Poziom lokalny – projekty inwestycyjne, które dostarczają najlepszej platformy współpracy partnerskiej jednostkom samorządu terytorialnego. • Poziom organizacji i obywateli - mikroprojekty, które dostarczają platformy współpracy innym poza samorządem organizacjom, rozszerzając w ten sposób spektrum reprezentowanych w programie środowisk. • Partnerstwo- wymagany wkład finansowy partnera z drugiej strony granicy Adresat rekomendacji:Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, programujący Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

30. Wniosek: Partnerstwo w programowaniu i wdrażaniu przynosi istotną wartość dodaną Rekomendacja 6. Środki na współpracę przy programowaniu i wdrażaniu Należy kontynuować strategię wdrażania programów w formule partnerskiej bowiem sam proces programowania i wdrażania programu w formule partnerstwa stanowi istotną ‘transgraniczną’ wartość dodaną dla biorących w nim udział, szeroko reprezentowanych w tym procesie instytucji i środowisk . Kolegialność ciał podejmujących decyzje o dofinansowaniu projektu, szeroka reprezentacja różnych gremiów eksperckich, społecznych i politycznych biorących udział w procesie wyboru, zasada kolegialnego podejmowania decyzji oraz pomoc techniczna świadczona przez sekretariaty techniczne obiektywizują ten proces. • Wdrażanie programu transgranicznego w formule partnerskiej generuje dodatkowe koszty. Postulowany poziom środków na zarządzanie – 5-7% alokacji programu Adresat rekomendacji:Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

31. Wniosek: Najważniejsze cechy wyróżniające program są postrzegane negatywnie Rekomendacja 7. Promocja partnerstwa i współpracy transgranicznej Promocja programu współpracy transgranicznej powinna postawić sobie za cel wykreowanie pozytywnego wizerunku programu, który wspiera współpracę ponad granicą na zasadach partnerskich, a pojęcia trangraniczności i partnerstwa powinny być przedstawiane jako wartość dodana projektów, a nie uciążliwe warunki dodatkowe obwarowujące uzyskanie dotacji. • Wykreowanie wizerunku powinno być finansowane z projektu systemowego będącego w dyspozycji instytucji krajowej zarządzającej programem EWT; cel promocji -zachęta do udziału w programie, promocja idei współpracy transgranicznej Adresat rekomendacji:Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, programujący Termin wdrożenia: Dotyczy perspektywy finansowej 2014-2020

32. Wniosek: Niedostateczna promocja i informacja w regionach Rekomendacja 8. Wzmocnienie promocji, informacji i doradztwa w regionach Należy rozszerzyć zakres i skalę stosowanych narzędzi promocji i informacji w regionach Należy utrzymać pomoc doradczą dla wnioskodawców bowiem skutkuje to bardziej dojrzałymi projektami przygotowywanymi przez wnioskodawców • Promocja: wykorzystanie narzędzi i kanałów komunikacji PR; współpraca z prasą lokalną • Informacja: wykorzystanie Internetu, działania informacyjne i szkoleniowe Regionalnych Punktów Kontaktowych. • Doradztwo: Regionalne Punkty Kontaktowe Adresat rekomendacji: Instytucje systemu wdrażania EWT centralne i regionalne. Termin wdrożenia: Obecna i przyszła perspektywa finansowa.

33. Wniosek: Część środowisk nie uczestniczy w programie ze względu na konieczność kredytowania działań Rekomendacja 9. Ułatwić utrzymanie płynności finansowej podmiotom słabszym finansowo Należy wdrożyć płatności zaliczkowe dla beneficjentów. • wypłata zaliczki po podpisaniu umowy lub • natychmiastowe ale warunkowe rozliczanie pierwszej płatności (ewentualne niezgodności korygowane przy kolejnym wniosku o płatność beneficjenta) Adresat rekomendacji: Instytucje systemu wdrażania EWT centralne i regionalne. Termin wdrożenia: Obecna i przyszła perspektywa finansowa.

34. Wniosek: Trudno dostępne i niepełne dane monitoringowe Rekomendacja 10. Uzupełnić i uspójnić system monitorowania programu Konieczne jest stworzenie prostego, ale jednolitego systemu monitorowania podstawowych danych o projektach, również tych, które zostały złożone, jednak nie zostały przyjęte do realizacji. • system taki powinien zakładać istnienie przynajmniej następujących funkcjonalności: • rejestr wniosków o dofinansowanie; • rejestr wniosków o płatność; • rejestr sprawozdań; • rejestr przeprowadzonych kontroli; • moduł generowania raportów i statystyk. Adresat rekomendacji: Instytucje systemu wdrażania EWT centralne i regionalne. Termin wdrożenia: Obecna i przyszła perspektywa finansowa.

35. Dziękuję za uwagę