International and European Legal Foundations for Cross-Border Natural Hazard Management

1. Science MeetsParliamentsInternationale und europarechtliche Grundlagen für grenzüberschreitendes Naturgefahrenmanagement17.9.2019, Innsbruck – Landhaus I, Großer Saal

2. Gliederung Einführung Völkerrechtliche Grundlagen • Allgemein • Multilaterale Abkommen • Bilaterale Abkommen Unionsrechtliche Grundlagen • Primärrecht • Katastrophenschutz • Solidaritätsklausel Zusammenwirken der völker- und unionsrechtlichen Grundlagen Schlussbetrachtungen Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

3. I. Einführung • Infolge des Klimawandels nehmen Naturgefahren (Überschwemmungen, Muren, Steinschlag, Lawinen, Brände …) an Zahl und Intensität zu. • Immer öfter führen Naturgefahren zu schwerwiegenden Auswirkungen auf Menschen, Umwelt, Vermögenswerte und/oder Kulturgüter (Katastrophen) • Naturkatastrophen können immer öfter von einem Staat allein nicht mehr rasch und effizient bewältigt werden; hinzu kommen grenzüberschreitende Auswirkungen. • Dem folgend kommt einem grenzüberschreitenden Naturgefahrenmanagement – verstanden als Prävention, Vorsorge und Bewältigung von Naturgefahren – besondere Bedeutung zu. • Dies vorausgeschickt wird nachstehend ein Überblick über die völker- und unionsrechtlichen Grundlagen für ein grenzüberschreitendes Naturgefahrenmanagement gegeben und deren Zusammenwirken skizziert. Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

4. II. Völkerrechtl Grundlagen - Allgemein • Grundsatz: Souveränität der Staaten • Staat hat Sicherheit seiner Bürger zu gewährleisten • Grundsatz der Selbsthilfe • Unverletzlichkeit des Staatsgebiets - Interventionsverbot • aber: Naturereignisse machen an Grenzen nicht Halt, Naturkatastrophen können sich auch grenzüberschreitend auswirken • Bemühungen auf internationaler Ebene (insb UNO), Zusammenarbeit der Staaten zu fördern (überwiegend soft law) • Herausbildung von Völkergewohnheitsrecht: Informationspflichten bei Naturkatastrophen • (eingeschränkte) Verpflichtung zu gegenseitiger Hilfeleistung bei Verletzung von Menschenrechten • Abschluss völkerrechtlicher Verträge • multilateral (zwischen mehreren Staaten) • bilateral (zwischen zwei – meist – angrenzenden Staaten) Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

5. II. Völkerrechtl Grundlagen – Multilaterale Abkommen • Katastrophenkooperationsabkommen 1992 • Vertragsparteien: Österreich, Kroatien, Ungarn, Italien, Polen und Slowenien • Ziel: verstärkte Zusammenarbeit im Zivilschutz und bei Katastrophenbekämpfung • Inhalt: • Zusammenarbeit bei Vorhersage und Verhinderung „größerer Gefahren, die ernste Folgen für die Sicherheit der Bevölkerung, für Vermögenswerte und für die Umwelt“ haben • laufender Austausch von Informationen • Durchführung von Forschungsprogrammen • Ausbildung von Experten • Gemeinsame Kommission aus Vertretern der Vertragsparteien • Leitlinien für die Zusammenarbeit • Empfehlungen für die Durchführung der Zusammenarbeit • Kooperationspflicht • Im Falle einer größeren Natur- und technologischen Katastrophe „sollte … eine engere Zusammenarbeit ins Auge gefasst werden … .“ • Status • Regierungsabkommen, in Österreich adoptiert • lässt bilaterale Zivilschutz- und Katastrophenhilfeabkommen unberührt Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

6. II. Völkerrechtl Grundlagen – Bilaterale Abkommen • Katastrophenhilfeabkommen Österreich – Nachbarstaaten (zB D, nicht I) • Staatsverträge auf Gesetzesstufe, in Österreich adoptiert • regeln Rahmenbedingungen für freiwillige Hilfeleistungen bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen • Voraussetzung: Ersuchen des Einsatzstaates • Art und Umfang der Hilfeleistung von Fall zu Fall im Einvernehmen festgelegt • weitere Regelungen: • Grenzübertritt und Aufenthalt einer Hilfsmannschaft • Grenzübergang des Materials • Koordination und Gesamtleitung • Einsatzkosten • Schadenersatz und Entschädigung Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

7. II. Völkerrechtl Grundlagen – Bilaterale Abkommen • Flugrettungsabkommen Österreich – Italien (1989, geändert 1996) • Status: • Staatsvertrag auf Gesetzesstufe • in Kraft getreten am 1.7.1991 • in Österreich adoptiert, daher direkt anzuwendbar • Ziel: Erleichterung grenzüberschreitender Ambulanzflüge • Inhalt: • Regelung von Ambulanzflügen (Transport von Verletzten oder Schwerkranken) in die Grenzregionen • für Grenzübertritt keine Reisedokumente erforderlich • Namen und Personalien der beförderten Personen sind mitzuteilen • Liste der berechtigten Luftfahrzeughalter ist rechtzeitig bekannt zu geben und muss vollständig sein • (seit 2002): Personal und Luftfahrzeughalter müssen ausschließlich den Vertragsstaaten angehören(Art 10 Abs 2) Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

8. II. Völkerrechtl Grundlagen – Bilaterale Abkommen • Rahmenabkommen grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften Österreich – Italien (1993) • Status: • Staatsvertrag auf Gesetzesstufe (in Ausführung der Rahmenkonvention von Madrid) • in Kraft getreten am 1.8.1995 • in Österreich adoptiert, daher direkt anwendbar • Inhalt: • Gebietskörperschaften können – unbeschadet der innerstaatlichen Zuständigkeiten – Vereinbarungen (= völkerrechtliche Verträge) auf insgesamt 14 Gebieten abschließen • zu diesen Gebieten gehört auch der Zivilschutz • Beschluss Dreier-Landtag vom 31.5.1996 • Aufforderung an die Landesregierungen, „eine engere Zusammenarbeit zwischen den drei Ländern herzustellen“ • Empfehlung, „diese Zusammenarbeit zum Gegenstand einer vertraglichen Regelung zu machen“ • Engere Zusammenarbeit im Rahmen des EVTZ realisiert • „Länderstaatsvertrag“ – soweit ersichtlich – nicht abgeschlossen Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

9. III. Unionsrechtliche Grundlagen - Primärrecht • Rahmenbedingungen • Zuständigkeitsverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten im Bereich Naturgefahrenmanagement • Kompetenzen der Union im Bereich Katastrophenschutz • Bindung der Mitgliedstaaten an vertragliche Vorgaben • Kompetenzen der Union • Katastrophenschutz – ergänzende Zuständigkeit (Art 196 AEUV) • Solidaritätsklausel – geteilte Zuständigkeit (Art 222 AEUV) • Bindung der Mitgliedstaaten an vertragliche Vorgaben • Naturgefahrenmanagement ist Zuständigkeit der Mitgliedstaaten • Mitgliedstaaten müssen aber Unionsrecht beachten, insb • Grundfreiheiten des Binnenmarkts • Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit • Unions-Grundrechte (GRC) • Beihilfenrecht Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

10. III. Unionsrechtliche Grundlagen - Katastrophenschutz • Art 196 AEUV • bloße „Beitragskompetenz“ der Union • Grundlage für „Unionsverfahren Katastrophenschutz“ • Katastrophenschutzverfahren der Union („Unionsverfahren“) Beschluss 1313/2013 idF Beschluss 2019/420 • Zusammenarbeit im Bereich des Katastrophenschutzes • Prävention: • Kommission: Sammlung und Austausch von Informationen • Mitgliedstaaten + Kommission: Risikomanagement • Vorsorge: • Kommission: Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen (ERCC) • Mitgliedstaaten: freiwilliger Aufbau von Modulen (= personelle und materielle Mittel) • Europäischer Katastrophenschutz-Pool (Pool von Bewältigungskapazitäten der Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis) nach Kapazitätszielen • Katastrophenschutz-Reserveeinheit (rescEU) für Überförderungssituationen: Kapazitäten von KOM festgelegt, aber durch MS erworben, gemietet oder geleast, Finanzhilfe durch EU Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

11. III. Unionsrechtliche Grundlagen - Katastrophenschutz • Bewältigung: • Mitteilung über Katastrophe, die eingetreten ist oder einzutreten droht, durch betroffenen Mitgliedstaat (Unterrichtungspflicht); betrifft jedoch nur Katastrophen, die grenzüberschreitenden Auswirkungen haben oder haben können oder andere Mitgliedstaaten betreffen oder betreffen können • Antragsbindung: betroffener Mitgliedstaat muss über Zentrum für Koordinierung von Notfallmaßnahmen um Hilfe ersuchen, wenn in der Union eine Katastrophe eingetreten ist oder einzutreten droht; grenzüberschreitende Auswirkungen nicht erforderlich • Unterstützung durch Teams, Module sonstige Bewältigungskapazitäten durch die Mitgliedstaaten; jeder Mitgliedstaat entscheidet, in welchem Umfang, zu welchen Bedingungen und gegebenenfalls zu welchen Kosten er Hilfe leisten könnte • Unterstützung durch Kommission beinhaltet keine Führung und Kontrolle über die Teams, Module und sonstigen Unterstützungskapazitäten • Leitung der Hilfseinsätze durch den hilfeersuchenden Mitgliedstaat Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

12. III. Unionsrechtliche Grundlagen - Solidaritätsklausel • Art 222 AEUV • Solidaritätsklausel betrifft auch „Naturkatastrophen“ • Unterstützung durch die Union (Abs 1) • Unterstützung durch die (anderen) Mitgliedstaaten (Abs 2) • Unterstützung durch die Union • Ersuchen erforderlich (Regierung an Ratsvorsitz); Unterstützungspflicht der Union • Beschluss 2014/415/EU – Anwendung der Solidaritätsklausel durch Union • Katastrophe: „jede Situation, die schwerwiegende Auswirkungen auf Menschen, Umwelt oder Vermögenswerte, einschließlich Kulturerbe hat oder haben kann“ • nur „Krisen“ (= Katastrophen von „ großer Tragweite“); • Ausschöpfung der auf nationaler und Unionsebene vorhandenen Mittel und Instrumente • Unterstützung durch die (anderen) Mitgliedstaaten • Ersuchen erforderlich • Unterstützungspflicht, entsprechend Absprache im Rat • keine Durchführungsregelung vorgesehen • in Krisenfällen „Integrierte EU-Regelung für die politische Reaktion“ Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

13. IV. Zusammenwirken von Völker-und Unionsrecht • Bindung der Union an das Völkerrecht • Union ist in Ausübung ihrer Zuständigkeiten an das Völkerrecht gebunden • Übereinkommen der Union haben Mezzaninrang und sind integrierender Bestandteil des Unionsrechts • Vorrang des Unionsrechts • Unionsrecht (mit unmittelbarer Wirkung) genießt Vorrang vor entgegenstehendem Recht der Mitgliedstaaten • Vorrang umfasst auch völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten (vgl Flugrettungsabkommen Ö-I, wonach Luftfahrzeughalter und Personal Staatsangehörige der Vertragsparteien sein müssen) • Altverträge mit Drittstaaten müssen angepasst werden • Unberührtheitsklauseln im Unionsrecht • Von Vorrangregel kann nur abgewichen werden, wenn Unionsrecht dies im Einzelfall explizit vorsieht • Unberührtheitsklausel in Art 1 Abs 5 Beschluss 1313/2013 (Katastrophenschutzverfahren der Union): „… berührt nicht Verpflichtungen aus … geltenden internationalen Übereinkünften“. Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

14. VII. Schlussbetrachtungen • Naturgefahren nehmen weltweit an Häufigkeit und Intensität zu; diese Entwicklungen zeigen sich auch im sensiblen Alpenraum. • Ein effizientes Management dieser Gefahren verlangt zunehmend eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit. • Auf internationaler Ebene ist aber nach wie vor der Grundsatz der Souveränität der Staaten bestimmend, wonach jeder Staat seine Bürger zu schützen hat und Einmischungen anderer Staaten von außen verboten sind (Interventionsverbot). • Eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit gibt es erst ansatzweise. Diese ist auf Naturkatastrophen beschränkt. Nach Völkergewohnheitsrecht gilt bei derartigen außergewöhnlichen Ereignissen eine Informationspflicht des betroffenen Staates, eine Pflicht der anderen zur Hilfeleistung besteht aber nicht. • In den letzten Jahrzehnten wurden – meist zwischen Nachbarstaaten (zB Österreich und Italien) – multi- und bilaterale Verträge geschlossen, die eine Zusammenarbeit im Katastrophenfalle vorsehen; enthalten sind Erleichterungen für die grenzüberschreitende Katastrophenhilfe, eine Pflicht zur Hilfeleistung ist aber auch in diesen nicht vorgesehen. Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

15. VII. Schlussbetrachtungen • Im Integrationsverbund der Union fällt das Naturgefahrenmanagement einschließlich Katastrophenschutz nach wie vor in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Die Union verfügt lediglich über eine „Beitragskompetenz“. Die Mitgliedstaaten müssen aber ihrerseits das Unionsrecht beachten. • In Ausübung ihrer Katastrophenschutzkompetenz hat die Union ein Katastrophenschutzverfahren festgelegt. Dieses regelt die Prävention, Vorsorge und Bewältigung von Katastrophen (insb Naturkatastrophen). Katastrophenhilfe erfolgt nur auf Antrag des betroffenen Mitgliedstaats, Hilfe leisten die anderen Mitgliedstaaten grundsätzlich nur auf freiwilliger Basis, die Union koordiniert und (ko-)finanziert die Unterstützungsmaßnahmen. • Bei Katastrophen von „großer Tragweite“ (Krisenfall) kann ein Mitgliedstaat sich auf die Solidaritätsklausel berufen und Hilfe beantragen. Dann müssen sowohl die Union als auch die anderen Mitgliedstaaten ihm Hilfe und Unterstützung leisten: die Union mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln, die Mitgliedstaaten nach Absprache im Rat. • Die Herausforderungen der Naturgefahren würden weitergehende Managementinstrumente insbesondere auf internationaler, vereinzelt auch auf europäischer Ebene erfordern. Daher gilt es, die Bemühungen der letzten Jahrzehnte fortzusetzen. Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer

16. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Freue mich auf Fragen und Anmerkungen! Studiendekan Univ.-Prof. Dr. Walter Obwexer