Descentralización y provisión de servicios de infraestructura

1. Descentralización y provisión de servicios de infraestructura Curso Seminario Internacional “Descentralización y Federalismo Fiscal” ILPES, CEPAL, Naciones Unidas Luis Mauricio Cuervo Agosto 2004 - ILPES

2. El imperio de lo básico Agosto 2004 - ILPES

3. El propósito central de esta presentación es examinar los aportes y limitaciones de la descentralización a la mejor prestación de servicios de infraestructura Nuestra intención no es defender fórmulas universales pero sí proponer criterios generales para entender casos específicos y mejorar resultados particulares Agosto 2004 - ILPES

4. 1-Los servicios de infraestructura poseen cualidades económicas especiales que deben ser tenidas en cuenta para comprender el papel que la descentralización puede desempeñar en el mejoramiento de sus condiciones de cobertura y calidad 2-Algunas de estas cualidades poseen particularidades propias al contexto de los países de América Latina y el Caribe Agosto 2004 - ILPES

5. Agosto 2004 - ILPES

6. RIVALIDAD “Un bien es no-rival o indivisible cuando una de sus unidades puede ser consumida por un individuo sin deteriorar, en los más mínimo, las oportunidades de consumo disponibles por otros sobre la misma unidad” EXCLUSIÓN “Los beneficios de un bien son no-excluyentes cuando, una vez producido, están al alcance de todos los individuos sin excepción” El caso de la rivalidad y la exclusión Agosto 2004 - ILPES

7. congestión3 conveniencia1 Viabilidad tecno-económica2 Agosto 2004 - ILPES Viabilidad

8. El caso de la inversión y el pago Agosto 2004 - ILPES

9. En síntesis… “Hay formas alternativas de producir y distribuir el consumo de servicios a los individuos y su selección puede implicar opciones tecnológicas con grados variables de exclusión y rivalidad”“Hay diferentes arreglos institucionales cada uno con su propio algoritmo de costos y beneficios, posibilidades y limitaciones” Agosto 2004 - ILPES

10. Entre los años 1930 y 1980 en ALyC predominaron formas públicas centralizadas de provisión de infraestructura y sus servicios Desde el punto de vista de la producción Porque se quiso abaratar costos aprovechando las economías de escala existentes Desde el punto de vista de la financiación Para facilitar el acceso a recursos de presupuesto público y de crédito multilateral externo Desde el punto de vista de la operación de los servicios Para hacer frente a la escasez de recursos humanos especializados Agosto 2004 - ILPES

11. Se utilizaron formas de financiamiento presupuestales que con la crisis de los años 1980 se agotaron Insostenibilidad Con el paso del tiempo algunas de sus limitaciones se acentuaron La flexibilidad en la asignación territorial de los recursos se utilizó en no pocos casos para concentrar espacialmente el financiamiento Disparidad Los aparatos se hicieron poco flexibles y con baja capacidad de adaptación Ineficiencia Agosto 2004 - ILPES

12. Que se agregaron a cambios radicales en los contextos nacionales y mundial…. Con implicaciones Concretas sobre Las formas de Prestación de Servicios de infraestructura Democratización Se hicieron Profundas Reformas al Estado Apertura Privatización Descentralización Integración financiera No monopolio público Se transformó La economía mundial Expansión del mercado De servicios Redistribución De responsa- bilidades territoriales Transformaciones tecnológicas Descomposición de las Cadenas técnicas-económicas Institucionales Agosto 2004 - ILPES

13. Para dar lugar a dos procesos de transformación diferentes pero, en este caso, concomitantes…… La descentralización: en sus distintas versiones Produciendo Resultados Nacionales y Sectoriales Muy Heterogéneos La privatización: en su diversidad de estrategias Agosto 2004 - ILPES

14. Posibilidades y limitaciones de la descentralización: dos miradas complementarias Cuál es su aporte al mejor uso y aprove- chamiento de los recursos? Una mirada atenta de la “función productiva” específica a cada servicio Desde el centro Una especial atención a la contribución de la responsabilidad política y la participación ciudadana Cuál su contribución a la calidad de vida y el desarrollo económico? Desde lo local Agosto 2004 - ILPES

15. Cuya consideración complejiza el hallazgo de una solución Desde el punto De vista de la “función productiva” Con varia- ciones y especifici- dades por país Para cada servicio se requiere una particular descomposición por segmentos Con varia- ciones y especifici- dades por país En cada servicio hay una diferente desagregación por escalas territoriales Desde el punto de vista de las responsabilida- des políticas y ciudadanas Agosto 2004 - ILPES

16. Un principio general de segmentación Todo servicio requiere de un soporte físico Una primera y universal distinción Distinguible de la manera como se le usa y administra Cuenta muy especialmente la cercanía a la demanda, la capacidad de adapta- ción, y el conocimiento gerencial Predominan factores como las econo- mías de escala, los volú- menes de inversión y los tiempos de maduración • - El uso de esta separación ha sido útil para mejorar la • Cobertura de los servicios, abaratar costos y adaptarlos a las particularidades de la demanda • En algunos casos ésto se ha conseguido a través de • Estrategias de descentralización, desconcentración o privatización Agosto 2004 - ILPES

17. Una ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas” En el área del saneamiento Agua Potable Alcantarillado Basuras Su fuente o recurso opera dentro De un sistema natural que es la cuenca Su fuente es la actividad huma- na organizada en un sistema social de asentamientos Escala regional, poca Coincidencia con las Delimitaciones territoriales Escala local Su soporte físico está compuesto Por plantas de tratamiento y redes Su soporte físico es propio en el caso de las plantas y comparti- do en el de las redes (vías) Escala local en la captación y regional en el tratamiento (costos y exter- nalidades negativas) Escala regional en la captación y local en la distribución Agosto 2004 - ILPES

18. Otra ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas” En el área de la energía Fuentes localizadas según existencia de recursos naturales sin correspondencia con los lugares de consumo Comporta la existencia de redes de transporte Y distribución con áreas de mercado mundiales (petróleo y carbón), multinacionales (gas, electricidad), o nacionales Se trata, por lo general, de un asunto estratégico nacional, con mercados (semi)-integrados, con tres grandes componentes: Extracción-produc- ción dispersa y localizada Transporte y conduc- ción integrada o semi-integrada Distribución regional, metropolitana o local Agosto 2004 - ILPES

19. Una tercera ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas” En el área de las vías y el transporte Sistemas centralizados en donde la red Es manejada por una única agencia Nacional (Rep.Dominicana) Distintos Arreglos nacionales Sistemas desconcentrados en donde agencias regionales manejan segmentos de la red y reportan a la nacional (Chile) Sistemas descentralizados en donde Agencias regionales o locales están bajo La jurisdicción de gobiernos territoriales Se requiere descomponer la red en segmentos nacional, regional, rural y urbano de acuerdo con el tipo de servicio prestado. La responsabilidad total de cada segmento se asigna a diferentes gobiernos subnacionales Agosto 2004 - ILPES

20. Una ilustración de los diferentes parámetros de responsabilidad La respuesta a los diferentes niveles de auto- nomía política regional y local ha sido muy diferente y sus resultados contra- dictorios Es un derivado de: la heterogeneidad territorial LA y las diferentes tradiciones políticas e institucionales Puede provenir del poder e influencia de grupos locales… O depender de la existencia de situaciones de “trampa de pobreza”…. O de inéditas formas de clientelismo local O de la existencia de formas perversas de capital social que obstaculizan los procesos democráticos: delincuencia común, tráfico de drogas, guerrilla Agosto 2004 - ILPES

21. Algunas conclusiones Mejorar las condiciones de prestación de los servicios de infraestructura no depende de la aplicación de una milagrosa fórmula llamada descentralización No obstante, es la única alternativa a nuestro alcance Para propiciar el “imperio de lo básico” La cantidad de factores que entran en juego es tan alta que el uso de la descentralización como estrategia de mejoramiento de la prestación de los servicios de infraestructura requiere de estrategias específicas por país y por sector No obstante, se puede acudir al uso de criterios generales para la orientación de las decisiones Agosto 2004 - ILPES

22. La distinción entre infraestructura de soporte y uso y gestión de la misma es especialmente útil La descomposición de las actividades por sectores y segmentos da resultado en la medida en que se adapte a las condiciones específicas Es recomendable combinar las perspectivas de lo central (eficiencia) y lo local (bienestar y desarrollo) Para el manejo de los procesos de cambio sectorial es conveniente la introducción del concepto de transición, y para los locales el de diferenciación El buen funcionamiento de las democracias locales es vital y requiere de procesos de reflexión y acción política sobre las desviaciones actuales Agosto 2004 - ILPES

23. Bibliografía consultada Acuña, Guillermo, “Marcos regulatorios e institucionales ambientales en América Latina y el caribe en el contexto del proceso de reformas macroeconómicas: 1980-1990”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No.20, CEPAL, Santiago de Chile, Diciembre de 1999. Antúnez, Ivonne; Galilea, Sergio, “Servicios públicos urbanos y gestión local en América Latina y el Caribe: problemas, metodologías y políticas”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. 69, CEPAL, Santiago de Chile, Septiembre de 2003. Banco Mundial, “Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribean 1999. Decentralization and Accountability of the Public Sector”, World Bank Latin American and Caribbean Studies. Basañes, F. y Willig, R. (Ed), “Second-Generation Reforms in Infrastructure Services”, IADB (BID), Washington, DC, The Johns Hopkins University Press, 2002. 368 p Agosto 2004 - ILPES

24. Bibliografía Consultada Campodónico, Humberto, “La industria del gas natural y las modalidades de regulación en América Latina”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. 9, CEPAL, Santiago de Chile, 1998. Corrales, María Elena, “La modernización de los servicios públicos por redes: el reto de combinar eficiencia económica y solidaridad social”, En revista del CLAD, Reforma y democracia, No.16, Febrero de 2000, p. 129-146. El Colegio de México, Comisión Nacional del Agua, “Agua para las Américas en el siglo XXI”, México DF, 2003. 398 p. Faguet, Jean-Paul, “Does Decentralization Increase Responsiveness to Local Needs? Evidence from Bolivia”, Policy Research Working Paper, 2516, The World Bank Development Research Group, Public Economics, January 2001. Thomson, Ian, “El desarrollo institucional del transporte en América Latina durante los últimos veinticinco años del siglo veinte”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, No.17, CEPAL, Santiago de Chile, Marzo de 2001. Agosto 2004 - ILPES