FUNCIONES DEL ESTADO Y SUS MODOS DE DESEMPEÑO: HACIA UN MODELO ESTATAL HETEROGÉNEO Raúl Atria Departamento de Sociologí

1. FUNCIONES DEL ESTADO Y SUS MODOS DE DESEMPEÑO: HACIA UN MODELO ESTATAL HETEROGÉNEORaúl Atria Departamento de Sociología Curso de Formación General 13 de mayo de 2008

2. Se trata de esquematizar la relación entre funciones del Estado y las modalidades de desempeño del sector público para cumplir tales funciones. Estas modalidades --también designadas como "ejes"-- de desempeño se introducen con el objeto de clarificar cuáles son los problemas o tópicos críticos ("issues") para analizar la correspondiente función estatal.

3. Es necesario incluir la dimensión de los referentes estructurales en los cuales se enmarca el desempeño de cada función del Estado. Con esto se ha querido introducir en el esquema la discusión acerca de cuál, o cuáles, pueden ser los factores estructurales condicionantes de que el desempeño de la función se haga de acuerdo a una u otra modalidad.

4. La acción del Estado: funciones, ejes de desempeño y referentes estructurales

5. La función de representación El cuadro abre la discusión acerca de qué factores hacen que la función de representación sea realizada en forma amplia, de modo que incluya a todos los sectores y grupos sociales, o restringida, es decir, privile­giando a ciertos grupos sociales por encima de otros respecto de su representación efectiva en el Estado. Siguiendo con el mismo ejemplo, el cuadro propone que la amplitud o restricción de la representación depende de ciertas caracterís­ticas de la estructura social en cuanto a su grado de permeabilidad, y de la naturaleza de los intereses sociales.

6. La función de monitoreo La continuidad o discontinuidad en el desempeño de la función de monitoreo, dependerá de la capacidad burocrática del Estado, ya que en general el monitoreo continuo exige un mayor grado de desarrollo burocrático, por el profesionalis­mo que él requiere y por las mayores exigencias de calidad de los indicadores relevantes.

7. La función de regulación La función de regulación puede ser desempeñada de modo directo o indirecto según sea la naturaleza del contenido de premios y sanciones de la norma regulatoria. Puede ser efectuada en forma centralizada o descentralizada si atendemos a la posición y jurisdicción del ente normativo que regula. También puede ser llevada a cabo en forma autónoma o heterónoma considerando el rol que la función regulatoria asigna al agente que es objeto de regulación. Los factores que hacen que prime una u otra forma de regulación dependerán de la capacidad de composición de los actores sociales cuyas conductas son significativas para la regulación, de la capacidad organizativa para que tales actores actúen corporati­vamente frente a la entidad reguladora, y también de la naturaleza del sistema legal amplio en el cual está inserta la función regulatoria

8. La función de promoción La función de promoción o, en otras palabras, de atención preferencial a las demandas de ciertos grupos, puede ser desempeñada en forma explícita o implícita. En el primer caso la función es asumida como una meta socialmente legitimada y pasa a ser por tanto incorporada en las actuaciones públicas; en el segundo caso pasa a ser una suerte de acción no necesariamente reconocida pero tolerada. Los factores que influyen en la adopción de una u otra forma de desempeño de esta función tienen que ver con la identificación y el reconocimiento social de los grupos beneficiarios y de los sectores "protegidos" por la autoridad pública.

9. La función correctiva La función correctiva de los resultados del sistema socio-económico, puede ser ejercida actuando ex-post, o sea mediante políticas que apuntan a cambiar los efectos distributivos terminales del sistema, o ex-ante, mediante políticas que apuntan, en cambio, a establecer un piso de oportunidades iguales para los agentes del sistema. El que se adopte una u otra forma de política correctiva, dependerá de los programas de acción de los agentes políticos del sistema, vale decir de las plataformas reales (no solamente declaradas) de acción programática de los partidos y movimientos sociales. Dependerá también de la cultura burocrática de los "servicios" sociales del Estado.

10. La función de conducción La función de conducción que el Estado ejerce sobre el conjunto de la sociedad global. Esta función puede ser desempeñada mediante políticas que operan a través de estímulos para incentivar ciertas conductas de parte de los agentes sociales; mediante políticas de asignación selectiva de recursos, es decir, buscando "invertir" en áreas donde se espera que las cosas se hagan de cierta manera en vista de la magnitud de los recursos orientados al sector de que se trate, o mediante políticas más directamente "intervencionistas" que fijan metas para el logro de los agentes sociales relevantes, con algún grado de obligatoriedad efectiva. Dos grande órdenes de factores influyen en la modalidad que se adopte: (i) por una parte la "cultura cívica" de la sociedad que de alguna manera define las pautas de motivación de los agentes sociales; (ii) por otra parte, la imagen de Estado; es decir la manera concreta como se percibe el rol efectivo del Estado por la sociedad en general.

11. Los modelos estatales heterogéneos No hay una forma simple de compatibilizar las numerosas alternativas y posibles opciones que están involucradas. Aún más, es posible pensar en abandonar la exigencia formal de una compatibilización que entregue "modelos" coherentes y homogéneos para combinar funciones y desempeños. Esa exigencia proviene más bien de una especie de pre concepción que privilegia las caracterizacio­nes plenamente coherentes de "tipos" de Estado. Se propone aquí que la forma adecuada de abordar el diseño de una "visión" más realista del Estado es admitir la posibilidad de trabajar con "modelos sucios" del sector público, como ya se dijo.

12. Ejemplos de modelo estatal heterogéneo 1. Por ejemplo, las tareas correctivas de los efectos distributivos distorsionados del sistema socio-económico, puede admitirse que el Estado recurra a modalidades correctivas ex-ante para ciertos grupos, en ciertas condiciones, y a modalidades ex-post para otros grupos sociales.

13. Este trato diferencial tiene una sólida base de argumenta­ción en la gestación típica de la política social. Haumann señala, al respecto, que la política social tradicional comprende cuatro principales acciones: (a) provisión centraliza­da y pública de servicios educacionales y de salud; (b) legislación laboral; c. seguridad social de reparto (pay-as-you-go); (d) intervenciones en los mecanismos de precios a través de controles y subsidios indirectos (implícitos o explícitos).

14. 2. Por otra parte, se puede también intentar un análisis heterogéneo del proceso de descentralización, que supone la transferencia de autonomías a las localidades y regiones, en el cual dicho proceso avance sólo hasta un nivel más "superficial" para determinadas áreas de la actividad pública, y hasta otro nivel más profundo respecto de otras áreas de esa actividad.

15. Esto quiere decir, por ejemplo, que la profundidad del proceso será relativa y que, por lo mismo, la descentralización que es "buena y posible" en educación, no lo sea necesariamente en el sector de la salud. Ello significa admitir la posibilidad de que simultáneamente coexistan distintas articulaciones de centralización con descentralización dentro de una estrategia de modernización del Estado.

16. 3. Otro aspecto que es plenamente consistente con un modelo heterogéneo como el que se está comentando es el de la doble estructuración del sector público, que combina, por una parte políticas ministeriales, controladas y reguladas desde el aparato burocrático central, pero con ejecución agencial. Esto quiere decir que la ejecución de las políticas queda entregada a entes autónomos, semi-públicos, al menos en el sentido de que contienen representa­ción privada en sus consejos directivos.

17. Esto significa diferenciar claramente la actividad que es de fijación de prioridades, por una parte, (entendiendo por ello todas aquellas materias que tienen que ver con las grandes definiciones de políticas, su desagregación sectorial y su coordinación intersectorial), y por otra parte, las actividades de ejecución. De la aplicación de ese criterio, surge la posibilidad de distinguir orgánicamente la estructura ministerial del Estado y la estructura agencial, dando origen a dos formas complementarias de organización de la administración del Estado.

18. Si se toma ahora la función de regulación pública, es claro que ella puede concebirse desde ángulos muy distintos. Se puede, por cierto, recurrir a un modelo de regulación directa o indirecta; centralizada o descentralizada; con mayor autonomía (privilegiando el componente de autorregulación) o con mayor control, según sea el eje o modalidad de regulación que aparece como "propio" del Estado.

19. En verdad, se puede proponer una combinación de modelos de forma tal que algunas áreas queden sujetas a la regulación directa y otras a la indirecta, sin tener que propender a la coherencia plena del modelo general. Incluso se podría llegar a admitir que agentes sociales del mismo tipo no sean todos sometidos a la misma regulación, con lo cual nos sería posible empezar a legitimar la noción de que "la ley pareja puede ser dura", contraviniendo el credo convencional que nos induce a pensar lo contrario.

20. Algunas conclusiones Una visión del sector público como una entidad heterogénea, sustentada en una combinación de opciones que dan origen a un "modelo sucio", es una propuesta de un Estado más complejo, tal vez menos nítidamente delimitado, pero es también una propuesta de Estado más moderno, que abriría enormes posibili­dades para que sus tareas fueran acometidas con calidad en el desempeño, con funcionarios públicos comprometidos, con una centralidad genuina en la vida social

21. Es también una propuesta flexible que facilitaría la construcción de consensos y de concertaciones sociales y políticas en torno a las políticas para la reforma progresiva y gradual del Estado, porque posibilitaría trabajar y negociar acuerdos cruzados entre muchos actores que probablemente no se sumarían a esos consensos si se sienten forzados a situarse en escenarios más rígidos que se construyen sobre la base de modelos ideológicamente más "limpios".

22. Todo ello apunta indudablemente a la consolidación de un Estado que tendría una mayor representatividad, entendida como la legitimidad social que resulta de la acción eficaz del Estado, y por consiguiente mayor accesibilidad a la población, especialmente de parte de los sectores menos favorecidos. Es razonable suponer que la conjunción de ambos factores (representati­vidad y accesibilidad), repercutiría favorablemente en el nivel de calidad de desempeño del sector público. Se podría así cambiar los términos clientelísti­cos tradicionales de la accesibilidad al Estado por parte de la sociedad y los individuos.

23. En lo que respecta a los servicios, la cuestión a resolver ya no sería primariamente asunto de cobertura, sino accesibilidad a la calidad. La calidad del desempeño del sector público es crecientemente ahora un asunto de equidad, y ese aspecto no puede quedar disfrazado por la sola maximización de los niveles de cobertura