DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

1. IX Curso de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica - ILPES - CEPAL Santiago, 5 al 30 de Noviembre de 2001 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Gestión Pública del Futuro Amalia Lucena Gustavo Panighel Verónica Pomareda Erika Roffler Santiago Segovia

2. REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA POLITICAS IMPLEMENTADAS • Privatizaciones • Apertura y liberalización de los mercados • Reformas en las administraciones públicas nacionales • Descentralización fiscal • Otras Cambio en la relación entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales

3. POLITICAS DE DESCENTRALIZACION Se refieren a las cuestiones asignativas entre niveles de gobierno tanto desde el punto de vista de los recursos como del gasto Objetivos • Democratización • Mayor participación de los ciudadanos • Gobernabilidad • Mayor eficiencia en la asignación del gasto Conflicto con la política macro • Inadecuado diseño de las bases tributarias • Esquemas de transferencias intergubernamentales inflexibles y procíclicos • Endeudamiento creciente de los niveles de Gobierno • Escasos incentivos para la responsabilidad fiscal

4. DESCENTRALIZACION FISCAL Perspectiva Macro: asegurar que la descentralización fiscal sea compatible con el mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio fiscal Perspectiva Micro: mejorar la provisión descentralizada de bienes y servicios (eficiencia y equidad)

5. ANÁLISIS DE CASOS • PERU • ECUADOR • VENEZUELA • ARGENTINA

6. Perú : Descentralización Fiscal

7. Regimen Político y Fiscal Unitario • Constitución Nacional de 1993 • Desde el punto de vista fiscal • Recaudación fiscal basada en tributos de carácter nacional, en todos los tributos internos (excepto los tributos municipales). Principal fuente de recaudación fiscal el Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto General a la Venta (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). • La entidad que administra los tributos de carácter nacional, a excepción de los tributos municipales, es la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

8. Aspectos Particulares • División Política del Perú : 24 departamentos • Niveles de Gobierno : Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno Local (sólo el gobierno central y los gobiernos locales son autónomos) • Gobierno Central.- Determina tanto las bases como las tasas de los impuestos, efectúa la recaudación de dichos impuestos. • Con ello se pretende lograr mayor eficiencia recaudatoria • Concentra gran proporción de los ingresos de todos los niveles de gobierno • Gobierno Regional.-La actual Constitución no les reconoce potestad tributaria, sin embargo tienen la facultad de crear, modificar o derogar tributos, siempre que la Ley le otorgue expresamente esa potestad.

9. Gobiernos Locales.- no cuentan con potestad tributaria, ni pueden celebrar operaciones internas o externas de crédito ni sustentar su pliego presupuestal de ingresos y egresos ante el Congreso. Sólo están facultados para cobrar impuestos, tasas y contribuciones • El único rol que tienen en materia de impuestos locales es el de recaudar y fiscalizar • La Ley no permite la existencia de impuestos regionales paralelos a los nacionales • La capacidad que tienen para generar tributos locales es sumamente limitada, porque por el lado de los impuestos no se les reconoce capacidad tributaria, y por el lado de las tasas están condicionados por el Gobierno Central • Dependencia de los gobiernos regionales y locales de las transferencias que realiza el Gobierno Central • Existe una falta de equidad en la distribución del gasto público, siendo las más beneficiadas las municipalidades de las áreas urbanas.

10. Diagnóstico • Recaudación fiscal centralizada en la capital y las principales provincias, dependiente de 2 tipos de impuestos (IGV y ISC) • Seria limitación en cuanto a la flexibilidad de los gobiernos regionales y locales para adecuarse a sus necesidades financieras • Las bases imponibles y las tasas de los impuestos son determinados por el nivel central en cumplimiento de las leyes y se determinan sin tener una clara noción de cuáles son las necesidades regionales y locales • Al depender las transferencias de los impuestos nacionales, se hace difícil una programación a largo plazo de los gastos, que en el área social debe tener un financiamiento estable • Al final de la década de los 80 se intentó un proceso de descentralización sin éxito. Existe la necesidad de llevar un proceso de descentralización

15. Proyecto de Ley de Bases de Descentralización • El presente año la Comisión de Descentralización del Congreso de la República ha preparado un proyecto de Ley de Bases para la Descentralización del Perú, con el objetivo de lograr un desarrollo integral del país. Su ejecución se desarrolla en los ámbitos político, económico, administrativo y social.Aspectos fiscales contemplados : • Establecer atribuciones, competencias y recursos propios de los gobiernos regionales y locales ; y determinar las relaciones de gobierno en sus distintos niveles • Los conflictos de competencia entre el gobierno central y los gobiernos regionales y locales, se resolverán ante el Tribunal Constitucional • Aprobar su organización interna y su presupuesto • Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios licencias y derechos municipales que constituyen sus ingresos propios.

16. Conformación de las regiones teniendo como punto de partida los departamentos del país. Será llevada a cabo mediante consulta popular (Referéndum) • Asignación de transferencias y asignaciones serán establecidas en la Ley Anual de Presupuesto • Financiamiento con recursos provenientes de empréstitos contratados con aval del Estado o con cargo a su patrimonio propio • Derechos económicos que perciban por las concesiones que otorguen • Recursos provenientes de impuestos creados por Ley a su favor • Recursos provenientes del Fondo de Compensación Regional • Recursos asignados por concepto de Canon • Fiscalización de la Gestión Pública.

17. Recomendaciones • PRIORIDAD • ELEVAR LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO, DESTACANDO SU ESTRECHA RELACION CON LA EQUIDAD, LOS ESFUERZOS DESPLEGADOS PARA DESCENTRALIZAR EL GASTO SOCIAL QUE APUNTA A PROVEER SERVICIOS DE EDUCACIÓN BÁSICA Y SALUD. • LA DESCENTRALIZACIÓN IMPLICA QUE EL GOBIERNO CENTRAL DEBE CONTINUAR GARANTIZANDO UN NIVEL MINIMO DE FINANCIAMIENTO A LOS GOBIERNOS LOCALES, PERO ESTE DEBE DETERMINARSE EN FUNCIÓN DE CRITERIOS DE EQUIDAD Y ESFUERZO SOCIAL.

18. Ecuador : Composición de Ingresos y Gastos Proyectos de Descentralización Fiscal

20. Presión TributariaIngresos tributarios SPNF / PIB

21. Dependencia y volatilidad petroleraIngresos petroleros SPNF / PIB

22. El gasto público se expande más que el crecimiento real de la economía ...

23. Política fiscal pro - cíclica

24. Proyecto de Descentralización Fiscal

28. Antecedentes.- 80’s. Redemocratización en AL, nueva constitución. Escasa participación de instituciones seccionales en el Presupuesto Estatal. FONAPAR y FODESEC 2% !! de los ingresos corrientes. Actitud paternalista - con tintes políticos. • Municipalización: AL  13.000(1990) - 16.000(2000). Ecuador  114(1974) - 220(2000). En Europa, situación inversa (Inglaterra de 2.000 a 500; Francia de 38.000 a 6.000; Alemania de 24.000 a 3.500; Austria de 4.000 a 2.300, entre otros.) • 1996. Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales y Ley de Descentralización y Participación Social. • Ley anticentralista antes que descentralizadora. No representa una reorganización al conjunto de niveles del Estado. No plantea nada sobre las gobernaciones. Deja a los consejos provinciales en peor situación.

29. Transfiere competencias sin asumir principio de gradualidad. Demasiadas responsabilidades en un proceso de corto plazo. • No ha existido una evaluación de la capacidad de gestión de los gobiernos seccionales. • Falta de flexibilidad. Todos los consejos provinciales tienen las mismas competencias. • 50% es distribuído en relación a las necesidades básicas insatisfechas. El 40% en relación a la población. El 10% se distribuye equitativamente. • No contempla la intención de ampliar/fortalecer al conjunto de la democracia local (participación, representación, legitimidad). • Organizaciones Barriales base de participación popular • Evaluar Capacidad de Gestión de los Gobiernos Seccionales • Elaborar Indicadores de Desempeño

31. Sistemas de Compensación(Finot, 2001) Transferencias Condicionadas ? NO SÍ 4 3 Chile Venezuela Brasil Argentina Perú NO Aporte Local ? Bolivia Colombia Ecuador México SÍ 1 2

32. Reforma Fiscal plantea: • Fondo Petrolero de Estabilización y Ahorro FEP => 80% de Yng. Petrol. OCP (acumula hasta 2,5% PIB) • Incremento Ahorro Público • Reducción Endeudamiento Público FA => 20% de Yng. Petrol. OCP (para financiar proyectos sociales) • Ley de Disciplina y Prudencia Fiscal • Plan Plurianual Nacional(planificación de proyectos + metas para 4 años) • Déficit SPNF máximo 2.5% del PIB (?) • Gobierno Central debe, en 15 años, reducir el servicio de la deuda a 40% del PIB. • Gob Secc debe en 5 años reducir el servicio de la deuda: máx 20% de su Presupuesto. Aplicación del co-financiamiento. • 6 meses antes del término Presidencial: no deuda • Prohibición de preasignaciones

33. Recomendaciones • Crear una verdadera ley de Descentralización Fiscal - Reglas Macro fiscales sostenibles en largo plazo. • Evaluar las posibilidades de gestión de los Gob. Seccionales. • Establecer criterios para permitir el acceso de Gob. Seccionales a contratar deuda pública. • Asesorar a Gob. Seccionales para diversificar ingresos propios y así permitir mayor equidad y eficiencia. • Analizar la transferencia de competencias por municipio y por provincia. • Establecer criterios para evaluar el manejo eficiente de los recursos (Indicadores de Desempeño). • Establecer claramente los niveles de control, de responsabilidad de los diferentes poderes.

34. Venezuela : Descentralización Fiscal

35. Base Legal Sistema Federal • Desde el punto de vista polìtico • Constituciòn Nacional de 1999 • Constituciòn de los Estados • Desde el punto de vista fiscal • Ley Orgànica de Regimen Municipal • Las Leyes Estadales • Ordenanzas Municipales • Principios y disposiciones de la Ley Orgànica de Administraciòn Financiera Nacional

36. Diagnóstico • Transferencia deficiente de competencias • Los Estados y Municipios dependen de las transferencias de los recursos centrales • Rigideces en la distribuciòn regional (destino) de las transferencias centrales • Inclumplimiento de las leyes • Mayores solicitudes al Gobierno Central por parte de las regiones para financiar gasto corriente • Rigideces en el presupuesto nacional • Acumulaciòn de pasivos ocultos • No hay incentivos para la responsabilidad fiscal

37. Federales 6000 5000 4000 Miles de Millones de Bolivares 3000 2000 1000 0 1998 1999 2000 2001 Ingresos Totales Situado, Fides, LAE y Aportes Especiales Ejecutivo Nacional Ingresos Acordados por las Entidades Relaciòn de Ingresos de los Municipios 600000 500000 400000 300000 Millones de Bolìvares 200000 100000 0 1998 1999 2000 2001 Ingresos Totales Situado y Aportes del Ejecutivo Nacional

38. Preasignaciones Legales* e Ingresos Corrientes Miles de Millones de Bolìvares * Incluye transferencias de competencias, excluye otros legales de la administraciòn central

39. Aspectos Positivos • Mejoras en infraestructura local • En los Estados y Municipios grandes (Capacidad de Gestiòn) existen sustanciales mejoras en la prestaciòn de salud y educaciòn • En los municipios organizados hay una mayor participaciòn civil • Mejoras en la vialidad con cargos a los usuarios en tasas • A nivel Municipal, un mayor dinamismo en el cobro de impuestos • Cero endeudamiento “reconocido” • El Gobierno Central mantiene el control sobre los objetivos macroeconòmicos • Participaciòn de los Estados en los mecanismos de estabilizaciòn (FIEM)

40. Agenda Institucional y legislativaMateria Econòmica • Vicepresidencia: • Proyecto de Ley de Consejo Federal • Ministerio de Finanzas • Implantaciòn en los Estados del Sistema de Administraciòn Financiera • Convenios en los estados para estadistica de finanzas pùblicas • Ley de Hacienda Pùblica de los Estados

41. Proyecto de Ley de Hacienda Pùblica de los Estados • Refuerza los principios constitucionales de solvencia, transparencia y responsabilidad fiscal • Introduce transferencias de competencias tributarias • Permite el cobro por mejoras • Refuerza concesiones y privatizaciones • Programaciòn plurianual y reglas fiscales • Capacidad de endeudamiento interno • Evaluaciòn de Gestiòn

42. Recomendaciones • Prioridad • Establecer un programa coordinado de fortalecimiento institucional y capacidad de gestión a las regiones • Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos en el proyecto de LHPE • Coordinaciòn Macroeconomica • Delimitar en mayor nivel las transferencias de competencias

43. Recomendaciones • Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos en el proyecto de LHPE (Cont..) • Revisar las transferencias de competencias bajo el siguiente esquema: • Poblaciòn destinataria • Costo reales de prestaciòn de servicios • Eficiencia en su prestaciòn • Capacidad y esfuerzo fiscal de los gobiernos territoriales • Delimitar en un reglamento la metodologìa de solvencia fiscal para la autorizaciòn de endeudamiento

44. Recomendaciones • Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos en el proyecto de LHPE (Cont..) • Especificar con mayor detalle el papel normativo y regulador del Gobierno Nacional de manera de clarificar el nivel de responsabilidad • Incorporar participaciòn ciudadana en las asignaciones • Presupuestos participativos • Transferencias condicionadas a participaciòn ciudadada en identificaciòn de necesidades

45. Argentina : Descentralización Fiscal

46. ARGENTINA: RÉGIMEN FEDERAL • Desde el punto de vista político - institucional • Gobierno Federal • Gobiernos Provinciales (24 jurisdicciones) • Gobiernos Locales (aprox. 2000)

47. RELACIONES NACIÓN - PROVINCIAS • Régimen de Coparticipación Federal (Constitución Nacional, Ley 23.548 y Pactos Fiscales) • Asignación de competencias, servicios y funciones entre los distintos niveles de Gobierno (Constituciones Nacional y Provinciales, Leyes de Descentralización) • Autorización de endeudamiento a los Gobiernos Subnacionales (Resolución MECON 1075/93 y Comun. BCRA 282 A)

48. Las provincias recaudan sólo el 21% de los ingresos tributarios de los sectores públicos nacional y provinciales...

49. Los ingresos de las Provincias dependen ampliamente de los recursos transferidos por la Nación...

50. ... y la disparidad entre las Provincias es muy amplia