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ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida

La Organización Político-Administrativa de España. El Estado Autonómico Curso de actualización de conocimientos en Geografía Sesión de 23 de enero de 2004 Dr. Joaquín Farinós Dasí Departamento de Geografía Universitat de València. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida

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  1. La Organización Político-Administrativa de España. El Estado AutonómicoCurso de actualización de conocimientos en GeografíaSesión de 23 de enero de 2004Dr. Joaquín Farinós DasíDepartamento de GeografíaUniversitat de València

  2. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida B. Esquema de actualización según contenidos: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo de Estado: España, Estado Compuesto 1.2. El mapa autonómico resultante 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autonomías primero; entre ellas después 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfoque de las políticas

  3. PREMISAS DE PARTIDA • La organización territorial del estado y las formas de cooperación territorial en los distintos niveles se enfrenta en la actualidad a grandes retos, dentro y fuera del ámbito español. • Resulta especialmente necesaria en estos momentos la fundamental labor de educación cívica, de respeto no sólo al principio de solidaridad territorial, sino también al de la diferencia. • Una sólida formación y un motivado espíritu crítico son la mejor garantía contra los miedos y distorsionados estereotipos como el riesgo de ruptura del estado español, la demonización de los nacionalismos e incluso los perniciosos efectos del surgimiento de sentimientos identitarios (nada más lejos de la realidad). • En el contexto europeo asistimos en la actualidad, frente a la presión de los pensadores únicos, a la emergencia de una nueva cultura política territorial, con implicación de todos los actores sociales, que se plantea objetivos a un plazo de unos 20-30 años. • Es nuestro futuro, y nos implicamos como agentes sociales, pero lo es sobre todo de los jóvenes que hoy están en las enseñanzas medias, a los que hay que mostrarles tanto el entorno, como los instrumentos para poder influir sobre él.

  4. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida B. Esquema de actualización según contenidos: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo de Estado: España, Estado Compuesto 1.2. El mapa autonómico resultante 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autonomías primero; entre ellas después 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfoque de las políticas

  5. ESQUEMA DE ACTUALIZACIÓN SEGÚN CONTENIDOS: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo: España un Estado Compuesto • Confluencia en los modelos de organización territorial y político administrativa de los Estados europeos: de arriba abajo (descentralización) y de bajo a arriba (federalismo). • Esta confluencia se basa en el principio de subsidiariedad y el gobierno multinivel. • En el caso español el proceso seguido es el de una descentralización. • Pero el actual modelo es funcionalmente federal. • El modelo resultante es complejo, más allá de descentralizado, realmente no es federal  El Tribunal Constitucional lo definió como “Estado Compuesto”.

  6. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida B. Esquema de actualización según contenidos: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo de Estado: España, Estado Compuesto 1.2. El mapa autonómico resultante 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autonomías primero; entre ellas después 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfoque de las políticas

  7. 1.2. El mapa autonómico resultante • Ha habido múltiples ensayos de división territorial del territorio español a lo largo de la historia  Sin embargo esto es poco relevante, como también las discusiones sobre su actual delimitación. • La división más importante es la autonómica porque otorga a cada territorio poder legislativo y ejecutivo. • Hay que explicar la actual división y situación autonómica:  Cómo resulta el actual mapa: evolución reciente desde 1978.

  8. FIGURA 1.1. LAS PREAUTONOMÍAS

  9. FIGURA 1.2. COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS

  10. Sin embargo hay que tener en cuenta que siendo ésta la división fundamental, hay que considerar las relaciones: interescalares y de cooperación en una misma escala: □ Con los niveles superiores: UE, Estado-Nación. □ Espacios subregionales: emergencia de la escala local en un contexto global. ▪ Revalorización del territorio en las escalas de proximidad ▪ Para hacer frente al incremento de los desequilibrios provocados por la globalización económica

  11. FIGURA 2: ESQUEMA DE RELACIONES MULTINIVEL Fte: Farinós, J. (2004): “La estrategia territorial europea para el futuro”, en El gobierno de los territorios, Oviedo, Trea, en proceso de edición.

  12. ¿Cómo clasificar las distintas autonomías?:  La vieja retórica sobre si son históricas o no, regiones o naciones, es un debate que exige una gran profundidad y preparación  Puede resultar más útil aprovechar los resultados de este tipo de discusiones que se trasladan al campo práctico: Clasificación según cómo han ido adquiriendo las competencias. La C.E. no define el sistema territorial, se limita a sentar las bases jurídicas para su desarrollo. Es decir, presenta un carácter potencial (lo que puede ser y cómo conseguirlo) y heterogéneo (no predispone monolítica uniformidad). Dicho de otro modo, la C.E. no generalizaba el sistema de autonomías ni tampoco lo uniformiza competencialmente.

  13. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida B. Esquema de actualización según contenidos: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo de Estado: España, Estado Compuesto 1.2. El mapa autonómico resultante 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autonomías primero; entre ellas después 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfoque de las políticas

  14. 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autono- mías primero, entre ellas después. • Tipos de competencias, clasificación: propias o delegadas, exclusivas o compartidas (legislativas o de ejecución); (arts. 148, 149 y 150.2 de la C.E.) • Ritmos de adquisición de competencias

  15.  NIVEL COMPETENCIAL DE LAS CC.AA. DIFERENCIAS INICIALES:  Una primera y simple división podría ser: CC.AA. de vía rápida (art.151: Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) y de vía lenta (las restantes).  La escalada competencial introdujo matices que hacen inexacta la anterior clasificación.  Al menos hasta 1996 se podían distinguir claramente dos grupos de autonomías en función de la importancia de las competencias asumidas:

  16. A) Las que habían asumido exhaustivamente en su Estatuto de Autonomía todas las competencias posibles según los artículos 148 y 149 de la C.E. Pueden distinguirse a su vez cuatro subgrupos B) Las que necesitaron del transcurso de cinco años y de la reforma de sus primeros Estatutos para conseguir el mismo techo competencial (vía del art. 143 en sentido estricto). En este grupo han habido distintos ritmos. A destacar el caso de Cantabria, cuyas competencias respondieron estrictamente hasta 1996 a los dictados del artículo 148, siendo además la más reacia a asumir las de sanidad en la última ronda de transferencias de finales de 2001.

  17.  HOMOGENEIZACIÓN COMPETENCIAL PROGRESIVA:  Coincidente con los acuerdos de financiación: 1992-1996; 1997-2001 y el del año 2002  Discusión sobre la heterogeneidad (particularismos) y sobre el modelo territorial del Estado: ¿punto y final?, ¿hay que seguir avanzando?, ¿reforma de la C.E.?  Una cuestión fundamental es el tema de la financiación autonómica dado que sin recursos las transferencias quedan sobre el papel.  El espinoso tema de la financiación autonómica: serie gráficos nº 3  El problema del déficit (endeudamiento de las AA.PP.): serie gráficos nº 4  El principio solidaridad: ¿amenazado? Desequibrios y Políticas Correctoras

  18. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida B. Esquema de actualización según contenidos: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo de Estado: España, Estado Compuesto 1.2. El mapa autonómico resultante 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autonomías primero; entre ellas después 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfoque de las políticas

  19. 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales  Condición anisotrópica del espacio: las desigualdades son naturales. Ese no es el problema. Proviene de que éstas se agraven.  Diferentes interpretaciones sobre la evolución de los desequilibrios: neoclásica o socialdemócrata.  Causas de los desequilibrios territoriales en España:  El medio físico: el factor del relieve sobre los usos agrarios y las infraestructuras.  La historia política de nuestro país: “la España invertebrada”. Opciones políticas (económicas –mercado interior y política de ISI-, redes de infraestructuras) con territorios ganadores y perdedores.

  20. Diferentes formas de medir las desigualdades:  Desigualdades en el nivel de desarrollo: tres indicadores básicos □ Población □ PIB/cápita □ Productividad aparente del trabajo (VAB/ocupados)  Desigualdades en el nivel de bienestar: □ Indicadores múltiples: preocupación desde década de los 80 □ De entre ellos la componente sintética del paro, nº de parados, % de familias con todos sus miembros en situación de paro o en que todos trabajan. □ Indicador sintético: algunas propuestas como la de la Fundación La Caixa, publicado en su ‘Anuario Social’ (vid. figura 5.2).  El papel redistribuidor del Estado: RDdF – RFND (vid. figura 5.3) Esto nos traslada a la política correctora de los desequilibrios territoriales.

  21. ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS: A. Premisas de partida B. Esquema de actualización según contenidos: 1. El Estado de las autonomías 1.1. La complejidad del modelo de Estado: España, Estado Compuesto 1.2. El mapa autonómico resultante 1.3. El conflicto competencial: entre gobierno central y autonomías primero; entre ellas después 2. El principio de solidaridad interterritorial 2.1. Los desequilibrios regionales 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfoque de las políticas

  22. 2.2. La corrección de las desigualdades: cambios en el enfo- que de las políticas  La Política Regional: evolución y efectos de la integración de España en la CEE (vid cuadro 6).  El giro territorial de las políticas: de la Planificación Regional a la Planificación del Desarrollo Territorial (el amplio objetivo del ‘Desarrollo Sostenible’).  Una nueva visión de la O.T.: las ‘Estrategias Territoriales’  Nuevas prácticas de la planificación: - Nadie discute que la Planificación es necesaria: OCDE (“Territorial Outlook”, “A new role for Spatial Planning”), UNESCO (Programa MOST), UE, CdE - Visión a largo plazo: 20 años - Concertación e implicación de los actores territoriales: Planificación Estratégica - El nuevo paradigma de redes: la cooperación territorial competitiva como clave del éxito:

  23.  El documento de la ETE y sus directrices  Policentrismo y partenariado rur-urbano  Igualdad de acceso al conocimiento y a las infraestructuras  Gestión prudente e imaginativa del patrimonio cultural y natural  El papel de las regiones en todo este proceso…

  24. BIBLIOGRAFÍA Y ENLACES WEB RECOMENDADOS: ● AJA, E. (2003): “El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales”, Madrid, Alianza Editoral. ● CUCÓ, A.; ROMERO, J. y FARINÓS, J. (Eds.) (2002): “La Organización territorial del Estado. España en Europa: un análisis comparado”, València, Servei de Publicacions de la Universitat de València. ● FARINÓS, J. (Coord.) (2002): “Geografia Regional d’Espanya. Una nova geografia per a la planificació i el desenvolupament regional”, València, Servei de Publicacions de la Universitat de València, Educació-Materials 57. ● GARCÍA ÁLVAREZ, J. (2002): “Provincias, regiones y comunidades autónomas. La formación del mapa político de España”, Madrid, Temas del Senado. ◘ http://www.map.es (pinchar dentro de ‘Servicios al Ciudadano’ en ‘Política Autonómica’). ◘ http://www.pre.gva.es/argos/docus/public-cas/index.html(buscador en base documental)

  25. CUADRO 6. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL ESPAÑOLA (1/2) Fuente: Lázaro Araujo, L. (1989), Ministerio de Economía y Hacienda (1990a, 1995) y elaboración propia.

  26. CUADRO 6. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL ESPAÑOLA (2/2) Fuente: Lázaro Araujo, L. (1989), Ministerio de Economía y Hacienda (1990a, 1995) y elaboración propia.

  27. Fte: Comisión Europea, 1994: “Europa 2000+”

  28. 1.Comunidades con estatutos de autonomía plebiscitados con anterioridad: Cataluña, País Vasco y Galicia (Disposición Transitoria Segunda C.E.). 2.Territorios de Régimen Foral. Únicamente en Álava y Navarra se habían mantenido modalidades administrativas reconducibles al régimen foral. En el caso de Navarra, la Disposición Adicional Primera amparaba y respetaba los derechos forales y la Disposición Transitoria Cuarta preveía una modalidad singular de incorporación al Consejo General Vasco o régimen autonómico que le substituyera, de la que no se hizo uso. Navarra siguió una vía especial, la del llamado Amejoramiento del Fuero, que dio lugar a una solución normativa asimilable a la de un Estatuto de Autonomía de nivel superior (de la vía del art. 151). 3.Comunidades sin antecedentes forales ni plebiscitarios con acceso inmediato. El artículo 151 permitía no esperar cinco años para ampliar las competencias si se cumplían una serie de requisitos procedimentales especialmente rigurosos. De esta posibilidad sólo hizo uso Andalucía (vía art.151 “strictu sensu”). 4.Comunidades con competencias ampliadas desde su inicio mediante Ley Orgánica. El artículo 150.2 permite ampliar las competencias vía transferencia o delegación desde el gobierno central, pero no contempla que tales incrementos aparezcan ya en el propio (primer) estatuto de autonomía. A pesar de ello, en el caso de Canarias y de la Comunidad Valenciana se aprobaron los Estatutos y la Ley Orgánica de transferencias correspondiente al mismo tiempo (vía del art.143 atípica o reforzada).

  29. Subsidiariedad, concepto de origen jurídico para referirse a la potestad legislativa que adquieren los niveles más próximos a la ciudadanía. Por este principio, toda decisión tiene que ser tomada en el nivel más próximo al ciudadano, debiendo ser trasladada a los niveles superiores sólo si éstos se demuestran más eficientes. Tiene relación, por tanto, con la idea federal. • Como principio eurocomunitario, y tal y como recogen Alcántara y Ahijado (2000, 202), “se comprueba constantemente que la acción que debe emprenderse a escala comunitaria se justifica en relación con las posibilidades que ofrece el nivel nacional, regional o local. Concretamente, es un principio según el cual la Unión no actúa excepto para los sectores de su competencia exclusiva hasta que su acción es más eficaz que una acción emprendida a nivel nacional, regional o local” . • En realidad inicialmente el concepto únicamente se aplicaba al reparto de competencias legislativas entre Unión Europea y Estados miembros. Sin embargo, por influjo de la Política Regional Europea, el concepto se ha ido extendiendo al resto de niveles político-administrativos en el seno de los propios Estados (Farinós, 2001) . ALCÁNTARA y AHIJADO (2000): Diccionario de la Unión Europea, Madrid, Pirámide. FARINÓS, J. (2001): “¿Qué nueva política regional para el cuarto período de programación? Implicaciones con la ETE y las nuevas formas de gobernanza”; ponencia presentada a la XXVII Reunión de Estudios Regionales: Cambios regionales en la UE y nuevos retos territoriales; Madrid, del 28 al 30 de noviembre, 24 pp.

  30. No debe confundirse el gobierno multinivel, en tanto que forma de nueva gobernanza, con un simple proceso de descentralización o de devolución de poderes. Mientras la delimitación de competencias debe examinar los límites competenciales de cada nivel (listas de competencias), el debate sobre la gobernanza examina las prácticas, reglas, procedimientos y comportamientos que es necesario adaptar para que el funcionamiento del sistema sea percibido como más legítimo. Mientras la primera correspondería a un enfoque propio de la teoría de juegos de suma cero, la cooperación entre los diferentes niveles es un medio para aumentar sus capacidades a la hora de resolver los problemas. Presupone obligación de solidaridad y de implicación mutua entre los niveles. • El gobierno-red se caracteriza por la dispersión de responsabilidades, con un estilo menos jerárquico entre gobierno local y las otras escalas de poder, incentivando las redes de relación horizontal y el número de actores. La autoridad se comparte mediante un nuevo estilo de gobierno multinivel basado en el principio de gobernanza. • La gobernanza es un proceso mucho más complejo que la mera descentralización de responsabilidades para contribuir de forma más adecuada al objetivo del desarrollo económico, o que la búsqueda de la legitimidad democrática que dé solución a los déficits democráticos en la toma de decisiones que afectan al conjunto de la ciudadanía. • La gobernanza resulta contraria a un ejercicio vertical del poder que impida el desarrollo de las capacidades de autogobierno de la sociedad o la autoorganización de las redes de actores. Para la Comisión Europea la gobernanza representa una nueva cultura de gobierno y de la administración que presupone consenso alrededor de determinados conceptos, principios, normas y procedimientos, sin necesidad de recurrir a instrumentos legislativos. Entendida como organización de la acción colectiva, en su Libro Blanco la define como la capacidad de las sociedades para dotarse de sistemas de representación, de instituciones, de procesos y de cuerpos sociales, como instrumento de control democrático, de participación en las decisiones y de responsabilidad colectiva. FARINÓS, J. (2004): “La ordenación del territorio y su repercusión en el Arco Mediterráneo”, en La Ordenación del Territorio en las Administraciones Públicas, Diputación de Valencia, en prensa.

  31. Aunque la Constitución Española de 1978 (C.E.) no explicita el modelo territorial que el Estado asume, sí contiene determinadas declaraciones que pueden ayudar a identificarlo: • En primer lugar reconoce el carácter unitario e indisoluble del Estado Español. • La descentralización es uno de los principios generales de la C.E. Potencia la configuración del Estado de las Autonomías. La autonomía significa el autogobierno de las competencias públicas con una base territorial concreta. Dicho autogobierno se refiere a los ordenamientos (legislación) derivados y secundarios, porque el principal se reserva a los centros superiores del Estado: a las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado), también limitadas constitucionalmente. • Explicita el carácter de igualdad entre las personas y entre los territorios: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional”. Según sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1981 esto no significa monolítica uniformidad, cosa que impediría cualquier diferencia atendiendo a los rasgos propios de cada región. • El cuarto principio es el de solidaridad (arts. 2 y 138 de la C.E.), versión aplicada de la igualdad. Solidaridad significa buscar el equilibrio económico entre las diferentes partes del territorio. Ello se conseguirá con el traspaso de activos desde las regiones más favorecidas a las que lo son menos. Con este motivo se crearía el Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2 de la C.E.). En virtud de ellas, el Tribunal Constitucional definió al Estado Español como un Estado Compuesto, a medio camino entre el regional y el federal.

  32. CUADRO 3: GRANDES TIPOS DE COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS CC.AA. (*) Se trata de competencias materialmente separadas por el territorio, el interés o la categoría, que corresponden al Estado o a las CC.AA., según afecten a varias CC.AA. o sólo a una. Fte: Aja, E. (2003): El Estado Autonómico. federalismo y hechos diferenciales, Madrid, Alianza.

  33. SERIE DE GRÁFICOS 3: CAPACIDAD DE AUTOFINANCIACIÓN GRÁFICO 3.1. CORRESPONSABILIDAD FISCAL DE LAS CC.AA. (1998) Según sistema de financiación 1997-2001

  34. GRÁFICO 3.2. FINANCIACIÓN PER CÁPITA. COMPOSICIÓN DE TRIBUTOS (*) Y TRANSFERENCIAS (**) 1998. (Según nuevo modelo de 2002) (*) Escenario con Sanidad totalmente transferida a todas las CC.AA. La cesta de impuestos está formada por: 100% tributos cedidos y tasas afectas (cesta homogénea, recaudación normativa; + IGIC, impuesto de matriculación y de combustible para el caso de Canarias), 33,3% de IRPF, 35% de IVA, 40% de Impuestos especiales y 100% de Impuesto sobre medios de transporte y electricidad. (**) Transferencias para igualar los servicios distribuidos según la población total y protegida y otras variables (superficie, dispersión e insularidad).

  35. GRÁFICO 3.3. RECURSOS PER CÁPITA (1998)

  36. SERIE GRÁFICOS 4: PARTICIPACIÓN EN GASTOS E INGRESOS POR NIVELES DE GOBIERNO GRÁFICO 4.1. ESTRUCTURA DE INGRESOS CC.AA. DE RÉGIMEN COMÚN (1985-2002) * Incluye la cesión del 30% del IRPF ** Cesta de impuestos cedida en el nuevo modelo de financiaicón (30% IRPF + 35% IVA + 40% Impuestos especiales +100% Impuesto sobre matriculación y electricidad)

  37. GRAFICO 4.2. PARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO DE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO (1980-2002) GRÁFICO 4.3. PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DE LOS DISTINTOS NIVELES (1980-2002)

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