Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales

1. Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales Ernesto Stein Departamento de Investigación Banco Interamericano de Desarrollo

2. Instituciones presupuestarias • Definicion: Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados.

3. Porque importan las IP? • Si las decisiones en materia fiscal fueran tomadas por el planificador social de los libros de texto, uno observaría comportamientos fiscales óptimos • En este contexto, reglas que impongan restriccones al accionar del planificador social tienen que ser necesariamente sub-óptimas (excepto por problemas de incosistencia temporal) • Por supuesto, el planificador social no existe. Hay un conjunto de actores que llegan al proceso de decisión fiscal con sus propias preferencias y motivaciones • Esto genera una serie de potenciales problemas, que las instituciones presupuestarias pueden contribuir a resolver

4. Problemas a resolver • Problema de los recursos comunes (Weingast, Shepsle y Johnsen 1981) • Otras posibles externalidades entre diferentes unidades de gobierno (Canzoneri y Diba 1990) • El ciclo electoral (Nordhaus 1975, Tufte 1978, Rogoff 1990) • Endeudamiento estratégico (Alesina y Tabellini 1990) • Problema de principal/agente (beneficios privados de actores en el proceso de presupuesto) • Problemas relacionados con el horizonte temporal corto de los políticos (Cuckierman y Meltzer 1989)

5. Porque importan las IP? • Las instituciones presupuestarias importan porque afectan las reglas del juego con que interactuan estos agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario, o distribuyendo el poder, las responsabilidades y la información entre los diferentes actores, afectando asi los resultados fiscales.

6. Reglas presupuestarias • Siguiendo a Alesina y Perotti (1995), identificamos tres tipos de reglas presupuestarias: • Restricciones numericas • Reglas de procedimiento • Reglas que afectan la transparencia del presupuesto

7. Restricciones numericas: ejemplos • Gramm-Rudman-Hollings (en EEUU): reducción gradual de los déficit hasta eliminarlos • Criterios de Maastricht (impone límites sobre deuda y déficit) • Reglas de presupuesto equilibrado en estados de EEUU

8. Las restricciones numericas pueden diferir... • en cuanto al indicador de desempeño fiscal al que se refieren • en cuanto al rango legal de la norma que las establece • en cuanto a su cobertura • en cuanto a la instancia del proceso presupuestario en la que tienen validez • en cuanto a su “flexibilidad” • pueden ser no contingentes, o contingentes, con alguna clausula de escape claramente especificada ex-ante • pueden estar definidas en base a un indicador de déficit estructural • a mayor flexibilidad, mayor complejidad, y mayor la posibilidad de eludirlas

9. Reglas numericas: pros y contras • Pros: • Si son respetadas, pueden resolver la mayoría de los problemas identificados antes • eliminan endeudamiento estratégico • limitan transferencias de generaciones futuras a presentes • limitan ciclo electoral • pueden resolver el problema de los recursos comunes, etc. • Contras: • Generan incentivos para la “contabilidad creativa” • Limitan la capacidad de hacer tax-smoothing a la Barro (al menos en el caso de reglas de pres. equilibrado) • Tienden a ser demasiado inflexibles (salvo que sean contingentes o respondan al ciclo). • Si no hay mecanismos de enforcement efectivos, muchas veces no se respetan.

10. Reglas de procedimiento • Afectan las reglas del juego en la interaccion entre los distintos agentes que participan del proceso presupuestario • Pueden ser “jerarquicas” o “colegiadas” • Las reglas jerarquicas tienden a concentran el poder en materia presupuestaria en el ministro de finanzas al interior del gabinete, y en el ejecutivo vis a vis el legislativo. • Las reglas colegiadas tienden a repartir el poder en forma mas pareja.

11. Reglas de procedimiento: pros y contras • Pros: • Pueden introducir disciplina concentrando el poder en quienes tienen la responsabilidad por la estabilidad macro. • Pueden resolver el problema de los recursos comunes • Son mas flexibles, y permiten responder al ciclo economico • Contras: • No resuelven el problema del ciclo electoral • No resuelven el problema del enfasis en el corto plazo de los politicos. • No resuelven el problema del endeudamiento estratégico • Pueden ser mas lentos que las reglas numéricas para generar credibilidad a la politica fiscal (al permitir mayor discreción)

12. Reglas que afectan la transparencia del presupuesto • Partidas extra-presupuestarias • Uso estrategico de estimaciones macroeconomicas para la elaboracion del presupuesto • Tratamiento de deudas contingentes • Contabilidad creativa

13. Reglas numericas, de procedimiento y transparencia: complementos o sustitutos? • Reglas numericas y reglas de procedimiento: • Formas alternativas de inducir disciplina fiscal • Pero resuelven problemas distintos • Reglas numericas y reglas de transparencia: • Son complementos: sin transparencia, las reglas numericas no son efectivas. • Pero cuanto mas restrictivas sean las reglas, mayores los incentivos para la “contabilidad creativa”. • Por lo tanto, si se introducen reglas numéricas, es importante a la vez mejorar la transparencia

14. Instituciones presupuestarias y resultados fiscales: Experiencia Internacional

15. Reglas numéricas • Gramm-Rudman-Hollings • Maastricht • La experiencia de los estados de EEUU

16. Gramm-Rudman-Hollings (1986) • Reducción gradual del déficit hasta balancearlo • CBO y OMB certifican que el presupuesto propuesto cumple con la regla. • Procedimiento de “sequestration” para ajustar gastos en caso de excesos. • Resultados limitados: metas fueron flexibilizadas mas de una vez • Incremento en la contabilidad creativa • Parte cubierta con venta de activos • La evidencia sobre sus efectos no es concluyente.

17. Criterios de Maastricht: • Criterios de acceso al la moneda común • déficit/PIB<3% • deuda/PIB<60% • La credibilidad en este caso la impone el conjunto de países, y no el país en forma individual (con cierta flexibilidad) • Sanciones por incumplimiento • Han sido efectivas para lograr la convergencia • Pero parte del ajuste se ha realizado en base a contabilidad creativa, y deterioro de gastos de mantenimiento (Easterly 1998)

18. La experiencia de los estados de EEUU • 49 de los 50 estados tienen reglas de presupuesto equilibrado. Unica excepción es Vermont • Pero difieren en varios aspectos: • Norma legal o constitucional • Cobertura de la regla • Etapa del proceso en que el presupuesto debe estar balanceado: elaboracion, aprobacion o ejecucion. • 1987 ACIR elabora indice de “dureza” de las reglas de presupuesto equilibrado

19. La experiencia de los estados de EEUU • Estados con reglas mas duras (ver Poterba, 1995)... • tienden a tener menores deficit (Eichengreen 1992, Bohn and Inman 1995) y menor deuda (von Hagen 1991) • enfrentan tasas de interes mas bajas, aun controlando por el tamaño del deficit (Goldstein y Woglom 1992, Eichengreen 1992, Lowry y Alt 1995, Poterba y Reuben, 1998) • ajustan mas ante deficit pasados (Alt and Lowry 1994) • reaccionan ajustando mas durante el año fiscal ante shocks negativos (Poterba 1994) • tienden a tener una politica fiscal menos anticiclica (Bayoumi y Eichengreen 1996), pero... • esto no se refleja en menor estabilización del ingreso (Alesina y Bayoumi 1997)

20. Instituciones presupuestarias • La experiencia de la Union Europea • La experiencia de América Latina

21. La experiencia de la Unión Europea • Estudiada por von Hagen (1992) y von Hagen y Harden (1995) • Elaboran indice basado en • poder relativo de ministro de finanzas en el gabinete • estructura de negociaciones en el gabinete • poder relativo del ejecutivo y el legislativo • grado de control del ministro de finanzas sobre el gasto • grado de transparencia del presupuesto • Instituciones mas jerarquicas (centralizadas) reducen los deficit y la deuda, sin alterar la capacidad de los gobiernos de estabilizar el output.

22. La experiencia America Latina • Estudiada por Alesina Hausmann Hommes y Stein (1996) y por Stein Talvi y Grisanti (1998) • AHHS elaboran indice de instituciones presupuestarias para un conjunto de 20 paises de America Latina, para el periodo 1980-1993. • Incluye las etapas de elaboracion, aprobacion y ejecucion del presupuesto • Cuanto más jerárquicas sean las instituciones, mayor es el índice

23. Instituciones mas jerárquicas llevan a menor déficit Superávit Fiscal:1990-95 (% del PIB) 0.04 JAM PRY 0.02 CHL TTO BRA MEX 0 COL PAN GTM CRI DOM ECU URY SLV -0.02 BHS PER ARG -0.04 BOL HND VEN -0.06 -0.08 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 0.75 0.8 Indice de Instituciones Presupuestarias

24. ... y menor deuda Deuda Pública: 1990-95 (proporcion de recursos) 6.0 PER 5.0 HND 4.0 BOL PAN DOM ECU CRI 3.0 JAM SLV VEN GTM ARG 2.0 BRA TTO PRY URY MEX COL CHL 1.0 BHS 0.0 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 0.75 0.8 Indice de Instituciones Presupuestarias

25. Instituciones del presupuesto: Algunas reformas recientes

26. Nueva Zelandia: Fiscal Responsibility Act (1994) • No incluye reglas numéricas. Esta basada en reglas de procedimiento, y pone mucho énfasis en la transparencia • Requiere que el gobierno respete una serie de principios de manejo fiscal responsable • El gobierno puede apartarse de esos principios, pero debe explicar públicamente porqué lo hace, e indicar como y cuando volverá a conformar con los principios

27. Nueva Zelandia: Principios de manejo fiscal responsable • Reducir el endeudamiento a través de resultados operativos superavitarios hasta alcanzar un nivel de endeudamiento prudente • Esto evita alcanzar el nivel prudente a través de la venta de activos • Mantener un nivel de deuda prudente asegurando que, en promedio, durante un plazo razonable, los gastos totales no exceden los recursos totales • Esto permite deviarse del equilibrio por razones del ciclo económico

28. Nueva Zelandia: Principios de manejo fiscal responsable • Lograr niveles de activos netos que provean un colchón para resguardarse de posibles shocks adversos • Reconoce que la fortaleza financiera depende del balance global de activos y pasivos y no sólo de la deuda • Realizar un manejo prudente del riesgo fiscal • Reconoce la necesidad de tratar de manera prudente los pasivos contingentes • Darle un grado razonable de predicibilidad al nivel y estabilidad de las tasas impositivas

29. Nueva Zelandia: Principios de manejo fiscal responsable • El gobierno de turno define que es un nivel “prudente”de deuda, o un plazo “razonable” en el cual balancear el presupuesto? • Debe justificar ante el parlamento y ante el público en general su interpretación de que es prudente y razonable. • Además: • El gobierno debe presentar un Budget Policy Statement mucho antes de las discusiones del presupuesto, que discute prioridades estratégicas, y objetivos de política fiscal de corto y largo plazo. • Mucho énfasis en “disclosure” • Horizonte plurianual de tres años

30. Argentina: Ley de solvencia fiscal (1999) • establecida por ley ordinaria, puede ser modificada por otra ley • regla de déficit: decreciente en el tiempo hasta alcanzar el equilibrio en el 2003 (a la Gramm Rudman Hollings) • regla de gasto: tasa real de crec. del gasto no puede superar la tasa de crecimiento real del PIB • reglas aplican al nivel del gobierno central • no se incluyen sanciones por incumplimiento • fondo de estabilización • presupuesto plurianual (tres años) • diversas medidas para mejorar la transparencia y diseminación de la información

31. la Ley fue modificada por la Ley de Presupuesto 2001, que relajó los límites de déficit, y extendió hasta el 2005 el plazo para balancear el presupuesto. Año Ley 1999 Mod. 2001 Def. Observado 1999 1.9% 2.5% 2000 1.1% 2.4% 2001 0.5% 2.5% 3.8% 2002 0.3% 2.0% 11.9% 2003 0% 1.3% 2004 0% 0.9% 2005 0% 0% Fuente: Braun y Tommasi (2002), WEO Argentina: Ley de solvencia fiscal (1999)

32. Perú: Ley de Prudencia y Transp. Fiscal (1999) • establecida por ley ordinaria • regla de déficit: Déficit/PIB < 1% • regla de gasto: el incremento del gasto real < 2% • años electorales: reglas especiales para evitar que se acelera la ejecución del gasto • excepciones: • Emergencia nacional o crisis internacional (no está claro como se definen) • Recesiones: déficit no puede superar el 2% • fondo de estabilización • marco macroeconómico plurianual (tres años) • declaración sobre cumplimiento de responsabilidad fiscal (MEF) • justificar desvíos, y anunciar medidas correctivas • No se incluyen sanciones de ningún tipo, ni mecanismos que se gatillen automáticamente (al estilo del “sequestration”del GRH) en caso de excesos.

33. Perú: Ley de Prudencia y Transp. Fiscal (1999) • La ley fue modificada este año, relajando algunas de las reglas (crecimiento del gasto real de 2 a 3%, y déficit en recesiones del 2 al 2.5%) • Nunca se ha cumplido. Eduardo Morón (2002) se ha referido a la LPTF como la “Ley Para Transgredir Frecuentemente” • No sorprende en un contexto institucional en el cual el enforcement suele ser muy débil, y hasta las reglas de juego mas básicas se cambian en forma frecuente.

34. Fuente: Eduardo Morón

35. Brasil: Ley de Responsabilidad Fiscal (2000) • Aprobada tras extenso proceso de consulta con la sociedad, y extensas discusiones en el Congreso • Aplica para el nivel nacional, el estatal y el municipal • Establecida por medio de ley especial • Límites al endeudamiento • Límites al gasto en personal: 50% a nivel federal, 60% a nivel subnacional • Restricciones adicionales en períodos electorales • Se definen niveles prudenciales, por encima de los cuales se gatillan mecanismos de ajuste automático: • Cortes presupuestarios automáticos (sequestration) • Se congelan salarios, vacantes y horas extras • Se suspenden transferencias de fondos voluntarios a gobiernos subnacionales que incumplen (y las garantías y el nuevo endeudamiento) • Sanciones: pérdida de cargos, multas, prisión

36. Brasil: Ley de Responsabilidad Fiscal (2000) • Excepciones: recesiones (claramente definidas) y cambios en la política cambiaria. • Aumentos de gastos deben estar acompañados por reducciones de gasto en otros rubros, o aumentos en los ingresos (al estilo BEA 1990) • Prohibición de financiamiento entre gobiernos • Marco presupuestario plurianual • Evaluación de riesgos fiscales • Enfasis en transparencia y acceso a la información • Resultados iniciales alentadores: • La gran mayoría de los municipios (92%) hoy cumplen con la regla de gasto en personal • Se acabó la tradición de que los alcaldes le dejen una bomba de tiempo a los gobiernos que siguen.

37. Otras experiencias recientes • Chile (2001) : regla de superávit de 1% basada en el Balance Estructural del gobierno central. • Muestra que no es imposible implementar una regla mas compleja que tenga en cuenta el ciclo (y el precio del cobre). • Es transferible esta experiencia a otros países con contextos institucionales en los que el respeto por las reglas no es tan grande? • Ecuador (2002) • Incluye límites al crecimiento del gasto real, y reducciones graduales en el déficit (hasta alcanzar el equilibrio) • Colombia (2003) • Ley de responsabilidad fiscal al estilo de Nueva Zelandia, sin reglas numéricas

38. Bolivia: ausencia de reglas • Elaboración: se sobreestimas los recursos para acomodar demandas • Sobreestimando las ganacias de eficiencia de los organismos recaudadores • Aprobación: No hay límites al Congreso para modificar el presupuesto • el Congreso no puede aumentar gastos sin identificar fuentes de financiamiento. Pero estas incluyen nuevo endeudamiento, etc • Ejecución: A lo largo del año, se incrementa el presupuesto en forma reiterada, lo que es luego “rubber stamped” por el Congreso. • Estos aumentos has promediado casi 10 % por año, desde 1996, y son muy diferentes por sector. • Todo esto se compensa en parte a través de control de caja durante la ejecución, con gran discrecionalidad por parte del M. de Hacienda • Como resultado, la asignación del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con la aprovbada en el Congreso • Proceso tremendamente ineficiente, genera rent-seeking permanente, quita previsibilidad a los reponsables y beneficiarios de los programas públicos y aleja la asignación de las preferencias de la sociedad. • La sola discusión de una ley de responsabilidad fiscal en Bolivia podría contribuir a generar una cultura de restricciones presupuestarias

39. Conclusiones • Medidas que contribuyan a aumentar la transparencia, y reglas de procedimiento al estilo de Nueva Zelandia (como los principios de manejo fiscal responsible) no deberían generar problemas. Se debería alentar a todos los países a avanzar en esa dirección. • Más allá de eso (por ejemplo, reglas numéricas), no hay recetas que se apliquen por igual a todos los países. El éxito de las reglas fiscales va a depender en gran medida del contexto institucional en el cual éstas se insertan. • Lo que puede funcionar en Chile (regla compleja que toma en cuenta el ciclo) no es fácilmente aplicable a Perú, con características institucionales muy diferentes. • La existencia de mecanismos de enforcement (ya sea self-enforcement, o enforcement externo a través de la adopción de reglas comunes) parece ser un tema crucial para el éxito de las reglas fiscales: coordinación macro?. • En algunos casos, aún si las reglas no se cumplen, pueden servir para focalizar la discusión presupuestaria, y generar cierta cultura de restricciones presupuestarias.