Rząd w systemach parlamentarnych. Cz. I.

2. Rząd w systemach parlamentarnych. Cz. I.

3. Wokół znaczenia kluczowych pojęć. Zwrot „rząd w systemach parlamentarnych” zawiera w sobie trzy istotne elementy składowe. Po pierwsze, „system parlamentarny” rozumiany jako jedna z dwóch zasadniczych form (systemów) rządów opartych o ideę podziału władzy, po drugie „rząd” rozumiany jako jednej lub grupa podmiotów w ramach egzekutywy działającej w systemie parlamentarnym oraz, po trzecie jak system relacji między rządem a parlamentem właściwych dla różnych systemów parlamentarnych. Choć elementy te będą omówione szczegółowo w trakcie wykładu, w tym miejscu należy poświęcić nieco uwagi każdemu z nich z osobna. Definicje systemu parlamentarnego są mocno zróżnicowane, kładące nacisk na różne aspekty, zdaniem twórców tych definicji, kluczowe dla zobrazowania jego istoty. Jak się wydaje, istotny wpływ na ukształtowanie poszczególnych definicji miał też czas, epoka (okres historyczny) w którym powstawały. Dlaczego ? System parlamentarny ma charakter pragmatyczny, nie jest modelem teoretycznym. Nie został wymyślony przez dogmatyków prawa lecz ulegał systematycznej ewolucji, metodą prób i błędów; ujawniane w praktyce działania systemów parlamentarnych ich słabości albo kończyły się upadkiem systemu parlamentarnego (choć później do niego z reguły wracano) lub też jego modernizacją (ulepszeniem).

4. Nauki ustrojowe prezentują liczne definicje systemów parlamentarnych: • A. Lijphart definiuje system rządów parlamentarnych jako „formę demokracji konstytucyjnej w której władza wykonawcza pochodzi od i jest odpowiedzialna przed władzą ustawodawczą”. • Natomiast wg. G. Sartoriego w systemie rządów parlamentarnych „rząd jest powoływany, popierany, a także może być dymisjonowany w drodze głosowania parlamentarnego”. • A. Stepan, C. Skach z kolei opisują system parlamentarny przez koniunkcję dwóch elementów: 1. Szef władzy wykonawczej musi być popierany przez większość w parlamencie i powinien ustąpić w przypadku otrzymania votum nieufności, 2. Władza wykonawcza (z reguły w porozumieniu z głową państwa) posiada możliwość rozwiązania parlamentu i zarządzenia wyborów. Walorem tych przykładowych definicji jest ich prostota, nie bez przyczyny definicje te nazywa się minimalnymi. Ich wadą jest to, że nie oddają całej gamy różnorodnych relacji występujących między rządem a parlamentem, a nawet mogą być uznane za jednostronne. Zarzut jednostronności dotyczy przede wszystkim wskazania jednokierunkowej zależności, a może wręcz podległości rządu parlamentowi, co jest obrazem co najmniej nieadekwatnym wobec dużej części systemów parlamentarnych.

5. Dostrzegając złożoność współczesnych systemów parlamentarnych, w nauce prawa konstytucyjnego dominują dość rozbudowanetypologie, odwołujące się do pewnych cech charakterystycznych systemów parlamentarnych. • Nie oferują one jednolitej formuły systemów parlamentarnych, gdyż różnorodność rozwiązań prawnych w nich występujących pozwala mówić raczej o przeważających niż obligatoryjnie występujących rozwiązaniach. • Warto więc zwrócić uwagę na kilka rozbudowanych ujęć, wypracowanych przez wybitnych przedstawicieli nauk ustrojowych: • Karl Loewenstein zdefiniował system parlamentarny jako układ równowagi między dwoma niezależnymi i odrębnymi dzierżycielami władzy – parlamentem i rządem, który podlega okresowej weryfikacji w drodze wyborów. • Godne podkreślenia jest, że K. Loewenstein, obserwując ewolucję systemów parlamentarnych na przestrzeni lat zwrócił uwagę, że następuje to z jednej strony na drodze wzmocnienia reprezentatywności parlamentu, a z drugiej, efektywności (skuteczności) rządu.

6. K. Loewenstein wyróżnił kilka rodzajów systemów parlamentarnych, jednak uznał, że wspólne są dla nich następujące cechy: • członkowie rządu są z reguły członkami parlamentu, co odbywa się na zasadzie zwyczaju (tak w W. Brytanii od czasów R. Walpole’a) lub w oparciu o normę prawa pisanego (np. Irlandia); jednak warto pamiętać, że są państwa, które takie łączenie wykluczają jak np. Belgia, Holandia czy Luksemburg), • członkowie rządu zaliczają się do kierownictwa politycznego parlamentu, a więc następuje identyczność personalna obu organów, jednak odrębność organizacyjna i funkcjonalna, • rząd jest z reguły struktura piramidową, z kluczową pozycją szefa rządu, • rząd znajduje się u władzy tak długo, jak dysponuje większością parlamentarną go popierającą, która może utracić w wyniku wyborów parlamentarnych lub w drodze odmowy zaufania przez parlament, • musi istnieć podział wpływów między rząd a parlament w zakresie prowadzenia polityki państwa, • musi istnieć system wzajemnej politycznej kontroli między rządem a parlamentem, prowadzący do równowagi między nimi; kluczowymi mechanizmami są votum nieufności jako środek działania parlamentu oraz możliwość rozwiązania parlamentu, co nie jest traktowane jako represja (sankcja) ale jako zwrócenie się po ostateczny werdykt do elektoratu.

7. Z kolei Klaus von Beyme do zasadniczych cech wszystkich systemów parlamentarnych zalicza: • łączenie członkostwa w rządzie z mandatem parlamentarnym, co ma na celu zapewnienie lepszej współpracy między rządem a większością parlamentarną, • szef rządu jest co do zasady członkiem parlamentu, • rząd musi posiadać zaufanie większości parlamentarnej, odpowiedzialność konstytucyjna jest wypierana przez odpowiedzialność polityczną, egzekwowaną w drodze uchwalenia votum nieufności; w takim przypadku rząd ma do wyboru – ustąpić lub doprowadzić do przedterminowych wyborów, • parlament posiada rozliczne instrumenty kontroli działalności rządu np. różnego typu pytania parlamentarne, komisje śledcze, kontrola wydatków, kontrola użycia sił zbrojnych itp., • niekiedy za taką cechę uznaje się prawo parlamentu do udzielenia rządowi inwestytury jako warunku rozpoczęcia jego misji, • Kluczowe jest prawo szefa rządu do rozwiązania parlamentu.

8. W opinii polskiego konstytucjonalisty St. Gebethnera do zasadniczych cech systemu parlamentarnego zaliczyć należy: • dualistyczną egzekutywę, w której głowa państwa (prezydent, monarcha) nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem i pozostaje poza bieżącym procesem rządzenia, • proces rządzenia skupiony jest w drugim ogniwie egzekutywy (rząd), • ministrowie (członkowie rządu) ponoszący odpowiedzialność polityczną (indywidualną i solidarną) wyłącznie przed parlamentem; • mechanizmy zapewniające równowagę między parlamentem a rządem;

9. Natomiast inny polski badacz, A. Pułło wskazuje na konieczność zachowania następujących elementów: • zasada równoważenia się władz, • powoływanie rządu przez głowę państwa, ale przy zapewnieniu posiadania przez rząd zaufania parlamentu, • ministrowie mogą zasiadać w parlamencie, • rząd musi posiadać inicjatywę ustawodawczą, • rządowi przewodniczy premier, a nie głowa państwa, • głowa państwa nie jest politycznie odpowiedzialna przed parlamentem i niemal nie posiada władzy dyskrecjonalnej, • akty urzędowe głowy państwa wymagają kontrasygnaty premiera lub innego członka rządu, • zasada podziału władzy nie jest przyjmowana.

10. Powstanie i ewolucja systemów parlamentarnych. • Jako pierwszy uległ wykształceniu angielski (brytyjski) system parlamentarny, • Niezwykle ważnym czynnikiem jego kształtowania się był czas – proces ten bowiem rozpoczął się w XIII w. (Magna Charta Libertatum – 1215 r.; model parliament – 1295 r.) i trwa do dziś (np. Fixed – term ParliamentAct z 2011 r.), • Czas ten pozwalał na stopniowe utrwalanie się rozwiązań, uważanych współcześnie za kluczowe dla parlamentarnych systemów rządów, • W istocie więc rozwiązania prawno – ustrojowe dostosowały się do zmieniających się okoliczności społeczno – politycznych, będąc raczej potwierdzeniem dokonujących się zmian (np. słabnąca polityczna pozycja monarchy a jednocześnie wzrost znaczenia ekonomicznego i politycznego grup społecznych [np. burżuazji] znajdowały wyraz w ograniczaniu roli ustrojowej monarchy a zwiększaniu wpływów reprezentacji parlamentarnej); w tym znaczeniu rozwiązania prawno – ustrojowe miały charakter naturalny, nie były narzucone sztucznie, z intencją wymuszenia zmian społecznych poprzez rozwiązania konstytucyjno – prawne.

11. parlament angielski w XIV w. uzyskuje uprawnienia do nakładania danin oraz wpływ na ustawodawstwo, od XV w. wpływ monarchy na ustawodawstwo ogranicza się do prawa inicjatywy ustawodawczej i prawa sankcji, w XIV w. po raz pierwszy zastosowano procedurę impeachmentu, • w XIII w. pojawia się w doktrynie prawa (H. Bracton) propozycja podziału władzy monarszej na gubernaculum (wykonywanej samodzielnie) oraz iurisdictio (wykonywanej we współdziałaniu monarchy i przedstawicieli zasiadających w parlamencie); • w I połowie XVII w. (rządy pierwszych Stuartów) okazało się, że monarsze próby rządzenia bez parlamentu poniosły fiasko, a w II poł. XVII w. przyjęte zostały akty prawne wyraźnie już ograniczające władzę monarchy (Habeas Corpus Act z 1679 r. – samowolne uwięzienie bez wyroku sądowego jest niemożliwe; Bill of Rights z 1689 r. – zakaz suspensy (zwieszenie obowiązywania prawa) i ograniczenie dyspensy (zwolnienie z podległości określonym normom prawnym), zakaz stanowienia podatków bez zgody parlamentu, nakaz częstego zwoływania parlamentu)

12. z końcem XVII w. utrwala się zasada przejmowania odpowiedzialności za monarchę (zgodnie z treścią immunitetu suwerena - król nie może czynić źle), czego materialnym wyrazem jest kontrasygnata aktów monarchy dokonywana przez ministra. • na początku XVIII w. uchwalono Act of Settlement (1701 r.) co prowadziło do a) uniezależnienia sędziów od monarchów, b) ograniczyło możliwość wetowania ustaw, c) potwierdziło prawo impeachmentu wraz z zakazem ułaskawienia przez monarchę osoby skazanej w tym trybie, • z początkiem XVIII w. utrwaliła się zasada powoływania gabinetu spośród posłów dominującego w Izbie Gmin ugrupowania (miało to na celu zapewnienie spoistości działania gabinetu oraz dobrej komunikacji monarchy (via gabinet) z parlamentem), • w efekcie dochodzi do autonomizacji gabinetu wobec monarchy, a kontrasygnata zmienia swój charakter, gdyż autorem aktów formalnie monarszych staje się gabinet.

13. w XVIII w. pojawia się także zasada solidarnej odpowiedzialności gabinetu (początkowo ujawniony w konflikcie z monarchą ); w 1782 r. dochodzi do ustąpienia całego gabinetu jako wyrazu solidarnego działania wobec Izby Gmin a dwa lata później po raz zastosowano instytucję rozwiązania Izby Gmin jako formę poszukiwania większości dla nowego gabinetu. • w efekcie tych przekształceń doszło do sformowania brytyjskiego modelu parlamentaryzmu (zwany niekiedy „klasycznym” systemem parlamentarno – gabinetowym, obecnie często używa się określenia „model westminsterski”), na który składają się następujące cechy:

14. a) powierzenie władzy wykonawczej monarsze (który nie ponosi odpowiedzialności – „monarcha nie może czynić źle”) oraz powołanym przez niego ministrom, b) władza ustawodawcza skupiona w dwuizbowymparlamencie (jedynie z formalnym udziałem monarchy), c) ministrowie tworzą łącznie kolegium (gabinet), z formalnym udziałem monarchy, d) solidarna odpowiedzialność ministrów przed parlamentem (od 1839r. wyłącznie przed Izbą Gmin) za działalność własną i monarchy (czego wyrazem jest kontrasygnata), e) rząd (formalnie monarcha) dysponuje instrumentami równoważącymi ewentualną przewagę parlamentu poprzez możliwość rozwiązania Izby Gmin i zarządzenia wyborów, a także (co było jeszcze istotnym instrumentem w XIX wieku) powołania takiej liczby członków Izby Lordów, która przesądziłaby decyzje tej izby na korzyść rządu. Wszystkie te elementy znajdowały swój wyraz prawny w Wielkiej Brytanii głównie w konwenansach konstytucyjnych, a w innych państwach w konstytucjach.

15. system ten nazywany był często systemem równowagi ze względu na podwójną odpowiedzialność ministrów: przed monarchą (który swobodnie dobierał sobie ministrów) oraz parlamentem, który posiadał prawo pociągania do odpowiedzialności ministrów, początkowo prawnej (impeachment, act of attainder), a później politycznej, • stąd nazwa parlamentaryzmu dualistycznego, w którym rząd uzależniony jest od dwóch ośrodków (we Francji w I połowie XIX w. nazywany orleańskim), • W trakcie XIX wieku zachodzą w Wielkiej Brytanii dwa powiązane ze sobą procesy: • upowszechnienie prawa wyborczego (czego skutkiem jest wzrost reprezentatywności, a tym samym znaczenia izby niżej parlamentu, co wyraża się m.in. wzrostem kompetencji izby niższej, ale równocześnie spadkiem znaczenia izby wyższej – która nie pochodzi z wyborów) • rozwój partii politycznych, co marginalizuje rolę indywidualnych członków parlamentu, mimo utrzymywania się większościowego systemu wyborczego operującego w jednomandatowych okręgach wyborczych; rodzi się zjawisko wewnętrznej konsolidacji parlamentu.

16. W efekcie wytwarza się stabilna większość parlamentarna, która gotowa jest poprzeć jedynie tych ministrów, do których ma zaufanie, • dotychczas wykształcona zasada, zgodnie z którą, aby zostać ministrem należy cieszyć się zaufaniem parlamentu, zostaje doprecyzowana w ten sposób, że to większość parlamentarna staje się źródłem władzy gabinetu, • minister kontrasygnuje jedynie te akty monarchy, które zgodne są z wolą większości parlamentarnej, • monarcha zostaje „skazany” na współpracę jedynie z tymi ministrami, którzy cieszą się zaufaniem parlamentu. Przestaje być inicjatorem polityki rządu, a nawet aktywnym uczestnikiem polityki, a pozostaje jedynie „statystą”, symbolem jedności narodowej i państwa. • gabinet uzyskuje odrębną, autonomiczną pozycję względem monarchy , działając od niego niezależnie

17. w efekcie, równowaga charakterystyczna dla parlamentaryzmu klasycznego została zastąpiona przez przewagę parlamentu nad rządem (monarcha/głowa państwa przestała się liczyć w tym układzie, pozostała symbolem ciągłości historycznej, państwowej etc.) czego dobitnym wyrazem stało się parlamentarne votum nieufności jako siła sprawcza ustąpienia rządu – parlamentaryzm monistyczny, • dla zrównoważenia tej przewagi należało utrzymać/przywrócić/ustanowić prawo rządu do rozwiązania parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów.

18. Próby implementacji parlamentaryzmu brytyjskiego na kontynencie europejskim • pierwsze próby przeniesienia brytyjskiego systemu rządów na grunt europejski znajdujemy we Francji. Pomijając okres licznych eksperymentów ustrojowych okresu Rewolucji Francuskiej, w trakcie których nawiązywanie do rozwiązań brytyjskich miało charakter szczątkowy warto zwrócić uwagę na Kartę Konstytucyjną oktrojowaną przez Ludwika XVIII z 1814r. i postępującą jej ewolucję do 1848r. (G. Burdeau stwierdza wręcz, że był to akt, który „importował” parlamentaryzm angielski), • Karta w swej pierwotnej wersji opierała się na zasadzie suwerenności monarchy, lecz w wyniku nowelizacji z 1830r. wprowadzona została w jej miejsce zasada suwerenności narodu.

19. monarcha stał na czele państwa, powoływał ministrów tworzących Radę Ministrów, przed nim odpowiadających i kontrasygnujących jego akty, przez co przenosili na siebie odpowiedzialność z monarchy. Karta konstytucyjna przewidywała wprost odpowiedzialność konstytucyjną ministrów egzekwowaną przed parlamentem, jednak w drodze praktyki ustrojowej wytworzyła się także odpowiedzialność parlamentarna, • dwuizbowy parlament składał się z Izby Parów, mianowanej przez monarchę oraz Izby Deputowanych, wybieranej w wysoce cenzusowych wyborach, • monarcha posiadał prawo zwoływania i rozwiązywania parlamentu oraz wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, a także prawo sankcji i ogłaszania ustaw, • monarcha posiadał prawo wydawania ordonansów niezbędnych dla bezpieczeństwa państwa. Jak widać Karta Konstytucyjna odrzucała zasadę podziału władzy, sytuując monarchę ponad parlamentem, ale także ponad rządem.

20. mimo braku deklaracji konstytucyjnej praktyką ustrojową było uznanie zasady odpowiedzialności parlamentarnej ministrów i rządów parlamentarnych, • pozycja monarchy jako organu nie uwikłanego w bezpośredni proces rządzenia lecz ingerującego w przypadku konfliktu między władzami i wyposażonego w odpowiednie narzędzia do przeprowadzenia swojej woli - określenie monarchy jako najwyższego zwierzchnika państwa i konsekwentne unikanie określeń, które mogłyby wprost lub pośrednio pozwolić zamknąć monarchę w obrębie władzy wykonawczej; pojawiła się koncepcja monarchy jako władzy neutralnej (pouvoirneutre) • Cechami władzy neutralnej były: a) władza neutralna jest nadrzędna nad innymi organami, co wyraża się: aa) w jej nieodpowiedzialności lub wyraźnie mniejszej odpowiedzialności niż innych organów, bb) możliwości zawieszania postanowień innych organów (np. veto zawieszające, rozwiązanie parlamentu) i zażądania ponownej decyzji parlamentu lub wyborców b) władza neutralna nie rządzi bezpośrednio, lecz przez rząd odpowiedzialny w pewnym stopniu przed parlamentem, c) w okresach wyjątkowych ma szersze, przechodzące w rodzaj dyktatury kompetencje

21. W wyniku francuskiej rewolucji lipcowej 1830r. nowa karta konstytucyjna z 14 sierpnia 1830r. potrzymała kształtującą się już wcześniej zasadę podwójnej odpowiedzialności politycznej ministrów – przed monarchą i przed parlamentem (tzw. system orleański). • utrzymano także zasadę dwuizbowości parlamentu, przy czym zniesiono zasadę dziedzicznego członkostwa w Izbie Parów. • obie izby otrzymały także prawo inicjatywy ustawodawczej, z której zresztą zbyt ochoczo nie korzystały. • ewolucja francuskiej formy ustrojowej okazała się na tyle atrakcyjna, że formująca się w 1830r. w wyniku niepodległościowego zrywu Belgia „zaimportowała” szereg tych rozwiązań, a następnie Holandia i Luksemburg w 1848r. Istotną różnicą było jednak uznanie w tych państwach zasady suwerenności ludu oraz założenie, iż konstytucja ma charakter aktu nadanego przez naród.

22. Ponowny powrót Francji do brytyjskich korzeni parlamentaryzmu • model brytyjski parlamentaryzmu w wersji współczesnej (nowoczesnej) próbowano zaszczepić ponownie na grunt francuski w 1875r.; co istotne, wynik tej próby, jako gotowe rozwiązanie, przeniesiony został na grunt licznych państw europejskich po I wojnie światowej, • w odróżnieniu od licznych wcześniejszych konstytucji francuskich (począwszy od 1791r.), konstytucja III Republiki składała się z trzech bardzo ogólnych i niesystematycznych ustaw (ustawa o organizacji Senatu, ustawa o organizacji władz publicznych, ustawa konstytucyjna o stosunkach między władzami publicznymi), co przypominało z kolei rozwiązania brytyjskie (również rozproszone źródła normatywne jak pomniki prawa, konwenanse konstytucyjne i zwyczaje parlamentarne), • Zwięzły (a nawet fragmentaryczny) charakter wspomnianych ustaw (szczególnie uderzający na tle wcześniejszych konstytucji francuskich, szczególnie okresu rewolucyjnego) stanowił wyraźne zaproszenie do jej uzupełniania, także w drodze praktyki politycznej i zwyczaju konstytucyjnego.

23. Konstytucja III Republiki miała charakter pragmatyczny a nie dogmatyczny, nie opierając się na żadnej jednolitej doktrynie ustrojowej, co także nadawało jej elastyczność, • władza ustawodawcza przekazana została dwuizbowemu parlamentowi: pochodzącej z wyborów powszechnych (jednak bez pozbawionych praw wyborczych kobiet) i liczącej 600 deputowanych Izbie Deputowanych oraz Senatowi składającemu się 300 senatorów, częściowo wybieranych przez zgromadzenia wyborcze, a częściowo dożywotnich; Izba Deputowanych była jedynym organem państwowym pochodzącym z wyborów bezpośrednich, co w znacznym stopniu określało jej pozycję polityczną, ale też ustrojową w III Republice • Obie izby pracowały w trybie sesyjnym; początek i koniec sesji obu izb miał przypadać w tym samym dniu.

24. Prezydent mógł odroczyć sesję, jednak na czas nie dłuższy niż 1 miesiąc i nie częściej niż dwa razy w ciągu sesji. • Prezydent miał także prawo zwoływania sesji nadzwyczajnej izb, a obowiązek jej zwołania na wniosek absolutnej większości deputowanych. Ponadto Prezydent zamykał sesję, a po uzyskaniu zgodnej opinii Senatu miał prawo rozwiązać Izbę Deputowanych i zarządzić przedterminowe wybory. • Obie izby były równoprawne gdy chodzi o ich udział w ustawodawstwie, choć ustawy finansowe mogły być inicjowane wyłącznie w Izbie Deputowanych; konstytucja III Republiki nie przewidywała przy tym żadnych ograniczeń przedmiotowych dla regulacji prawnych w formie ustawy.

25. Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługiwało członkom obu izb, a także prezydentowi w formie orędzia, które jednak poprzez obowiązek kontrasygnowania go przez premiera, stawało się faktycznie kompetencją rządu. Równoprawność obu izb wymagała, aby teksty uchwalonych w obu izbach ustaw były zgodne. W przypadku odmienności tekstów ustawy uchwalonych w obu izbach formą ustalenia jednolitego tekstu były prace komisji porozumiewawczej obu izb, które mogły doprowadzić do kompromisu ustawodawczego. W przypadku definitywnych różnic w obu uchwalonych tekstach, ustawa nie dochodziła do skutku. • Ustawa przyjęta w obu izbach przesyłana była następnie do Prezydenta, który mógł zastosować veto zawieszające w postaci wniosku o ponowne jej rozpatrzenie (w dziejach III Republiki nie skorzystał z tego prawa) • Zgodnie z zaczerpniętą z monarchistycznego parlamentaryzmu zasadą dualizmu egzekutywy, władzę wykonawczą skonstruowano z Prezydenta i ministrów

26. Prezydent był wybierany na 7 lat przez Izbę Deputowanych i Senat połączone w Zgromadzenie Narodowe, absolutną większością głosów. • Prezydent nie ponosił odpowiedzialności politycznej przed żadną z izb, a odpowiedzialność konstytucyjna egzekwowana przez Senat na wniosek Izby Deputowanych dotyczyła jedynie – skąd inąd nigdzie nie zdefiniowanej – zdrady głównej. • poza prawem inicjatywy ustawodawczej i vetem zawieszającym, prezydent czuwał nad wykonaniem ustaw i zapewniał ich wykonanie, dysponował siłami zbrojnymi, posiadał istotne kompetencje w polityce zagranicznej oraz dysponował prawem łaski. • wszystkie akty prezydenta, zarówno pisemne jak i faktyczne wymagały kontrasygnaty premiera lub właściwego ministra. • ministrowie byli powoływani i odwoływani przez Prezydenta formalnie swobodnie, przy czym żadna z ustaw tworzących konstytucję III Republiki nie określała odrębnego stanowiska prawnego ministrów i ich kompetencji, podobnie jak i Rady Ministrów, co stwarzało podstawy do uznania ministrów za pomocników Prezydenta, a tego ostatniego za organ wiodący i określający pracę ministrów i ich kolegium.

27. ministrowie ponosili odpowiedzialność solidarną i indywidualną przed obiema izbami oraz konstytucyjną w trybie podobnym jak prezydent, • instytucja premiera, która uległa w drodze praktyki ustrojowej wykształceniu, nie występowała w żadnej z ustaw stanowiących konstytucję III Republiki, • intencją twórców konstytucji III Republiki było zbudowanie normatywnych podstaw parlamentarnego systemu rządów, którego immanentnymi składowymi były: • wyraźne ukształtowanie organów ustawodawczych i wykonawczych, • powierzenie im odrębnych funkcji oraz • oparcie relacji między nimi na zasadzie równowagi, wynikającej z mechanizmu wzajemnego hamowania, a nawet pewnej przewagi egzekutywy (bikameralizm zrównoważony mógł wikłać obie izb w konflikt, wzmacniając pozycję rządu, niekongruentny bikameralizm mógł być wygrywany przez prezydenta w konflikcie z izbą niższą, podobnie sesyjny tryb pracy obu izb, realne atrybuty władzy – obrona, bezpieczeństwo, administracja – były po stronie prezydenta).

28. Istotą konstytucji III Republiki była próba (jak się miało okazać – nieudana) zaszczepienia na gruncie francuskim klasycznego parlamentaryzmu brytyjskiego, z okresu przed jego przekształceniami. W szczególności prezydent republiki został potraktowany jako republikański monarcha czyli w zgodzie z regułami parlamentaryzmu dualistycznego, • Tymczasem na skutek kolejnych klęsk politycznych (marszałka P. MacMahon’a) doszło do zarzucenia i wygaśnięcia, atrofii (desuetudo) a) uprawnienia prezydenta do rozwiązania Izby Deputowanych (Senat jest nierozwiązywalny), b) prawa do odwołania rządu cieszącego się zaufaniem parlamentu, c) prawa veta zawieszającego w stosunku do ustaw.

29. Po upadku prezydentury P. MacMahon’a, jego następca Prezydent J. Grevy po swoim wyborze na Prezydenta Republiki stwierdził, że „poddaje się z całą szczerością wielkiemu prawu rządów parlamentarnych” i że „nigdy nie wejdzie w konflikt z wolą ludu, wyrażoną przez jego organy konstytucyjne” – tzw. konstytucja J. Grevy’go (1879r.), która podporządkowała (wbrew pierwotnym założeniom) prezydenturę regułom rządów parlamentarnych; tak więc uzależniony od większości parlamentarnej był rząd (co było po części naturalne) ale także prezydent, • ministrowie zostali całkowicie poddani woli parlamentu, ponosili odpowiedzialność solidarną i indywidualną za działania własne i prezydenta, odpowiedzialność konstytucyjna została praktycznie wyparta przez odpowiedzialność polityczną.

30. odpowiedzialność polityczna ministrów ma charakter nieuporządkowany, brak jakichkolwiek procedur jej stosowania, wręcz dochodzi do domniemania braku zaufania na skutek nie przyjęcia odpowiedzi na interpelację lub złożenie krytycznego wniosku do ministra przez komisję parlamentarną, • zapoczątkowana została praktyka stawiania kwestii zaufania przez rząd, w powiązaniu np. z głosowaniem istotnej ustawy, • odpowiedzialność polityczna rządu dokonuje się wobec obu izb, choć konstytucja wyraźnie nie wspomina o odpowiedzialnością przed izbą wyższą, • pozycja członków rządu jest równorzędna, ujawniająca się osoba premiera ma charakter zwyczajowy i bardziej zależny od jego osobowości niż odrębności prawnej.

31. Podsumowanie dokonań i wpływu parlamentaryzmu francuskiego doby III Republiki • decydujący wpływ praktyki politycznej i zwyczajów parlamentarnych przy marginalizacji roli i znaczenia aktów normatywnych (przede wszystkim konstytucji), • utrwalony zostaje pogląd o szczególnej, demokratycznej legitymacji parlamentu jako wybranego w wolnych i powszechnych wyborach reprezentanta suwerena – dla kontrastu takiej legitymacji nie posiada ani prezydent (wybierany przez Zgromadzenie Narodowe) ani rząd, • supremacja parlamentu, jego zdolność i gotowość do ingerowania w proces rządzenia stawia pytanie o zachowanie zasady podziału władz, zdaniem Carré de Malberga parlament sprawuje władzę ustawodawczą i wykonawczą (przez powolnych mu ministrów), • supremacja parlamentu ma charakter pozorny i z reguły o skutkach destrukcyjnych (ujawniająca się tam, gdzie skutecznego działania parlamentu lub rządu wymagana byłą większość parlamentarna); stąd nawet tak podstawowa funkcja parlamentu jak legislacja podlegała stopniowej degradacji i scedowaniu na rzecz rządu.

32. duża zmienność rządów (w okresie 1870 – 1936 funkcjonowało 100 rządów), średnia trwałość rządów wynosiła ok. 6 miesięcy, gdy w Wlk. Brytanii w tym czasie ok. 4 lat, jednocześnie te same osoby wielokrotnie były premierami i ministrami (ok. 175 osób zasiadało pięciokrotnie w różnych gabinetach); np. A. Briand był 11 – krotnie premierem, R. Poincaré był 5 - krotnie premierem, • rządy raczej administrują, niż są źródłem inicjatyw politycznych, parlament również nie jest zdolny do prowadzenia polityki państwa, • ujawnienie się ogromnego znaczenia partii politycznych, raczej destrukcyjnego niż konstruktywnego, • zróżnicowane opinie co do kondycji państwa pod rządami konstytucji III Republiki (umiejętność pokonania kryzysów politycznych np. MacMahona, gen. G. Bulanger’a. A. Dreyfusa, I wojny św. , a z drugiej dramatyczny upadek w 1940r.).

33. System rządów parlamentarnych w wersji francuskiego parlamentaryzmu III Republiki upowszechnił się po I wojnie światowej, niekiedy w wersji jeszcze dużo bardziej radykalnej (np. Bawaria, Prusy, Austria) niekiedy dość wiernie odwzorowującej model francuski (np. Polska), ale także wersji bardziej umiarkowanej (Czechosłowacja). W doktrynie prawa początków XX - lecia międzywojennego silnie lansowano pogląd, o wzorcowym charakterze rozwiązań francuskich. Pojawiło się też w tym okresie pojęcie racjonalizacji parlamentaryzmu. Pierwsza fala racjonalizacji parlamentaryzmu, opisana przez francuskiego uczonego rosyjskiego pochodzenia prof. Borysa Mirkine – Guetzevitcha, zdaniem którego zjawisko to polegało na ujęciu w formę norm prawnychrelacji wzajemnych między podmiotami tworzącymi parlamentarny system rządów czyli parlamentem, rządem i głową państwa.

34. Dobrym przykładem jest polska konstytucja z 17 marca 1921 r., w tym: • art. 26 zd. 2 Prezydent Rzeczypospolitej może rozwiązać Sejm za zgodą 3/5 ustawowej liczby członków Senatu. • art. 26 zd. 3 Wybory odbędą się w ciągu 90 dni od dnia rozwiązania; termin ich będzie oznaczony w bądź w uchwale Sejmu, bądź w orędziu Prezydenta o rozwiązaniu Sejmu. • art. 33 Posłowie mają prawo zwracać się z interpelacjami do Rządu bądź do poszczególnych ministrów w sposób regulaminem przepisany. Minister ma obowiązek udzielić odpowiedzi ustnie lub pisemnie w terminie nie dłuższym niż 6 tygodni, albo z umotywowanem oświadczeniu usprawiedliwić brak rzeczowej odpowiedzi. Na żądanie interpelantów odpowiedź musi być Sejmowi zakomunikowana. Sejm może odpowiedź Rządu uczynić przedmiotem dyskusji i uchwały. • art. 56 zd. 1 Rada Ministrów ponosi solidarną odpowiedzialność konstytucyjną i parlamentarną za ogólny kierunek działalności Rządu,

35. art. 56 zd. 2 Pozatem ponoszą ją ministrowie oddzielnie, każdy w swoim zakresie, za działalność na urzędzie, a to zarówno za zgodność tej działalności z Konstytucją i innemi ustawami Państwa, za działanie podległych im organów, jak i za kierunek swej polityki • Art. 58 Do odpowiedzialności parlamentarnej pociąga ministrów Sejm zwykłą większością. Rada Ministrów i każdy minister z osobna ustępują na żądanie Sejmu. Druga fala racjonalizacji parlamentaryzmu, nastąpiła po II wojnie światowej i miała na celu: - przywrócenie prawa rozwiązania parlamentu, - utrudnianie korzystania z procedury odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej), - wsparcie dla utworzenia stabilnego rządu. Instrumenty prawne stosowane w tym zakresie miały bardzo zróżnicowany charakter, a będą szczegółowo omówione w dalszej części wykładu.

36. Jednocześnie w niektórych państwach o wcześniejszej silnej tradycji rządów jednostki (np. Niemcy, Finlandia) rozpoczęto poszukiwania w kierunku prezydenckiego modelu egzekutywy. Stąd zainteresowaniem badawczym zaczął cieszyć prezydencjalizm amerykański. • Warto w związku z tym spojrzeć na jego cechy: • monokratyczna egzekutywa; prezydent dysponuje pełnym zakresem władzy wykonawczej, pełniąc jednocześnie funkcję głowy państwa (np. Stany Zjednoczone Ameryki, Brazylia); urzędy o charakterze wykonawczym jak i ich funkcjonariusze podlegają prezydentowi lub pozostają w sferze jego wpływów; przykładowo zróżnicowany status departamentów w amerykańskiej administracji prezydenckiej czy niezależnych agencji i komisji regulujących; w efekcie jest uproszczeniem stwierdzenie, iż prezydent w sposób nieograniczony wykonuje pełnię władzy wykonawczej,

37. egzekutywa i legislatywa pochodzą z wyborów powszechnych co wyposaża obie władze w identyczną, demokratyczną legitymację; stanowi to jeden z fundamentów równorzędności obu władz, • prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem; podobnie funkcjonariusze egzekutywy ponoszą odpowiedzialność polityczną wyłącznie przed prezydentem; w praktyce więzi między przedstawicielami egzekutywy a legislatywą są dużo bardziej złożone, choć nie tak jednoznaczne jak odpowiedzialność parlamentarna, • funkcje i kompetencje obu organów są rozłączne, co nie zmienia faktu, że występują one we wzajemnych relacjach, tworząc mechanizm hamulców i równowagi (checks and balances) przykładowo: veto prezydenckie, władza nad sakiewką, przesłuchania przed komisją, „rada i zgoda” Senatu w sprawach traktatowych i nominacyjnych,

38. Przypadek Republiki Weimarskiej Połączenie elementów systemu parlamentarnego i systemu prezydenckiego : • dwuizbowy parlament: Sejm Rzeszy (Reichstag) oraz Rada Rzeszy (Reichsrat); dwuizbowość nierównorzędna, przewaga Reichstagu i jego uprawnienie do egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu (votum zaufania, votum nieufności) • władza wykonawcza dwuczłonowa(dualizm egzekutywy): prezydent Rzeszy i rząd. • prezydent wybierany w wyborach powszechnych, • możliwość odwołania w drodze referendum zarządzonego przez Reichstag; w przypadku fiaska referendum Reichstag ulegał rozwiązaniu, • prezydent powoływał i odwoływał kanclerza, a na jego wniosek ministrów, • prezydent miałdyskrecjonalne prawo rozwiązania parlamentu • prezydent mógł zarządzać referendum,

39. Prezydent miał prawo wydawać rozporządzenia z mocą ustawy „w przypadku naruszenia lub zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku w państwie” • Kontrasygnata udzielana przez kanclerza lub ministra; stanowi jednak słaby element ograniczający prezydenta ze względu na uzależnienie członków rządu od prezydenta w sytuacji coraz bardziej niestabilnego Reichstagu. • Rząd Rzeszy tworzyli kanclerz i ministrowie, • Rząd powinien posiadać zaufanie Reichstagu • Rząd przy powołaniu nie musiał występować o zaufanie Reichstagu, istniało domniemanie posiadania zaufania tak długo jak Reichstag nie odmówił zaufania rządowi. • Rząd musiał się legitymować zaufaniem zarówno prezydenta jak i Reichstagu, lecz z praktycznego punktu widzenia istotniejsze było zaufanie prezydenta,

40. Odpowiedzialność polityczną przed Reichstagiem ponosił rząd, kanclerz i poszczególni ministrowie, • Kanclerz przedstawiał prezydentowi wnioski w sprawie powołania i odwołania ministrów, przewodniczył obradom rządu, kierował jego działalnością, ustalał ministrom wytyczne polityki, • System ustrojowy Republiki Weimarskiej zakładał współdziałanie prezydenta i Reichstagu, w przypadku braku współdziałania można było sięgnąć po dwa środki: • rozwiązanie przez prezydenta Reichstagu i zarządzenie wyborów, • zarządzenie przez Reichstag referendum w sprawie odwołania prezydenta, jednak jego fiasko oznaczało automatyczne rozwiązanie Reichstagu i przedterminowe wybory.

41. Zasadnicze kierunki ewolucji systemów parlamentarnych po II wojnie światowej. • Zakończenie II wojny światowej oznaczało konieczność dokonania zmian w systemach parlamentarnych, które okazały swoją dysfunkcjonalność w okresie przedwojennym. • Można wskazać trzy zasadnicze nurty zmian: a) racjonalizacja parlamentaryzmu rozumiana tym razem jako przeciwdziałanie przechyłowi proparlamentarnemu w relacjach egzekutywy z legislatywą (inaczej wzmocnienie pozycji egzekutywy) przy zachowaniu zasad systemu parlamentarnego (wąskie znaczenie racjonalizacji parlamentaryzmu) b) niemiecki system kanclerski, c) systemy mieszane (np. Francja, Portugalia); Ad a) racjonalizacja przyjmuje dwie formy: a) racjonalizacji technicznej, rozumianej jako wprowadzenie mechanizmów stabilizujących pozycję rządu w relacjach z parlamentem (skupia się m.in. na inwestyturze parlamentarnej rządu, utrudnieniu działań kontrolnych o definitywnym charakterze, a więc prowadzących do obalenia gabinetu, z reguły likwidacji indywidualnego votum nieufności, wzmocnieniu pozycji szefa rządu)

42. racjonalizacji politycznej, jako środków zmierzających do większej konsolidacji politycznej społeczeństwa; zaliczamy do nich zmiany w prawie wyborczym, ułatwiające wyłonienie się większości parlamentarnej oraz dość powszechną regulację prawną działania partii politycznych, w tym wprowadzanie przepisów skierowanych przeciwko ekstremizmowi politycznemu; ponadto ten typ racjonalizacji tworzy także zespół reguł prawa pisanego i zwyczajowego, wyznaczających relacje między rządem (większością parlamentarną) a opozycją. • Wyróżnić można trzy zasadnicze fale racjonalizacji parlamentaryzmu (w wąskim znaczeniu): • tuż powojenną (Francja – ustanowienie konstytucji IV Republiki w 1946 r., Włochy - konstytucja z 1947 r. oraz Niemcy – Ustawa Zasadnicza z 1949 r., Francja – konstytucja V Republiki 1958 r.) • po upadku reżimów autorytarnych w Europie Zachodniej – konstytucja Grecji z 1975 r., konstytucja Portugalii z 1976 r., konstytucja Hiszpanii z 1978 r. • po upadku reżimów tzw. realnego socjalizmu w krajach Europy Środkowej i Wschodniej

43. Regulacje przykładowe konstytucji Francji z 1946 r: - powoływanie rządu Art. 45 Na początku każdej legislatury prezydent Republiki po naradach zwyczajowych wyznacza Prezesa Rady Ministrów. Ten ostatni przedstawia Zgromadzeniu Narodowemu program polityki gabinetu, który zamierza ukonstytuować. Prezes Rady Ministrów i ministrowie mogą zostać zamianowani dopiero wtedy, kiedy Zgromadzenie Narodowe udzieli Prezesowi Rady Ministrów swego zaufania uchwałą powziętą w głosowaniu jawnym absolutną większością głosów(…) Art. 46 Prezydent Republiki mianuje dekretem Prezesa Rady Ministrów i ministrów przez niego wybranych.

44. kwestia odpowiedzialności politycznej Art. 48 Ministrowie są zbiorowo odpowiedzialni przed Zgromadzeniem Narodowym za ogólną politykę gabinetu i indywidualnie za swoje czyny osobiste. Art. 49 Kwestia zaufania może być postawiona jedynie po naradzie Rady Ministrów; może ją postawić wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Uchwała w kwestii zaufania może być powzięta dopiero po upływie jednego dnia po jej postawieniu, Zapada ona w jawnym głosowaniu. Zaufania można odmówić jedynie absolutną większością głosów deputowanych do Zgromadzenia. Odmowa pociąga za sobą zbiorową dymisję gabinetu. Art. 50 Uchwalenie przez Zgromadzenie Narodowe wniosku o wyrażenie gabinetowi wotum nieufności pociąga za sobą zbiorową dymisję gabinetu. Uchwała taka może zapaść dopiero po upływie jednego dnia od złożenia wniosku. Zapada ona w jawnym głosowaniu. Wniosek o wyrażenie gabinetowi wotum nieufności może być przyjęty jedynie absolutną większością głosów deputowanych do Zgromadzenia.

45. Konstytucja Włoch z 1947 r. • powoływanie rządu: Art. 92 Rząd Republiki składa się z Prezesa Rady Ministrów i z ministrów, którzy razem tworzą Radę Ministrów. Prezydent Republiki mianuje Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek, ministrów. Art. 93 Prezes Rady Ministrów i ministrowie przed objęciem swoich funkcji składają przysięgę na ręce Prezydenta Republiki. Art. 94 Rząd musi mieć zaufanie obu izb. Każda izba udziela lub odmawia zaufania w drodze głosowania imiennego nad umotywowanym wnioskiem. W ciągu dziesięciu dni od utworzenia rząd zwraca się do izb o udzielenie mu zaufania. Głosowanie przeciwko przedłożeniu rządowemu w jednej lub w obu izbach nie nakłada na rząd obowiązku podania się do dymisji.Wniosek o wotum nieufności musi być podpisany przez co najmniej jedną dziesiątą część członków izby i nie może być poddany pod dyskusję przed upływem trzech dni od jego złożenia. • kwestia odpowiedzialności politycznej: Ministrowie odpowiadają solidarnie za działalność Rady Ministrów oraz indywidualnie za działalność swoich resortów.

46. Ad. b) Niemiecki system kanclerski - efekt doświadczeń totalitarnych (deficyt demokracji w sferze praw jednostki i w sferze proceduralnej – pozostawienie zbyt szerokiego zakresu kompetencji władczych przy prezydencie, znajdującym się poza faktyczną kontrolą), doświadczeń Republiki Weimarskiej w funkcjonowaniu parlamentaryzmu, a także dyktatu trzech mocarstw okupacyjnych • twórcy Ustawy Zasadniczej z 1949 r. uważali, że źródłem fiaska systemu weimarskiego były niewłaściwe relacje między prezydentem, parlamentem i rządem (forma rządów), ale także wadliwy system wyborczy (proporcjonalny), pozostawienie partii poza kontrolą demokratyczną,kierowali sięideą „demokracji zdolnej do obrony”, wprowadzili możliwość orzeczenia utraty praw przez jednostki praktykujące ich nadużywanie dla celów zwalczania demokratycznych zasad ustrojowychoraz powszechne prawo do oporu przeciwko „każdemu, usiłującemu obalićkonstytucyjny porządek”

47. Z tej perspektywy patrząc należy zauważyć następujące rozwiązania przynoszące efekt w postaci systemu kanclerskiemu: • „konstruktywne wotum nieufności”, • wyłączna odpowiedzialność polityczno-parlamentarna kanclerza, • stan konieczności ustawodawczej, • zneutralizowanie głowy państwa, • system kontroli konstytucyjności partii politycznych • mieszany system wyborczy do Bundestagu (dokonany na drodze ustawodawstwa zwykłego). Kluczowym organem dla niemieckiego parlamentaryzmu stał się kanclerz co zresztą wyraża się w poglądzie, że obecny system polityczny Niemiec jest tzw. demokracją kanclerską (która zastąpiła demokrację prezydencką znaną Republice Weimarskiej, czego wyrazem w odniesieniu do prezydenta był wybór przez Zgromadzenie Federalne oraz jego ograniczony wpływ na parlament i rząd)

48. Dominująca pozycja kanclerza w rządzie: • Bundestag powołuje kanclerza, a nie rząd, • członkowie rządu powoływani są przez prezydenta na wniosek kanclerza, • odpowiedzialność polityczną przed Bundestagiem ponosi wyłącznie kanclerz, • nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed Bundestagiem ani rząd in gremio, ani poszczególni ministrowie, • członkowie rządu ponoszą odpowiedzialność polityczną przed kanclerzem

49. Konstytucyjny wyraz pozycji kanclerza: • zasada politycznego kierownictwa przez kanclerza (Kanzlerprinzip)w tym prawo kanclerza do określania wytycznych linii polityki (Richtlinien der Politik: art. 65 Ustawy Zasadniczej: Kanclerz Federalny określa wytyczne linie polityki oraz ponosi za to odpowiedzialność) • zasada ograniczonej samodzielności ministrów (Ressortprinzip), obowiązek ministrów do informowania kanclerza o podejmowanych działaniach, Art. 65 UZ W zakresie tych wytycznych każdy minister federalny kieruje swoim resortem samodzielnie i na własną odpowiedzialność, • zasada ograniczonej kolegialności (Kollegialprinzip) Art. 65 UZ W razie różnic poglądów między ministrami federalnymi decyzje podejmuje Rząd Federalny. Kanclerz kieruje pracami Rządu Federalnego zgodnie z regulaminem uchwalonym przez Rząd Federalny i zatwierdzonym przez Prezydenta Federalnego

50. Szczególny sposób tworzenia rządu: • Prezydent przedstawia Bundestagowi kandydaturę kanclerza; • Kandydatura głosowana jest bez wcześniejszej debaty, w głosowaniu tajnym; kanclerz musi uzyskać bezwzględną większość głosów; • Jeżeli kandydat nie zostanie wybrany, Bundestag w ciągu 14 dni przeprowadza kolejne głosowanie, z inicjatywy co najmniej ¼ ogółu deputowanych do Bundestagu – wymagania formalne identyczne jak poprzednio; • Jeżeli Bundestagowi nie uda się wybrać kanclerza, niezwłocznie przeprowadza się trzecie głosowanie, w którym wybranym zostaje ten, kto uzyska największą liczbę głosów; pozostałe wymagania formalne z pierwszych dwóch tur głosowania zachowują aktualność