Experiência de Planejamento Econômico no Brasil (parte 3)

1. Experiência de Planejamento Econômico no Brasil (parte 3) Sílvia Helena Galvão de Miranda LES – ESALQ/USP Outubro/2013 LES 685

2. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA • ROSSETTI, J. P. Política e Programação Econômica (7A. ED.) São Paulo: Atlas, 1991.Cap.5 • MATOS, P.O. Análise dos Planos de Desenvolvimento Elaborados no Brasil após o II PND. Outubro/2002. Dissertação. ESALQ/USP. 184p. • BRESSER - PEREIRA, L.C. Desenvolvimento e Crise no Brasil. São Paulo: Ed. 34. 2003. • KON, A. Subsídios teóricos e metodológicos ao planejamento econômico público. NPP-EAESP/FGV. Relatório de Pesquisa n.12, 1997. 153p. • GREMAUD, A. P.; VASCONCELLOS, M.A.S.; TONETO JR., R.. Economia Brasileira Contemporânea. São Paulo: Atlas, 2004. • BAER, W. A Economia Brasileira. São Paulo: Nobel, 1996. • LOPES, C.T.G.. Planejamento, Estado e Crescimento. São Paulo: Pioneira, 1990. • GARCIA, R.C. A reorganização do processo de planejamento do governo federal: o PPA 2000-2003. Brasília: IPEA, maio 2000 (Texto para Discussão, 726).

3. I Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1970/73) • Objetivo maior: “ingresso do Brasil no mundo desenvolvido, até o final do século” • Ministro do Planejamento: Delfim Neto • Objetivo-síntese: Assegurar viabilidade econômica, social e política do Brasil como grande potência. • Etapas – Planos Nacionais de Desenvolvimento qüinqüenais • Metas de crescimento do PIB: 7 a 9% ao ano e evoluindo para 10% • Perspectiva de crescimento mínimo dos principais setores era além dos valores observados nas déc.50 e 60

4. Esta meta levaria a: • Aumento do PIB real de 41% • Aumento do PIB per capita de 26% • Aumento do emprego total de 13% • Investimento bruto real – aumento de 58% • Exportações, aumento de 46% e Produto industrial, 51% Para sua consecução: metas estratégicas consistentes foram formuladas, com taxas de crescimento > 100% para alguns setores: siderurgia, metalurgia, mineração e habitação E + objetivos equilibrados de repartição e estabilidade

5. Objetivos básicos • Promover desenvolvimento econômico - altas taxas - ritmos de crescimento rápido • Expansão do emprego – reduzir desemprego estrutural • Esforço antiinflacionário com metas de estabilizar a menos de 10% ao ano • Manter um relativo equilíbrio no BP • Promover melhor distribuição da renda social, pela participação da classe média e dos trabalhadores nos resultados do desenvolvimento • Correção gradual dos desequilíbrios regionais e setoriais • Continuação das reformas econômicas, sociais e políticas –desenvolvimento auto-sustentado de LP • Manter estabilidade política e segurança nacional – indispensável para desenvolvimento

6. Estratégia para promover desenvolvimento econômico • Basicamente pela mobilização do potencial de crescimento – expansão da fronteira econômica e incorporação dos recursos humanos estruturalmente desempregados • Consolidação dos núcleos dinâmicos do Centro-Sul e industrialização do Nordeste – expandir mercado interno • Expansão real das exportações – a taxas superiores a 10% ao ano, principalmente por manufaturados • Abertura da economia decorria, segundo o I PND de: necessidade de financiamento, via transações correntes, de importações necessárias à fase inicial do crescimento

7. Para apoiar integração econômica interna e expansão externa – Objetivos-meio: • Fortalecimento do poder de competição das empresas privadas nacionais e governamentais • Desenvolvimento de núcleos de expansão básica, capazes de assegurar o suprimento de insumos modernos e dotar sistema de infra-estrutura favorável ao crescimento de LP • Desenvolvimento de agricultura moderna (Nota: em 1970, criou-se o INCRA) • Desenvolvimento de setor financeiro e do mercado de capitais para alinhar as taxas de investimento bruto compatíveis com as metas setoriais e globais de expansão.

8. Segundo Kon (1997): • Política de Tecnologia Nacional , Programa Petroquímico, Programa de Construção Naval, Programa Básico de Energia Elétrica, implantacao de corredores de transporte, Programa de Comunicaçòes e de Mineração. • Visão: disseminação do progresso econômico a partir dos centros de crescimento regional e de seus efeitos multiplicadores, baseando-se em vantagens comparativas! • O endividamente público e privado foi gritante, já que este modelo dependia de recursos externos • Instrumentos utilizados: subsidios à FBK através de isenções e reduções tarifárias e tributárias no IPI e ICM sobre maquinas e equipamentos importados destinados à indústria, aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) + incentivos fiscais administrados por órgãos regionais, como por exemplo para o Nordeste.

9. Programa de Integração Nacional • Estratégia de distribuição de renda e riqueza foi incorporada via Programas de Integração Nacional e Social. Quanto ao Programa de Integração Nacional • Deslocar fronteira econômica, em particular, a agrícola, para margens do rio Amazonas • Integrar a estratégia de ocupação econômica da Amazônia e estratégia de desenvolvimento do Nordeste • Criar condições para a incorporação à economia de mercado, no sentido da capacidade de produção e no sentido da aquisição de poder de compra monetário, de amplas faixas da população • Estabelecer bases para a efetiva transformação da agricultura da região semi-árida do Nordeste. • Reorientar as emigrações de mão-de-obra do Nordeste em direção aos seus próprios vales úmidos e à nova fronteira agrícola • Assegurar o apoio do governo federal ao NE para garantir processo de industrialização voltado à auto-sustentação

10. Quanto ao Programa de Integração Social - fundamentado em 4 proposições, enquanto instrumento de execução dos objetivos de melhorar a distribuição individual de renda: • Institucionalizar a participação dos trabalhadores no produto nacional, sob forma de fundo de participação; • PIS e PASEP: criados em 1970, por 2 leis complementares • Estimular formação de patrimônio familiar dos trabalhadores; • Melhorar relações entre trabalho e capital; • Fortalecer a empresa privada, pela aplicação dos recursos do fundo de participação nos financiamentos de médio prazo.

11. Outros objetivos-meio estabelecidos no âmbito da melhor repartição de renda: • Incentivo à democratização do capital das empresas (juros e dividendos levados a cada vez mais faixas da população) • Infra-estrutura social: habitação, condições de trabalho e previdência social (proposta de unificação do sistema previdenciário oficial e extensão aos rurais); treinamento de trabalhadores adultos desempregados ou sem qualificação profissional

12. Concluindo • Foi o momento mais característico do “Milagre Econômico”: • Diretrizes ambiciosas • Binômio crescimento-repartição: com maior ênfase no primeiro • Metas de estabilidade secundárias: inflação havia sido controlada e o endividamento externo não parecia ameaçar um processo de crescimento estável

13. Resultados • De 1970 a 73: taxa média anual de crescimento de 13% • Reformas tributárias e financeiras: permitiram eliminar o déficit da caixa do Tesouro Nacional e o financiamento de investimentos não inflacionário. • Criação do PIS-PASEP e novos instrumentos de captação de recursos – Letras de Câmbio, Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), Cadernetas de Poupança, Certificados de Depósito Bancário (CDB), dando folga de recursos financeiros para investimentos maciços em infra-estrutura e capital fixo. • Houve expansão do consumo

14. Resultados • Crescimento de setor industrial de 1968-1973: auge do ciclo de expansão, liderado por bens consumo duráveis (eletrodomésticos e automobilística) • Desvalorizacao cambial em agosto de 1968 e minidesvalorizações cambiais ao ritmo da inflação + incentivos e subsídios fiscais e financeiros à exportacao + criação de trading companies + programas especiais de exportacao pela BEFIEX – Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais e Programas Especiais de Exportação (1972): estimulou exportações de manufaturados • Estas politicas foram facilitadas pelo fato do ambiente externo ser dinâmico no comércio internacional até meados dos anos de 70

15. O II PND (1975/1979) • Ministros João Paulo dos Reis Veloso (Planejamento), Mário H. Simonsen (Fazenda) • Manteve o objetivo central do I PND • Houve uma sub-avaliação do 1o Choque do Petróleo e a crise econômica internacional como determinantes das metas de crescimento acelerado • II PND reafirmava possibilidade do país como potência emergente • Visava a acabar com a defasagem entre subdesenvolvimento e desenvolvimento até o final da década

16. Objetivos do II PND • Manter crescimento acelerado, e taxas de aumento das oportunidades de emprego superiores às da década anterior; • Manutenção da política de contenção da inflação pelo método gradualista • Manter equilíbrio relativo do BP • Realizar política de melhoria da distribuição de renda, pessoal e regional, simultaneamente ao crescimento econômico • Preservar estabilidade social e política, assegurando participação consciente de todas as classes nas suas diferentes manifestações • Realizar desenvolvimento sem deteriorar qualidade da vida, sem devastar os recursos naturais (lembrando que em 1972, houve a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Estocolmo)

17. Complementação dos objetivos por subconjuntos de estratégias Subconjuntos interarticulados, e evidenciando que mesmo após choque do petróleo, o crescimento mantinha-se como objetivo-síntese: • Estratégia industrial • Estratégia agropecuária • Estratégia da integração nacional • Estratégia do desenvolvimento social • Estratégia da integração internacional

18. a) Estratégia industrial • Desenvolver setores de base – bens de capital, insumos básicos, siderúrgicos, metais não ferrosos, petrodutos petroquímicos, fertilizantes, defensivos, papel e celulose, cimento, enxofre etc.; • Ampliação de linhas de crédito através de subsidiárias do BNDE – FIBASE, EMBRAMEC e Agência Especial de Financiamentos Industriais - FINAME • Desenvolver indústria eletrônica de base – sistemas integrados de comunicação e informática • Abertura de novos campos de exportação para manufaturados; • Maior impulso ao desenvolvimento tecnológico industrial • Impulso ao desenvolvimento da indústria de alimentos • Atenuação dos desníveis regionais de desenvolvimento industrial

19. b) Estratégia agropecuária • Política de uso da terra , uso mais racional da terra, especialização em vocação regional, conservação de solo e regulação fundiária • Modernização da atividade (Centro-Sul) • Execução da Reforma Agrária • Ocupação de novas áreas, principalmente no Centro-Oeste, Amazônia e Vales úmidos do NE • Implantação de novas estruturas de abastecimento • Formação de estoques reguladores • Fortalecimento de ação pública em áreas indelegáveis como informação de mercados, defesa sanitária, classificação e padronização de produtos

20. c) Estratégia de integração nacional • Execução do programa de desenvolvimento de áreas integradas do NE • Programa de irrigação do NE (com agroindústrias associadas) • Implantação de novos pólos de desenvolvimento no NE (petroquímico, fertilizantes, metais não-ferrosos etc) • Implantação de pólos agropecuários e agrominerais da Amazônia (15 pólos de desenvolvimento) • Desenvolvimento das explorações de recursos florestais da Amazônia com objetivo de transformar a exploração madeireira em uma atividade mais planejada, institucionalizada e permanente.

21. d) Estratégia de desenvolvimento social • Conjugação da política de empregos com a de salários – criar mercado de consumo de massa • Promover aumento substancial da renda de todas classes – abrir oportunidades econômicas e sociais • Reduzir substancialmente a pobreza absoluta • Implantar política de valorização dos recursos humanos (investir em educação, treinamento, saúde, nutrição etc) • Ampliar política de integração social, via constituição de fundos patrimoniais • Reorientação da política habitacional, direcionadas para populações de baixa renda • Implantar política de defesa do consumidor

22. e) Estratégia de integração internacional • Dinamizar transações econômicas externas – via diversificação das áreas prioritárias de atuação • Impulsionar exportações, via fortalecimento em novos mercados, de novas categorias de produtos (manufaturados, minérios e agrícolas não-tradicionais) • Diversificação das fontes de financiamento externo – investimentos diretos, captação de empréstimos ou execução de empreendimentos binacionais

23. Dificuldades na execução do II PND • Conjuntura externa desfavorável • Realinhamento das economias ocidentais industrializadas: aumento de barreiras comerciais, contenção de demanda agregada • Dificuldade interna • Necessidade de conter déficit de transações correntes do Brasil e amortecer choques inflacionários vindos do maior custo dos importados e das pressões sindicais por aumento salarial (respaldo na própria estratégia de desenvolvimento social do governo) • Compromissos assumidos no I PND* • Estado implementava projetos de alto custo e grande impacto econômico; • setor privado também comprometido via agências governamentais de fomento (bens de capital e insumos básicos)

24. Reação do Estado * • Adoção de uma linha típica de stop and go: alternância, ao longo do período do II PND, de anos em que se privilegia a expansão e a inflação aumenta (1976 e 1978); e anos de contenção e comprometimento das metas de crescimento (1975 e 1977) • Crescimento registrado: não de 10%, mas de 6% ao ano

25. Resultados do II PND: • Exportações abaixo dos US$ 20 bilhões previstos para 1979 • Déficit em transações correntes agravado – impossibilidade de reduzir importações, elevação de despesas cambiais com juros • Salto de endividamento externo de US$21bilhões (1975) para US$ 49 bilhões (1979) • Elevação da inflação: de 29,4% (1975) para 77,2% anual (1979) • Crescimento do endividamento público interno • Sufocamento dos objetivos de distribuição

26. Grandes obras públicas do período • O crescimento no periodo do II PND refletiu-se em grandes obras públicas, que impulsionaram a atividade financeira e industrial – Usina Hidroelétrica de Itaipu, Ferrovia do Aço, Metrô em São Paulo, Usina Nuclear de Angra dos Reis

27. III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980/85) • Governo Figueiredo – Ministro Delfim Neto • Contexto início da década de 80: • Insuficiente expansão do PIB • Intensificação processo inflacionário • Elevados e crescentes níveis de endividamento externo (déficit estrutural na balança de T.C., principalmente B.S.) • Altos níveis de endividamento público interno • Desequilíbrios sociais: índices altos de concentração de renda entre pessoas e regiões. Contexto preocupante no curto prazo; dificuldades não só devido à crise do petróleo mas também ao modelo de desenvolvimento adotado pelo país desde o pós-guerra

28. O III PND • Contexto de problemas desemprego, concentração de renda, inflação e endividamento externo e interno • Documento qualitativo: diferente dos anteriores que tinham metas quantitativas específicas de crescimento e limites de estabilização de preços e transações externas • Razões dessa característica: impossível tratar com metas enquanto havia crise energética, situação crítica no BP, pressões sobre nível e custo de dívida externa, pressões inflacionárias de origem interna e externa

29. Antecedentes e contexto do III PND • Choque com mudanças no cenário internacional – agravamento do déficit cambial: • Esse cenário levou a dificuldades conjunturais no Brasil – desequilíbrio externo agravado: gargalo externo (deterioração das relações de troca – B.C.; crescimento real de remessas líquidas de juros – balanço de serviços; e no movimento de capitais – onerado pelas amortizações crescentes) • 1982-83: mais de 80% das receitas cambiais em T.C. destinavam-se ao serviço da dívida externa. • Brasil caminhando para falta de liquidez externa absoluta • 1982: • renegociação de dívidas externas por 25 países – retração do sistema financeiro internacional • Spread Brasil aumentou – país era considerado de alto risco • Houve quase um estado de moratória unilateral

30. Características do III PND • Objetivo-síntese: “construção de uma sociedade desenvolvida e livre, em benefício de todos os brasileiros, no menor prazo possível. O processo de desenvolvimento deve orientar-se, por isso, para o melhor equilíbrio setorial e regional da economia brasileira e para a melhoria da renda das classes sociais de menor poder aquisitivo. ...Não obstante, esta constatação não invalida a opção de crescer rápido. Uma das razões que fundamentam essa opção é exatamente a necessidade de criação de mais empregos em prazos mais curtos...”(III PND. Projeto, 1979). • Foi desenhado para vigorar de 1980-85, mas suspenso no 2o semestre de 1980

31. Estratégias do III PND • Setor de agricultura e abastecimento • Estimular produção de alimentos básicos e produtos de exportação – preferência para pequenos e médios • Ampliar oferta de agropecuários básicos, para aumentar sua disponibilidade a menores preços, para famílias de menor renda; • Ampliar pesquisas de solos, sementes, estimular consumo de fertilizantes e insumos • Criar um sistema integrado de produção, armazenagem, transporte e comercialização, para assegurar escoamento regular para abastecimento interno e externo • Estimular programas de agro-silvicultura que contribuam para maior oferta de alimentos e geração de energia • Acionar política fundiária – premiar o uso intensivo da terra • Desenvolver com relação ao trabalhador rural, ações para melhorar e regularizar a renda familiar e serviços de saúde, educação, assistência e previdência social.

32. Setor industrial • Elevar os índices de produtividade e estimular o crescimento e transformação do setor, de forma compatível com as exigências dos mercados • Adotar medidas que tornem o setor menos vulnerável e dependente de protecionismo • Conceder prioridades e incentivos às iniciativas de projetos industriais contributivos à política energética, que substituam importações ou ampliem exportações, ampliem a oferta de bens de consumo essenciais e populares e reorientem alguns investimentos.

33. Setor energético • Desestimular, via preços, uso de fontes importadas; • Racionalizar os transportes, privilegiando soluções menos onerosas • Criar condições para que a economia se acomode a um novo modelo energético, independente do exterior • Conceder prioridade e apoio integral à substituição do uso de derivados de petróleo • Acelerar o programa nacional de álcool, novos projetos hidrelétricos, incorporar energia nuclear e outras pesquisas sobre fontes não convencionais. • Setor social • Administrar educação e cultura como instrumento de democratização de oportunidades • Ampliar serviços de saúde pública, agilizar e expandir atividades previdenciárias • Reduzir o déficit atual e potencial de habitações • Adotar política de emprego sem caráter assistencialista ou paternalista • Promover política de remuneração refletindo ganhos de produtividade

34. Resultados • A falta de liquidez levou ao abandono das diretrizes do III PND e à adoção de programas emergenciais de curto prazo para equacionar constrangimento cambial. • Programação para o Setor Externo para 1983: reduzir drasticamente déficit no B.P. • Dificuldade de cumprir metas – levou à negociação de créditos com o FMI – formalização de Cartas de Intenções (exigidas para liberar operações contingenciais)

35. Interferência do FMI no Brasil – via Cartas de Intenções (para 1983-84) Compromissos: • Reduzir déficit em T.C., expandindo receitas cambiais com exportações, contingenciamento de importações e realinhamento da taxa cambial à paridade em relação às divisas externas – uso de maxidesvalorizações do cruzeiro ou minidesvalorizações reais, se necessário • Reequilíbrio das contas cambiais e do BP • Redução da taxa interna de inflação, via compressão salarial, expansão das receitas fiscais, cortes de gastos nos orçamentos públicos e liberalização do sistema financeiro

36. Resultados para o Brasil • Efeitos recessivos • Compressão do crescimento do PIB e da renda real per capita • Expansão da capacidade ociosa da economia • Elevação das taxas de desemprego e desocupação da força de trabalho • Outros elementos de instabilidade interna: endividamento das empresas estatais no exterior – elevando déficit público; contínua pressão sobre a oferta monetária • Metas para setor externo foram satisfatórias: metas de superávits comerciais superadas