Cooperação e governança: novas perspectivas e abordagens

1. Cooperação e governança: novas perspectivas e abordagens Gabriel Casaburi 5ª Conferência Brasileira de Arranjos Produtivos Locais Brasilia, Brasil Noviembre 2011

2. Gobernanza y coordinación en las PDPs • Las Políticas de DesarrolloProductivo (PDPs) tienenporobjetivo general promover el desarrolloempresarial, la innovación y los aumentosgenerales de productividad. • Se trata de accionesquelidera el sector público , peroquetieneporprotagonista al sector privado: quieninvierte, innova y arriesgaes la empresa • Las PDPs intentansuperar los problemasquetiene el funcionamiento de los mercados y queenlentecen el desarrollo. En los paísesemergentesincluyen el fomento al cambioestructural. • Un problema central para el desarrolloes la falta de suficientecooperación entre los actores: entre empresas, entre ellas y el sector público, y entre lasagenciaspúblicas (federales, estaduales y municipales).

3. Gobernanza y cooperación en APLs • Las intervenciones microeconómicas en APLs tienen normalmente el foco en solucionar los problemas provocados por las fallas de coordinación • En cada uno de los proyectos apoyados por el BID, existen distintos mecanismos para promover y subsidiar la cooperación privada-privada, público-privada y público-pública • Los recursos financieros involucrados en estos proyectos tienden a ser pequeños justamente porque enfatizan la coordinación de otras intervenciones, pero tienen fondos para financiar intervenciones que generan efectos demostración para otros programas • Los mecanismos de promoción de la cooperación son en general una mezcla de estructuras informales de gobernanza y estructuras formales de representación de distintos actores

4. La Institucionalidadpara la Cooperación • Las institucionalidad creada debe intentar ser un vehículo eficaz para promover la cooperación entre privados, entre públicos y público-privada • Mucha más atención se dedica en general a la importancia de los programas de clusters como fomento de la cooperación entre privados y entre éstos y el sector público, que a su potencial para la coordinación de las intervenciones públicas • Los países de la Región suelen tener un gran número de programas, ministerios y agencias dedicadas a promover el desarrollo empresarial/territorial con un nivel de impacto disminuido por la superposición y descoordinación de las acciones Los programas de clusters, a través de los incentivos a la formulación de planes estratégicos de competitividad de cada cluster, generan una poderosa herramienta para organizar la oferta de apoyo empresarial desde la demanda

5. La Institucionalidadpara la Cooperación Estructurainstitucionaltípica en un proyecto de clusters apoyadopor el BID A cargo de lasactividadesdiarias de ejecución del programa, generalmentepública, local o nacional. A veces co-ejecutanparcerosestratégicos Define la estrategia y monitorea el programa Agencia Ejecutora Cons. Estratégico Público-Privado Estructuraspúblico-privadasintegradasporempresas, agencias, universidades, etc, quecolectivamentedefinen la estrategia del Cluster Gobierno del Cluster Otras agencias públicas, universidades, institutos de investigación Proveedores de serviciosprivados Empresasintegrantes del Cluster

6. La Institucionalidadpara la Cooperación • Organismo Ejecutor: • Programas nacionales: Normalmente una unidad ejecutora dentro de un ministerio (Producción, Industria y Comercio o semejante), o delegada en entidades ágiles público-privadas o de la sociedad civil • Programas Subnacionales: Tiene dos modalidades: • En países federales, con programas directos con cada estado/provincia (Argentina, Brasil), • En los otros, los fondos llegan al territorio a través de la Nación (Chile, Uruguay, el Norte Grande en Argentina) • Comité estratégico del Programa: Sólo se constituyó en algunos casos, e incluye representantes del sector privado y del público que hacen un seguimiento de los objetivos estratégicos de los programas. El objetivo es contribuir, al máximo nivel de política, a la coordinación público-pública y la público-privada

7. La Institucionalidadpara la Cooperación La ejecución en el nivelsubnacional • En el territorio, la ejecución sigue lineamientos diferentes en cada caso: • Brasil: El SEBRAE tiene una organización estadual, de manera que el liderazgo en cada estado lo toma el SEBRAE estadual. A su vez, los SEBRAE estaduales tienen oficinas en cada municipio importante, y es ese delegado local el que moviliza actores y se transforma en la cara del Programa allí. • Chile: Tradicionalmente cada Agencia Nacional tiene un delegado en la Región, pero con problemas de coordinación, cada uno siguiendo lineamientos nacionales. Para la ejecución del nuevo programa de cluster se crearon las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, en la cual participan los delegados nacionales también y actores locales. Las Agencias dependieron al principio de la CORFO central. • Argentina: Las provincias tienen ministerios dedicados al desarrollo productivo que son unidades ejecutoras. Algunas provincias tenían o crearon Agencias de Desarrollo para ejecutar los programas, como San Juan o Mendoza. • Uruguay: Al ser más pequeño y de tradición centralista, desarrolló menos la institucionalidad local y ejecutó desde el centro, con grupos de trabajo ad hoc en cada caso que incorporaba a la intendencia local y los ministerios nacionales relevantes para el cluster local

8. La Institucionalidadpara la Cooperación • Gobierno del cluster: Presente en todos los programas, cumple dos objetivos: • Es el representante del cluster frente al programa • Es el órgano de representación de los stakeholders del cluster paralasdecisionescolectivas • Los casos más exitosos se montan sobre clusters con liderazgo empresarial pre-existente, con alguna experiencia previa en acciones colectivas • Si se trata de un cluster “horizontal” (muchas empresas de un mismo sector), el gobierno del cluster se basa en la asociación gremial local de ese sector • En los que hay múltiples eslabones (cadenas agroindustriales), gran parte de los esfuerzos de arranque del programa se destinan a la creación de una institucionalidad que represente a todos los eslabones de la cadena • Las gobernanzas creadas tienden a ser estructuras informales, en la mayoría intervienen entidades locales no empresariales: agencia de desarrollo, universidad, instituto técnico o gobierno municipal, y en algunos casos se firman acuerdos de naturaleza muy general.

9. Las ARDP de ChileInstrumentos de cooperación El Caso de lasAgenciasRegionales de DesarrolloProductivo (ARDP) en Chile • El BID financió un programa para crear una ARDP en cada una de las 15 regiones chilenas, con un costo de USD40 millones (20 BID-20 Contrapartida) • Dadas las capacidades institucionales de CORFO se optó por lanzar un programa desde allí, con una unidad ejecutora en CORFO central, y cada una de las agencias se creó como “comité CORFO” • Objetivos: Descentralizar las PDPs en Chile y coordinar mejor la intervención pública en el territorio • Se decidió en cada Región seleccionar 3 clusters diferentes para aplicar una nueva metodología y coordinar la provisión de bienes públicos y el uso local de los instrumentos nacionales

10. Las ARDP de ChileInstrumentos de cooperación El esquemainstitucional de ARDP en Chile • UTC central en CORFO: centraliza interfase con el Banco, lleva temas administrativos y facilita el aprendizaje y la circulación de la información • Comité de Ministros (del área de fomento): se pensó como forma de facilitar la coordinación de los programas públicos “top-down”, junto a un Comité de Servicios Nacionales (nunca funcionó bien) • Cada ARDP cuenta con: • Un Consejo Estratégico Público-Privado, presidido por el Intendente Regional • Un Director Ejecutivo, y dos gerentes, uno de fomento y otro de innovación • Para cada cluster se crea una gobernanza informal

11. Las ARDP de ChileInstrumentos de cooperación La gobernanza local en Chile • A partir de 2010/2011 las ARDP se transformaron en Corporaciones Regionales, con independencia de CORFO y del Poder Central • La estructura actual es muy semejante. En lugar de Consejo Estratégico, hay un Directorio con la siguiente conformación: • 1) El Intendente Regional, quien presidirá el Directorio; • 2) Al menos 1/3 del directorio: representantes del Gobierno Regional; • 3) El Director Regional de la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO; • 4) Dos representantes del sector público de la región, designados por el Intendente Regional; • 5) Tres destacados empresarios y/o académicos de la región, designados por la Asamblea de la Corporacion • Las gobernanzas de cada cluster, los comités gestores, se forman ad-hoc con mayoría de empresarios representativos del sector relevante. Ellos seleccionan un gerente financiado por el Programa.

12. La Institucionalidad en cada ARDP

13. Las ARDP de ChileInstrumentos de cooperación El funcionamiento del programa tiene un alto énfasis en la coordinación: • Público-pública: i) Se requiere por ley que un 10% de los recursos de los programas de fomento nacionales se canalicen a través de las demandas que surgen de los Planes Estratégicos de cada cluster regional, ii) En cada ARDP se realizan acuerdos anuales con todos los programas regionales de fomento para cumplir con este requisito • Privada-privada: En las intervenciones de los clusters se fomenta la cooperación inter-empresarial y se relevan las necesidades de apoyo colectivas y no las individuales. • Público-privada: Los distintos comités a nivel central, de la ARDP y de cada cluster crean instancias que favorecen el diálogo y la convergencia de intereses comunes de empresas y sector público. Mecanismos generales de transparencia procuran evitar la captura, la búsqueda de renta y/o la corrupción. Fueron claves para defender la estabilidad en el cambio de gobierno.

14. Desafíospara la cooperación y gobernanza en APLs • Consolidar una institucionalidad incipiente que demanda altísima calidad de gestión y capacidad de coordinar intereses encontrados • Mantener flexibilidad de diseño y de gestión que permita adaptar las herramientas de los programas a los clusters y cadenas de LAC, caracterizados por una enorme heterogeneidad • Fortalecer y consolidar una comunidad de aprendizaje que nos permita compartir lecciones aprendidas entre las experiencias en marcha en la Región, de modo de minimizar errores y difundir mejores prácticas con la mayor rapidez • La complejidad de los programas, sumadas a sus largos plazos de maduración, generan grandes desafíos para su ejecución en un contexto de volatilidad institucional en América Latina, especialmente por el impacto del ciclo político dentro del sector público

15. MUITO OBRIGADO GABRIEL CASABURI BID - WWW.IADB.ORG