Majandustegevuse seadustiku üldosa seadus

1. Majandustegevuse seadustiku üldosa seadus Eesmärkidest ja eelnõus tehtud põhivalikutest Illimar Pärnamägi Justiitsministeerium, õiguspoliitika osakond

2. MAJANDUSHALDUSÕIGUS -MIS SEE ON? 1) Ideaalolukord: õiguskord selge ja mittebürokraatlik 2) Probleemid: õigus-, korra-, majanduspoliitilised 3) Lahendus: majandushaldusõiguse kodifitseerimine

3. 1. IDEAALOLUKORD Euroopa Liidu kodanik (näiteks Soome) soovib alustada Eestis teenuse pakkumist (näiteks toidu käitlemise tegevusalal): • ETTEVÕTTE ASUTAMINE: Ettevõtja autendib eesti.ee portaalis ja koostab ettevõtte asutamise avalduse ettevõtjaportaalis elektrooniliselt. Ettevõtja ootab kahe tunni jooksul ÄR otsuse ja vaatab seda ÄR Ettevõtjaportaalist. 2) ÜLEJÄÄNUD KOHUSTUSTE TÄITMINE: • Leiab eesti.ee portaali ja otsib ülesse reeglid valdkonnas tegutsemiseks. • Täidab vajaliku teatamiskohustuse eeltäidetud e-vormi või täidab vajaliku eeltäidetud taotluse e-vormi (vajadusel allkirjastab digitaalselt) ning maksab tegevusloa taotluse menetlemise eest riigilõivu. Süsteem saadab taotluse läbi X-tee pädevale organile lahendamiseks. • Teda teavitatakse e-postile, et tegevusloa taotluse menetlus on lõppenud. Andmete kandmisega registrisse loetakse haldusakt antuks. • Täidab jooksvad teavitamiskohustused samuti läbi eesti.ee kaudu.

4. 2. PROBLEEM2.1. Dokumendid, mis seda tunnistavad • Vabariigi Valitsuse Valitsusliidu programm aastateks 2009–2011 (esialgselt tegevusprogramm aastateks 2007–2011). • Arengukava „Eesti ettevõtluspoliitika 2007–2013. • Eesti ettevõtluspoliitika arengukava rakendusplaan aastateks 2008–2011. • Eesti infoühiskonna arengukava 2013. • Eesti Majanduskasvu ja tööhõive kava aastateks 2008-2011 Lissaboni strateegia rakendamiseks. • Varul/Käerdi/Volens/Raidla/Lang: Ettevõtja õigus. Tegevuskava ettevõtlusalase õiguskeskkonna rahvusvahelise konkurentsi parandamiseks. • Teenuste direktiiv (2006/123/EÜ)

5. 2. PROBLEEM (õiguspoliitiline)2.2. Majandushaldusõiguse ebaselge • Majandushaldusõigus killustatud, pidevalt muutuv, mistõttu on kehtiv õigus muutumas ettevõtjale järjest ebaselgemaks. • Majandustegevust reguleerivad normid 100 seaduses ning veel rohkemates määrustes, mille kehtestamine seadusandja poolt on kaootiline ning lähtutud ei ole ühtsetelt formuleeritud põhimõtetest. Seejuures puuduvad erisuste tegemiseks sageli mistahes põhjendused. • Süstematiseerimata on kõikvõimalikud teatamiskohustused, registreeringud, tegevusload, litsentsid, tunnustamisotsused, kooskõlastused ja muud säärased kohustuslikud autorseerimisskeemid, kusjuures selliste kohustuste tähendus on erinev ja sageli ebaselge.

6. 2. PROBLEEM (majanduspoliitiline)2.3. Majandustegevuse teostamine keeruline • Tegevuslubasid liiga palju. Kõikvõimalike piiravaid regulatsioone on projekti käigus läbi viidud kaardistamise põhjal kehtivas õiguses ilmselgelt liiga palju (ca 150), mistõttu on raske on rääkida liberaalsest majanduskeskkonnast. • Piirangud kohati ebaproportsionaalsed. Väheohtliku iseloomuga tegevuste puhul on autoriseerimised liiga koormavad, seda eelkõige näiteks kaubandustegevuse valdkonnas. • Eriseadustes kümned erinevaid pabervorme, mis kõik tuleb täita, et tegevusluba saada. • Kehtestatud sadu keerulisi määruseid, mida tuleb ettevõtjal tunda.

7. 2. PROBLEEM (korrapoliitiline)2.4. Ettevõtjaid korrale kutsumine vähetõhus • Puudub üldine keelamisinstrument. Haldusorganil on loakohustuse puudumise korral raske haldusõiguslike meetmetega näiteks tarbijatele või keskkonnale ohtlikke ettevõtjaid tõhusalt kontrollida ning vajadusel nende majandustegevust keelata. Keelamismehhanismi puudumine tingib üha uute tegevuslubade kehtestamise vajaduse. • Riiklik järelevalve “karistusliku” iseloomuga. See ei taga tahtlikult ning süstemaatiliselt majandustegevuse nõudeid rikkuvate ning seeläbi ebaõiglast konkurentsieelist saavate ettevõtjate turult kõrvaldamist. • Õiguskindlusetus tegevusloa püsimajäämise suhtes. Registreeringute ja tegevuslubade kehtetuks tunnistamise alused on ebamäärased, mis seab hoolsad ettevõtjad haldusorganite omavoli ohtu.

8. 2. PROBLEEM (IT-poliitiline)2.5. Puudub ühtne register ja infosüsteem • Palju erinevaid riiklikke registreid (kuni 18). Registreid arendatakse teineteisest sõltumata. • Registreerimismenetlus on erinev. Sätestatud erinevalt ning paljudes erinevates seadustes, registriandmestiku sisu on varieeruv. Registriandmete tähendus on erinev. • Elektrooniline haldusmenetlus puudub. Senine elektroonilise haldusmenetluse rakendamine lähtub jätkuvalt paberkandja mõttemudelist (see on kehtiva HMS-i mudel).

9. 3. LAHENDUS 3.1. Majandushaldusõiguse kodifitseerimine • Parema õigusloome arendamise programm. Kodifitseerimine tagab õiguskorra süsteemsuse, selguse ja stabiilsuse. 2) Majandushaldusõiguse kontseptsioon, mis jaotab regulatsiooni üld- ja eriosaks (sarnaselt haldusmenetluse ja korrakaitseõigusele). 3) Üldosa lähtub ettevõtlusvabadusest. Sellega luuakse ettevõtlusvabaduse kasutamisele õigusliku raamistiku vähendamaks ebavajalikke piiranguid. Üldosa annab majandushaldusõigusele selgelt ülesande, täpsustab kohaldamisala, kehtestab põhimõtted ja sisustab mõisted. 4) Kaotatakse sama sisuga sätted teistes seadustes (dubleerimine). Vähem norme, rohkem õigust.

10. 3. LAHENDUS3.2. Kõik piirangud süstematiseeritakse • Järelevalveskeemid jagunevad kaheks, määratletakse, et esineb teatamiskohustusega ja loakohustusega tegevusalasid. • Teatamiskohustusega tegevusalade puhul peab ettevõtja tegevusest registripidajale teatama, kuid kande puudumine ei tähenda keeldu tegutseda. • Loakohustusega tegevusaladel tegutsemiseks tuleb eelnevalt saada haldusorgani luba ning selleta tegutsemine on illegaalne. • Loakohustuse võib ette näha vaid juhul, kui tulenevalt tegevusala potentsiaalsest ohtlikkusest on vaja tema suhtes enne tegevuse alustamist teostada kontrolli. Majandustegevuse nimetamine illegaalseks olukorras, kus kontrollitakse pelgalt teatud dokumentide olemasolu ettevõtjal, on tõenäoliselt ebaproportsionaalne ning ettevõtlusvabadusega vastuolus.

11. 3. LAHENDUS3.3. Ühtne kontaktpunkt ja elektrooniline menetlus • Kogu menetlus käib läbi Eesti teabevärava, st kogu ettevõtja tegevuslubadega seotud menetlus toimub edaspidi reeglina elektroonilises vormis vastava veebilehekülje vahendusel (ettevõtjaportaal ja Eesti teabevärav, www.eesti.ee). Rakendatakse ellu ettevõtja õigus esitada ühtse kontaktpunkti põhimõttel teateid ja taotluseid õigus saada majandustegevusega seotud teavet. • Võimalik on viia kogu menetlus ka läbi notari, stalternatiivinina saab mistahes teadete ja taotlustega, sealhulgas kogu tegevusloaga seonduvat menetlust edaspidi vajadusel ettevõtja soovil läbi viia notar. • Säilivad ka vanad reeglid, stregistripidaja või notari tegevus ühtse kontaktpunktina ei mõjuta teadete ja taotluse suhtes kehtivaid tähtaegu, asutuste pädevust ega ettevõtja õigust esitada mistahes teateid ja taotlusi paberil või elektrooniliselt otse pädevale haldusorganile. • Vähendatakse bürokraatiat, st kõikvõimalikke paberkandjal tegevuslubasid ning teisi ettevõtjale adresseeritud otsuseid asendavad registrisse kantud andmed ning vajadusel nende väljatrükk.

12. 3. LAHENDUS3.4. Registriandmestik asendab otsused • Luuakse regulatiivne raamistik registripidajale, Eesti teabevärava haldajale, majandushaldusasutustele ja ettevõtjatele selle kohta, kuidas toimib elektrooniline menetlus. • Registrisse kantakse iga ettevõtja kohta eraldi üldandmed ning olemasolu korral tegevusloa andmed, ettekirjutuse andmed ja majandustegevuse keelu andmed. • Haldusakt toimetatakse kätte teatise saatmisega andmete registrisse kandmise või kehtetuks tunnistamise kohta. Vajadusel kantakse registrisse andmestiku osana ka haldusakti põhjendus ja resolutiivosa selles ulatuses, mis ei nähtu teistest andmetest.

13. 3. LAHENDUS3.5. Tegevuslubade regulatsiooni ühtlustamine • Suurendatakse õiguskindlust tegevusloa andmise ja kehtima jäämise suhtes. Selleks määratletakse, mis on tegevusloa põhiregulatsioon, kõrvaltingimused ja kontrolliese. Vähendatakse haldusorgani omavoli ohtu tegevusloa kehtetuks tunnistamisel seeläbi, et tegevusloa kehtetuks tunnistamine tehakse lubatavaks vaid kontrollieseme nõuete olulise rikkumise ning hoolsuskohustuse rikkumise korral. • Luuakse üldnorm võimaldamaks tegevusloa üleandmist. Kõnealune norm on rakendatav eelkõige ettevõtte pärimise või võõrandamise, samuti äriühingute ühinemise või jagunemise korral. • MTR registreeringutelt võetakse nende tänane tegevusloa iseloom. MTSÜS jõustamisega muutuvad registreeringud reeglina teatamiskohustusteks, mis on ettevõtjale ja tema majandustegevusele vähemkoormavamad. • Kaotatakse registreeringu õigsuse iga-aastase kinnitamise kohustus. Kõnealune nõue on ilmselt ebaproportsionaalselt koormav, sest sisuliselt muudab see MTR registreeringud üheaastasteks tegevuslubadeks, mille puhul on küsitav ka nende kooskõla PS-ga ja teenuste direktiivi nõuetega.

14. 3. LAHENDUS3.6. Järelevalve tõhustamine • Tõhustatakse järelevalvet avalikku korda rikkuvate ettevõtjate üle. Luuakse üldnorm majandustegevuse nõudeid rikkunud ettevõtja või temaga seotud isiku majandustegevuse keelamiseks. Kõrvaldatakse lünk Eesti õiguskorrast, mis võimaldas majandustegevusnõudeid tahtlikult ja/või süstemaatiliselt rikkuda ning seeläbi ebaõiglast konkurentsieelist saada, ilma et sellele järgneks oht majandustegevuse õigusest ilma jääda. Samuti kaovad hädavajalikud tegevusload. • Vähendatakse riikliku järelevalve “karistuslikkust”. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine tehakse lubatavaks hoolsuskohustuse rikkumise korral.

15. 3. LAHENDUS3.6. Teenuste direktiiv • Teenuste direktiivi eeliseid laiendatakse. Sellisteks eelisteks on näiteks õigus suhelda haldusorganitega läbi ühtse kontaktpunkti, tegevusloa tähtajatus üldise reeglina ning tegevusloa fiktsioon ehk vaikimisi kehtima hakkamine juhul, kui haldusorgan ei ole tegevusloa taotlust tähtaegselt lahendanud. • Teenuste direktiivi täielik harmoneerimine. Kuigi 2009.a. hakkas kehtima Euroopa Liidu teenuste direktiivi rakendamise seadus, on tänane MTSÜS eelnõu koostatud selliselt, et sellega harmoneeritakse täielikult ka teenuste direktiivi suunised.

16. Millised eelised tänaseks? • Töö ja arutelud kestnud 3 aastat. Kodifitseerimiskomisjoni kuulusid mitmete ministeeriumide ning ka ettevõtlusorganisatsioonide esindajad. • Pilootprojekt õigusloomes. Esimene projekt, mis on veidike sulatanud ministeeriumide õigusloome monopoli.

17. MTSÜS eesmärk ja põhivalik: Vähema normikogusega rohkem õigust! Illimar Pärnamägi Justiitsministeerium, õiguspoliitika osakond