Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”

1. Disciplina di Bilancio ed Efficienza del Settore Pubblico Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 29 Ottobre 2008

2. Perché disciplina ed efficienza? • Disciplina di bilancio ed efficienza massimizzano il contributo del • settore pubblico alla crescita e al benessere economico • Disciplina = prerequisito per le funzioni dell’operatore pubblico • f. allocativa: vincolo bilancio = condizione necessaria per efficienza all.va • f. di stabilizzazione: basso debito contribuisce alla stabilità • macroeconomica (no fragilità finanziaria, margini per p. anticicliche) • f. distributiva: efficienza + stabilità  crescita risorse per distribuzione • Ma la disciplina non è condizione sufficiente per l’efficienza • responsabilità (accountability) nell’utilizzo delle risorse • trasparenza del bilancio (scelte informate ed esplicite) • misurazione dei risultati (valutazione)

3. Struttura della presentazione Definizione di disciplina di bilancio Le cause dell’indisciplina Possibili rimedi Disciplina ed efficienza Il caso italiano

4. I. Disciplina di bilancio: definizione

5. Definizione di disciplina di bilancio • Disciplina di bilancio = saldo di bilancio “prudente” per: • garantire la sostenibilità del debito pubblico • lasciare margini per fronteggiare fluttuazioni cicliche • e rischi non prevedibili, tenendo conto del grado di • tolleranza al debito di ciascun paese • (Kumar & Ter-Minassian, IMF 2007) • Problemi: • definizione di “sostenibilità” del debito • previsione/misurazione fluttuazioni cicliche • quantificazione dei rischi “non prevedibili” • determinazione del grado di “tolleranza” al debito

6. Definizione di disciplina di bilancio: sostenibilità (1) (Banca d’Italia, 2000, 2004, 2006) • l’intuizione sembra chiara: garantire la solvibilità, il debito viene ripagato integralmente, ma con che tempi? • limtdt = 0 • la definizione teorica è diversa: “no Ponzi game” (no a roll-over per finanziare capitale e interessi), maD/Y può crescere indefinitamente • limtdt [(1+)/(1+)]-t = 0 limtdt =   d’< -(McCallum, JPE84) • formulazione alternativa: il valore scontato della somma dei saldi primari futuri deve essere eguale al rapporto debito/pil al tempo 0 (PVBC - Blanchard et al., OECD 1990) • limite all’avanzo primario (o pressione fiscale) non risolve ambiguità sul massimo livello di debito sostenibile • (Barro, JEP 1989; Kremers, JME 1989; Domar, AER 1944)

7. Definizione di disciplina di bilancio: sostenibilità (2) • sono state proposte definizioni ad hoc condizioni sufficienti ma non necessarie per la sostenibilità: • -B/Y costante (Domar, AER44) • - D/Y costante (Buiter, EP 1985) • -limtTdt = d0 (Blanchard et al., OECD 1990) • altri problemi • analisi in equilibrio parziale (Domar, AER 1944) • quale debito rileva? • [debito lordo vs. debito netto (liquidità?)] • aleatorietà delle previsioni a lungo termine

8. Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (1) • margini per le fluttuazioni macroeconomiche: • il saldo corretto per il ciclo (CAB) • cab = b - ε •  = (y-y*)/y* •  =b/(y/y) = (R R/Y - G G/Y – b)  G/Y se R  1 e G  0 • (Bouthevillain et al., ECB 2001: media UE: 0.9 e -0.2) • problemi • metodi diversi di stima di  danno risultati diversi • le stime sono soggette a significative revisioni • (a prescindere dal metodo) • la stima delle elasticità • solo l’output gap?

9. separazione tra trend e ciclo: forti differenze tra metodi in • livelli, meno in variazioni(Orphanides e Van Norden, RES 2002) Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (2)

10. differenze tra metodi e revisioni ex post Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (3)

11. Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (4) • Y* e CAB = f (Y passato e futuro) - revisioni delle previsioni influenzano la valutazione di risultati passati - l’effetto può essere rilevante in prossimità dei punti di svolta • Esempio: i risultati del 2001 di Francia e Germania

12. Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (5) • stima delle elasticità • elevato “fabbisogno di dati” • conoscenze istituzionali vs. stime econometriche • proxy macro per le basi imponibili • solo l’output gap? • composizione del prodotto (Momigliano & Staderini, BI 1998) • tassi di interesse, inflazione, corsi delle materie prime, • prezzi delle attività finanziarie e immobiliari …

13. la composizione del prodotto: differenze di valutazione della componente • ciclica del bilancio tra metodi aggregati e metodo disaggregato () • (Momigliano & Staderini, BI98; Bouthevillain et al., ECB01; Marino et al., BI08) Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (6)

14. la rilevanza di variabili diverse dal prodotto Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (7)

15. la rilevanza di variabili diverse dal prodotto (Marino et al. QEF08) Definizione di disciplina di bilancio: stabilizzazione (8)

16. Definizione di disciplina di bilancio: altri fattori • I rischi non prevedibili: • garanzie prestate • altri shock economici • calamità naturali • (IMF 2007) • La “tolleranza” al debito • dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione • è tipicamente più bassa per i paesi emergenti • (Reinhart, Rogoff & Savastano, NBER 2003)

17. data l’incertezza della teoria, si utilizzano approcci pragmatici anche nei • sistemi più formalizzati • UE • pareggio/avanzo nel medio termine & tetto disavanzo 3% •  margini per stabilizzazione & debito-limite finito • clausola di salvaguardia per circostanze eccezionali • tetto debito lordo 60%  invito a rientrare da debiti elevati • (tolleranza al debito?) • UK • pareggio corrente nel ciclo economico  margini per stabilizzazione • tetto debito lordo 40%  sopperisce alla mancanza di un tetto sul • disavanzo complessivo ed evita debito-limite troppo elevato Definizione di disciplina di bilancio: la pratica

18. II. Le cause dell’indisciplina

19. Le cause dell’indisciplina di bilancio • Discrezionalità • legittimazione democratica • (in principio) decisioni appropriate e tempestive • (limiti tecnici → ritardi) • Abuso della discrezionalità indisciplina • disavanzi eccessivi • politiche procicliche (asimmetriche)

20. Le cause dell’indisciplina di bilancio: la propensione al disavanzo (1)

21. Le cause dell’indisciplina di bilancio: la propensione al disavanzo (2) • politici opportunisti & elettori “ingenui” (Puviani, 1903; Buchanan & Wagner, • AEI 77; Buchanan et al., 1986) • variante: politici “miopi” (Alesina & Tabellini, RES 1990; Rogoff, AER 1990) • variante: elettori non ingenui, distribuzione tra generazioni (Browning, EI 75; • Tabellini, NBER 90, JPE 91; Cuckierman & Meltzer, AER 89) • incoerenza intertemporale (Kydland & Prescott, JPE 77; Eichengreen et al., OER 99) • risorse comuni (Eichengreen et al., OER 1999; Velasco, 1999) • variante: federalismo(Buchanan, 1967; Oates, 1979; Weingast et al. JPE81) • uso strategico del bilancio (Persson & Svensson, QJE 89; Alesina & Tabellini, RES 90; • Tabellini & Alesina, AER 1990) • vincoli di coalizione e guerre d’attrito (Roubini-Sachs, EP89; Alesina-Drazen, AER91)

22. modelli di guerra d’attrito non spiegano l’insorgere di un disavanzo • (spiegano i ritardi nell’aggiustamento) • Balassone &Giordano PC2001: • coalizione  disavanzo se le preferenze su tassazione e spesa divergono • (anche se tutti preferiscono bilancio in pareggio ) Propensione al disavanzo e coalizioni (1)

23. Propensione al disavanzo e coalizioni (2) • il disavanzo cresce con • bilanciamento peso componenti coalizione • differenza tra pesi attribuiti a entrate e spese nella coalizione

24. Propensione al disavanzo e coalizioni (2) • il disavanzo cresce con • bilanciamento peso componenti coalizione • differenza tra pesi attribuiti a entrate e spese nella coalizione

25. Le cause dell’indisciplina di bilancio: la prociclicità asimmetrica (1) • interazione tra abbondanza di risorse in fasi cicliche favorevoli e • opportunismo / miopia dei politici • “common pool” • vincoli di coalizione • (effetto “voracità”: Lane & Tornell, AER 1999; • Debrun, Hauner & Kumar, IMF 2007)

26. Evidenza empirica sulla prociclicità (1) • Diversi lavori danno evidenza di prociclicità asimmetrica nei saldi • (Buti et al. OREP98; Buti & Sapir 1998; Balassone & Francese, TD04; European Commission, 2006) • Alcuni lavori suggeriscono che la spesa abbia un ruolo determinante • (Kaminsky et al., NBER04; Hercowitz and Strawczynski, RES04) • Balassone, Francese e Zotteri, TD 2008 (EU15) • a) analizza saldi e spese insieme • b) stima l’impatto sul debito

27. Evidenza empirica sulla prociclicità (2) • Equazione di partenza • bt = 0 + 1 bt-1 + 2 dt-1 +PtP +  NtN • b = disavanzo/pil ; d = debito/pil ;  = output gap (+ e -) ; = sensibilità di b a  (+ e -) • Deriva dalla fusione di: • aggiustamento lineare rispetto a valori obiettivo b*, d* (determinano parametri eq.) • (Bohn, QJE98; Ballabriga and Martinez-Mongay, EP02; Galì and Perotti, EP03) • reazione del bilancio al ciclo (discrezionale e automatica) • Una reazione anticiclica richiede :  P,  N< 0 • (disavanzo aumenta / diminuisce quando <0 / >0) • Una reazione simmetrica richiede :  P=  N

28. Evidenza empirica sulla prociclicità (3) Variabile dipendente: indebitamento netto BFZ(2008) BF (2004) 0.005 0.026 Costante 0.841 *** ** Indebitamento netto (t-1) 0.746 -0.013 *** Debito (t-1) -0.009 -0.029 *** *** Debito (t-1) dopo 1992 -0.034 output gap positivo  P -0.085 -0.129 output gap negativo  N -0.416 *** *** -0.511 0.287 Indice di Asimmetria f 0.426 *** ***

29. Evidenza empirica sulla prociclicità (4) Spesa primaria Entrate Variabile dipendente 38.487 *** 37.801 Costante *** 4.459 2.706 *** *** Dummy 1992 *** Primario (t-1) 0.542 -0.087 Debito (t-1) 0.115 0.123 *** ** Debito (t-1) dopo 1992 -0.054 -0.027 0.210 -0.103 Variazione interessi -0.089 0.124 Interessi (t-1) output gap positivo  P -0.162 -0.013 output gap negativo  N *** -0.589 -0.183 0.170 Indice di Asimmetria f 0.427

30. La dinamica del debito 1970-2004 Evidenza empirica sulla prociclicità (5) Variazione dovuta all’asimmetria Impatto dell’asimmetria sui disavanzi medi Variazione del debito effettiva 47.8 6.0 0.17 Germania Francia 44.4 6.0 0.23 47.6 5.1 0.20 Italia 33.9 8.5 0.24 Spagna … … … … 27.3 7.5 0.27 Euro-area EU 22.6 0.27 7.7

31. Evidenza empirica sulla prociclicità (6) • Simulazioni D/Y per la Francia ....

32. Evidenza empirica sulla prociclicità (7) • ... e per la Spagna

33. Evidenza empirica sulla prociclicità (8) • Riassumendo: • Evidenza di prociclicità asimmetrica • Non cambia dopo Maastricht (regole=sostenibilità+stabilizzazione?) • Fonte: spese (political economy-effetto “voracità”?) • Conseguenze: deficit mediamente più alti • debito più elevato • crescita? (Bernanke, QJE 83; Martin & Rogers, OEP 97; • Fatas & Mihov, OREP03; Kose et al., IMF 05)

34. III.Possibili rimedi • Incentivi a usare bene la discrezionalità - Il ruolo del mercato finanziario - Le procedure di bilancio • Limiti alla discrezionalità - Le “fiscal rules” - La delega ad un’agenzia (Eichengreen et al., OER99; Calmfors, CES03; Wyplosz, NIER05; Committee on Stabilization Policy, 2002)

35. Possibili rimedi: Il mercato come strumento di disciplina • Teoria • (Bishop et al., 89; Lane, SP 93) • No accesso privilegiato al • mercato • Piena informazione sulle • condizioni delle finanze • pubbliche • No salvataggi • Segnali tempestivi • Sensibilità ai segnali del mercato • Pratica • Indipendenza BC • Informazione c’è ma è • migliorabile - UE: revisioni • (Balassone, Franco, Zotteri, E 06) • Credibile? (IMF 1997) • Non sempre (Ferri et al., EN 99) • Poca (e ritardata) • (Balassone, Franco, Giordano, BI 04) Fitch Ratings (2004) : “15-20 basis points […] is perhaps the most that could be attributed to credit differentials between AAA and AA euro-area governments [and] such amounts hardly seem likely to keep a German finance minister awake at night” (p. 6).

36. La qualità dell’informazione (1)

37. La qualità dell’informazione (2)

38. La qualità dell’informazione (3)

39. Bastable (1927): “good finance cannot be attained without intelligent care on the part of the citizens ... due equilibrium between income and outlay will only be found where responsibility is enforced by the public opinion of an active and enlightened community.” • - funzionano dove non occorrono? (Kopits-Symansky, IMF98) • - aiutano a creare le condizioninecessariealladisciplina? (Debrun et al., 07) • riforme procedurali volte a massimizzare il costo di • disattendere un impegno - fiscal responsibilitylaws • impegni politici precisi, formalizzati • programma pluriennale annunciato a inizio legislatura • chiarezza sui ruoli dei diversi livelli di governo (IMF, 2007) • chiarezza criteri previsivi(Stein, AEI 1994) • trasparenza dell’informazione necessaria a valutare le • responsabilità di un eventuale scostamento dagli obiettivi • limitare margini per contabilità creativa(IBP, 2004) Possibili rimedi: le procedure di bilancio (1)

40. Possibili rimedi: le procedure di bilancio (2) • caratteristiche di una buona riforma procedurale (Corbacho & Schwartz, 2007) • un buon sistema di gestione • (previsione/esecuzione bilancio; standard contabili/statistici) • trasparenza (auditing) • ampia copertura (livelli di governo e imprese pubbliche) • legislazione di accompagnamento su relazioni centro-periferia • sanzioni (?)

41. Possibili rimedi: fiscal rules • ancorano le aspettative sul comportamento del governo • (sul suo impegno alla disciplina e a rispondere delle sue scelte) • rispetto alle semplici “buone procedure” definiscono direttamente • il criterio di giudizio per la performance di bilancio • circa la loro efficacia valgono le stesse considerazioni svolte per le • riforme procedurali (+ rischio eccessiva rigidità) • soluzione “tradizionale”: pareggiodibilancio con 3 eccezioni • (Pigou 1929) * investimenti (golden rule) • * finanzastraordinaria • * effetti del cicloeconomico

42. Possibili rimedi: fiscal rules – i problemi • Quali sono i problemi delle fiscal rules? • (Kopits e Symansky, IMF98; Inman, 1997; Balassone e Franco, BI01) • se troppo semplici → rischio prociclicità → ripudio • alcune regole  disciplina di bilancio (goldenrule  sustainability) • naturalmente, possono essere aggirate (windowdressing) • le regole di spesa non sono alternative ai vincoli sul saldo

43. le regole basate su obiettivi definiti come media nell’arco di un ciclo • consentono di posporre l’aggiustamento alla fine del periodo • rischio: aggiustamento necessario in fase ciclica sfavorevole • la regola apparirà irrazionale e verrà ripudiata • esempi: • PSC (Francia/Germania) Golden Rule (UK) • cab=nominale posizione di bilancio deteriorata dopo un ciclo Regole troppo semplici

44. se applicata in isolamento non garantisce disciplina • (UK: goldenrule + sustainableinvestmentrule) • (Balassone-Franco, FS00) • riduzione deficit → riduzione investimenti (+ che proporzionale) • (1980-1997 EU: 32 riduzioni B/Y, 25 riduzioni I/Y, 23 riduzioni I/SC) • ma la spesa per investimenti é sempre preferibile alla spesa corrente? • teoria: investimenti → crescita ma… • qualità (political economy)? • crowding out? • pratica: evidenza ambigua • (Aschauer JME89; Holtz-Eakin RES94; Garcia-Milà et al. RES96; • Kelejian and Robinson PRS97) • investimenti in capitaleumano (sanità, istruzione)? (Colm and Wagner, 1963) La golden rule (1)

45. distinzione corrente/conto capitale: ambigua • De Viti de Marco, 1928 : “questoelementosoggettivo non consentedidefinire un criteriorigoroso e oggettivodidistinzione” • UN, 1951: “the distinction is admittedly not clear-cut” • conseguenze: • Hansen, 1941: “In the case of France, [this] was proverbially the dumping place for • all expenditures which could not be balanced by tax receipts” • Clarke, 1998: “In the best Gladstonian tradition … what mattered was expenditure • above the –famous ‘line’ … distinguishing a revenue account from • a capital account – but by no means unambiguously … Only an old • Treasury hand could be expected to know the difference within this hybrid accounting framework” La golden rule (2)

46. Window dressing (1) • margini/incentivi per winfow dressing nell’UE • (Von Hagen-Wolff, CEPR04; Buti et al. BI06; Balassone, Franco & Zotteri, E 06) • due indicatori: • Dm indebitamento netto valutato secondo competenza economica • B  passività finanziarie lorde valutate al valore facciale • ∆B = Dm + SFAe in rapporto al PIL:∆b = dm + sfa - b • due regole: (1) dm ≤ 3% • (2) ∆b ≤ 0 (se b>60%)

47. ∆b = dm + sfa - b • dm ≤ 3% • ∆b ≤ 0 (se b>60%) • Grazie a b, è possibile ∆b ≤ 0 anche se (dm + sfa) ≥ 3% • incentivi a spostare voci da dm a sfa per avere dm ≤ 3% • SFACC + AA – VA – EV • possibilità di contenere sfa (compensare CC/AA con VA/EV) • Non basta controllare il livello di SFA; occorre monitorare anche la sua composizione: • - una grande differenza fra B e Dm suggerisce che Dm è sottostimato; • -ma una piccola differenza fra B e Dm non esclude tale sottostima Window dressing (2)

48. Window dressing (3) • Modello stilizzato di window dressing (Balassone, Franco, Zotteri, TD07): • ripartizione SFA in componente “di deficit” (X) e “di debito” (Z) • dm = d - x /// sfa = x – z /// b = d – z – yb • massimizzazionevincolata • Maxp,x,z U(d) – C(d,x,z) s.t. b≤ W dm ≤ H • W=0 se b>60 e W=60-b se b<60 • H=3 se dm<3 e H=dm se dm>3 • z = d – yb – W //// x = d – H

49. Dataset Dati aggiornati Dati iniziali Costante -0,57 -1,898 * ** 0,601 ** Deficit “vero” (d) 0,569 Viene compensato ½ dell’effettivo aumento del disavanzo. * ** -0,243 -0,502 Regola sul disavanzo (H) 0,538 0,416 R2 I coefficienti hanno il segno atteso e sono significativi. Il window dressing aumenta quando il deficit iniziale è sotto il 3 per cento del PIL. Window dressing (4) Variabile dipendente: x, la componente di sfa specifica al deficit /// x = d - H

50. I coefficienti hanno il segno atteso e sono significativi. Dati aggiornati Dati iniziali 1,983 ** ** 1,564 Costante Viene compensato il 60% della componente X dello sfa Deficit “vero”(d) 0,300 0,300 ** ** Effetto crescita -0,379 -0,302 ** ** Regola sul debito (W) -0,189 -0,176 ** ** Meno Z sfa se c’e’ crescita R2 0,204 0,164 Window dressing (5) Variabile dipendente: z, la componente di sfa specifica al debito /// z = d - yb - W Più Z sfa se b>60%