DEVLET BÜTÇESİ DOÇ.DR.HALÛK EGELİ

1. DEVLET BÜTÇESİ DOÇ.DR.HALÛK EGELİ

2. I. BÜTÇENİN TANIMI, GELİŞİMİ, FONKSİYONLARI, BÜTÇE TEORİLERİ VE BÜTÇE İLKELERİ A. BÜTÇE KAVRAMI VE GELİŞİMİ • Latince kökenlidir. Latince kökü “Bulga”. • Latince, “para torbası”, “küçük deri çanta”, “çekmece”, “kamu cüzdanı” gibi karşılıkları bulunmaktadır. • 17. yüzyılda “Budget” şeklinde İngilizcede kullanımı. • İngiltere’de Maliye Bakanının deri çantası. • “Bütçe hakkı”.

3. B. BÜTÇENİN TANIMI VE NİTELİKLERİ • Bilimsel ve hukuki tanımlar. • Edgar Allix: Bütçe, “devletin belli bir süre içindeki gelir ve harcamalarını tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına, harcamaların yapılmasına izin veren bir kanundur”. • Nihad Sayâr: “Bütçe, devlet, il ve belediye gibi kamu tüzel kişileri ile yarı resmi ya da özel teşekkül ve toplulukların, belli bir dönem içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yapılmasına önceden izin veren bir kanun, nizamname, kararname ya da idari bir tasarruftur”. • 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu: Bütçe; “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur”. • 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: “Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur”. • 4 T ilkesi (prensibi): “Tahmin”, “Tahdit” (sınırlı zaman dilimi için hazırlanma), “Tevzin” (bölüşüm) ve “Tasdik” (onama).

4. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1. İngiltere’de Bütçe Hakkının Gelişimi • 1215 tarihli Magna Carta (Büyük Ferman):“Bütçe Hakkı”na ilişkin ilk yazılı vesika. • 17. yüzyılda (1649 yılında) Genel Meclisin rızasını almadan vergi koyduğu için I. Charles idam edilmiştir . • 1688: İnsan Hakları Kanunu. • 1787: “Consolidated Fund Act”: Genellik ilkesinin gelişi. • 19. yüzyıl: Gladston döneminde bütçeler: “Milli Bütçe”. • Günümüz: Lordlar Kamarası Avam Kamarasında kabul edilmiş olan bütçeyi aynen onaylamak durumundadır.

5. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 2. Fransa’da Bütçe Hakkının Gelişimi • Fransa’daki gelişmeler İngiltere’deki gelişmelerden sonra başlamıştır. Kralın önce soylularla birlikte paylaştığı vergileme yetkisi 1789 Fransız İhtilalinden sonra verginin alınmasını milletin rızasına dayandıran bir kanun metni çıkarmıştır. Ancak kamusal harcamalar meclis denetimi dışında kalmıştır. Harcamalarla ilgili denetim Napolyon dönemi sonrası Yenileme ve Onarım döneminde gerçekleşmiştir.Genel olarak Fransa’da bütçe hakkının gelişimi ana hatlarıyla şu şekildedir; • 1817: Bakanlıkların kendilerine verilmiş ödenekler içinde harcama yapma yetkileri kabul edilmiştir. • 1862: “Genel Kamusal Muhasebe Kararnamesi”: “Bütçe Hakkı”, Fransa’da, bu kavramdan çağdaş maliyenin anladığı niteliklere kavuşmuştur. • 2 Ocak 1959 tarihli düzenleme:Milletvekillerine giderleri azaltmaya veya gelirleri arttırmaya, kamu giderlerinin kontrolünü sağlamaya yönelik değişiklikte bulunma hakkı tanınır. Daha sonra yerini i 1 Ağustos 2001 tarihli düzenlemeye bırakmıştır. • Fransız bütçe sistemi, bütün yetkileri tamamen parlamentoda toplamaktadır.

6. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 3. ABD’de Bütçe Hakkının Gelişimi 1783 yılında İngiltere’den ayrılarak bağımsızlığını ilan eden Amerika Birleşik Devletlerinde bütün kongre üyelerinin tümü bütçeyi komisyon olarak incelemekte ve daha sonra yapılan bir toplantıda kanunlaşmakta idi. Bu ülkede yürütülen çalışmaların genel değerlendirmesi yapıldığında, bütçenin daha sağlıklı yürütülmesini sağlayan komisyonların sayısının fazla olduğu, bütçenin ayrıntılı bir şekilde hazırlanması suretiyle yürütmenin yetkilerinin daraltıldığını ve modern bütçe sistemlerinin tümünün bu ülkede ortaya çıktığını belirtebiliriz. • 1795: Temsilciler Meclisi Gelirler Komisyonunun kurulması. • Başkan William Howard Taft döneminde (1909-1913) iyileştirici tedbirler: “Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”. • 1934 yılında Tarım Bakanlığı’nda performans bütçe sistemi uygulamaya konur. • İkinci Dünya Savaşı şartları içinde : “Performans” ve “Program Bütçe”. • 1961 : ABD Savunma Bakanlığında “Plânlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS)”. • 1973: Nixon dönemi:21 federal birimde Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (MBO). • 1977: Başkan Carter dönemi: “Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB)”, Federal Devletin bütün bakanlık ve bürolarında uygulama alanı bulur. • 1993: Hükümet Performans ve Sonuçlar Kanunu (GPRA):Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme uygulaması başlar.

7. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi a. Tanzimat Öncesi Dönemde Bütçe Hakkının Gelişimi Osmanlı Devletinde Tanzimat öncesi dönemde Osmanlı bütçesi üzerinde dini anlayışın hakim olduğu görülmektedir. Gelirler şer’i ve örfi vergiler olarak ayrılmaktaydı. Zekât, öşür, haraç ve cizye şer’i vergileri oluştururken ticaret ve zanaattan alınan vergiler örfi vergileri oluşturmaktaydı. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde adem-i merkeziyetçi bir yapılanma söz konusuydu. Bu dönemde kamusal hizmetlerin sunumunda vakıflar önemli bir yere sahipti. En önemli harcama kalemleri arasında savaş ve yerleşim giderleri yer almaktaydı. Denkliğin esas olduğu, bugünkü çağdaş bütçe anlayışından uzak bir şekilde kayıt altına alınan harcama ve gelirlerden sorumlu birim Defterdarlıktı.Bu dönemde Hesap Hulasaları(Bugünün Kesin Hesap Cetvelleri), Masraf Cetvelleri ve Layihalar düzenlenmiştir.

8. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi b. Tanzimat Dönemi ve Sonrası Bütçe Hakkının Gelişimi • 3 Kasım 1839: Mustafa Reşit Paşanın hazırladığı Gülhane Hatt-ı Hümayûnun (Tanzimat-ı Hayriye Fermanının) ilân edilmesi. • 1881: Düyûn-u Umumiye İdaresi. • 1855: “Hazine-i Celile Muvazene Defterinin Sureti Tanzimine Dair Nizamname” adlı bir tüzük çıkarılır: “Muvazene Defteri” • Muvazene Defteri”: Maliye Nezaretince hazırlanır, mali yıl başı olan Mart ayından iki ay önce Babıâliye (Bakanlar Kuruluna) sunulurdu. Sonra da Tanzimat Meclisinde görüşülür ve bütçenin tamamı oylanırdı. Ancak bütçe, padişahın onayı ile geçerlilik taşır ve mali yılbaşında uygulamaya konulurdu. Bütçe dönemi 1 Mart-28 Şubat tarihleri arasındaydı. • 1863-1864 yılı için Islahat-ı Maliye Komisyonu tarafından Batılı anlamda ilk bütçe hazırlanır. • 1876 yılında kabul edilen Kanuni Esasi yani ilk anayasa ile verginin kanuniliği ve vergilerin toplanmasına her yıl bütçe kanunu ile yeniden izin verilmesi ilkeleri kabul edilmiştir: • 1887-1902 yılları arasında: Devlet gelir ve giderlerini gösteren “Sal Muhasebe Cetvelleri”. • 1910 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir (24 Aralık 2003 tarihine kadar yürürlükte kaldı). • Osmanlı Devletinin kanunlaşan en son bütçesi 1918 yılı bütçesidir.

9. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi • Cumhuriyet döneminde ise bütçe giderek daha sistematik bir yapıya bürünmüştür. 1924 yılında kabul edilen anayasada bütçe ve vergilemeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1927 yılında yürürlüğe giren Muhasebe-i Umumiye Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile bütçe uygulama esasları ayrıntılı olarak tespit edilmiştir. Bu Kanun 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa kadar yürürlükte kalmıştır. Tarihsel gelişim süreci içersinde 1924 Anayasasını takip eden 1961 ve 1982 Anayasalarında da bütçeyle ilgili hükümler yer almış ve bütçeleme sürecinde Parlamentonun gücü korunmuş ve arttırılmaya çalışılmıştır. • 1924 Anayasası: Verginin kanuniliği.Bütçe dışında harcama yapılamayacağı. • Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 yılı bütçesidir. • 1927: 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yeniden yürürlüğe girer.

10. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi (Devamı) • 1961 Anayasası: • Ödeme gücü ilkesi. • “Milli Bütçe Tahmin Raporu”. • Bütçelerle kalkınma plân ve programları arasında ilişki kurulması. • 1982 Anayasası: • Kesin Hesap Kanun tasarılarının TBMM’ne sunulması ile ilgili süreler kısaltılır. • TBMM’deki Bütçe Komisyonu üye sayısı 50’den 40’a düşürülür. • 2005 tarih ve 5428 sayılı kanunla 1982 Anayasasının 130, 160, 161, 162 ve 163. maddelerinde yer alan “genel ve katma bütçe” ibaresi “merkezi yönetim bütçesi” şeklinde değiştirilir.

11. D. BÜTÇENİN FONKSİYONLARI 1. Klasik Bütçe Fonksiyonları a. Bütçenin İktisadi ve Mali Fonksiyonu b. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu c. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu d. Bütçenin Denetim Fonksiyonu 2. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik Fonksiyonları a. Bütçenin Konjonktürel Fonksiyonu b. Bütçenin Telâfi Edici Fonksiyonu c. Bütçenin Kalkınma Fonksiyonu d. Bütçenin Kaynak Tahsisi Fonksiyonu e. Bütçenin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu f. Bütçenin İstikrarı Sağlama Fonksiyonu

12. Klasik Bütçe Fonksiyonları

13. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik Fonksiyonları

14. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik Fonksiyonları

15. E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER • 1. Geleneksel Bütçe Teorisi Bu teoriye göre bütçede yıllık denklik esastır. Bütçenin mali yıl sonunda gider ve gelirlerinin birbirine gerçek anlamda da denk olması gerekmektedir. Geleneksel (Klasik) bütçe teorisine göre, kamu harcamaları devletin normal kamu gelirleri ile karşılanmalıdır. • 2. Devri Bütçe Teorisi John Maynard Keynes tarafından geliştirilen devri bütçe teorisi, yıllık denklik yerine, 7 ila 10 yıl gibi bir dönemi içeren bir konjonktür devresinde denklik aramaktadır. Bu teoriye göre; mali yıl içinde açıkya da fazla verilmesi çok önemli değildir. Önemli olan konjonktür devresinin sonunda dengeyi sağlayabilmektir.Ekonominin refah döneminde oluşan bütçe fazlaları depresyon dönemlerinde oluşan açıkları kapatabilecektir. Devri bütçe teorisinin dayandığı varsayımlar şunlardır: • Konjonktür devresinin süresinin açıklıkla ve kesinlikle bilindiği, • Refah ve depresyon devrelerinin süre ve yoğunluk bakımından birbirine eşit olduğu, • Uygulamacıların devrenin hangi aşamasında bulunduğunu teşhis edebildiği varsayılmaktadır.

16. E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER • 3. Telâfi Edici Bütçe Teorisi Geleneksel bütçe teorisi yıllık denkliği,devri bütçe teorisi de 7 ila 10 yıllık bir konjonktür devresinde denkliği esas aldığı halde telafi edici bütçe teorisi, ekonomide denkliğe önem vermektedir. Telafi edici bütçe teorisine göre ekonomik hayatı içine düştüğü depresyondan kurtarmak ve ekonomiyi canlanma aşamasına getirmek için devletin bütçe açıklarını bir araç olarak kullanması gerekmektedir. Telafi edici bütçe teorisi ekonomi tam istihdam denge seviyesine gelinceye kadar açık vermelidir. Ekonomi tam istihdam denge seviyesine gelince denk bütçe uygulamasına geçilmelidir

17. F. BÜTÇE İLKELERİ 1. Genellik İlkesi • a. Gayrisafi Usul • b. Adem-i Tahsis 2. Birlik İlkesi • Bütün gelir ve giderlerin tek bir bütçe içinde toplanması. 3. Açıklık İlkesi • Bütçenin herkesin anlayabileceği şekilde hazırlanması. 4. Samimiyet İlkesi (Subjektif Doğruluk) • Tahminlerle uygulama sonuçlarının birbirine yakın olması. 5. Doğruluk İlkesi • Tahminlerin, ileri teknikler kullanılarak yapılması. 6. Mali Yıla Girmeden Kanunlaşması (Önceden İzin Alma) İlkesi 7. Giderlerin Bölümler İtibarıyla Onanması ilkesi 8. Bütçenin Yıllık Olması İlkesi 9. Bütçenin Denklik İlkesi 10. Bütçenin Alenilik İlkesi • Bütçe ile ilgili verilere kolaylıkla ulaşılabilmesi.

18. II. TÜRKİYE’DE GENEL BÜTÇE DIŞINDAKİ BÜTÇE UYGULAMALARI • ÖZEL BÜTÇELER 5018 – II Sayılı Cetvelde gösterilirler. Üniversiteler ile diğer kamu kuruluşlarının bütçeleridir (Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Orman Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü,Karayolları Genel Müdürlüğü ….vd). Genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmet üretirler. 5018 /md.12: Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri genel bütçenin tâbi olduğu esaslara göre hazırlanır, görüşülür, uygulanır ve uygulama sonuçları denetlenir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri, bağlı oldukları bakanlığın bütçesi görüşüldükten sonra görüşülür ve oylanır. Özel bütçeli kuruluşların kendilerine ait özel gelirleri ile giderlerini karşılamaları esastır. Fakat bu kuruluşlar gelirlerinin giderlerini karşılayamaması durumunda hazine yardımı alırlar ve giderlerin üzerinde bir gelir fazlalığı söz konusu olursa bu fazlalığı genel bütçeye aktarırlar.

19. B. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ Türkiye’de kurumların kurulma nedenleri: • 1980 sonrası liberalleşme. • AB süreci. • Enerji, alkol gibi sektörlerde rekabet dengesi kaygısı. 5018 sayılı Kanunda bu kurumlar için getirilen en önemli ayrıcalık, bütçe tasarılarını doğrudan TBMM’ne sunmalarıdır(bir örneğini de Maliye Bakanlığı’na gönderirler). Düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçe hazırlık çalışmaları kapsamında finansman cetveli hazırlarlar. Bu cetvelde eğer varsa açığın nasıl karşılanacağı veya fazlanın nasıl değerlendirileceği gösterilmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle oluşacak gelir fazlaları, her üç ayda bir izleyen ayın onbeşine kadar genel bütçeye aktarılır. 5018 – III Sayılı Cetvelde gösterilirler. Çoğunlukla Sayıştay denetimi kapsamındadırlar.

20. B. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ(Devamı) Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar; • Radyo ve Televizyon Üst Kurulu • Bilgi Teknolojileri Ve İletişim Kurumu • Sermaye Piyasası Kurulu • Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu • Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu • Kamu İhale Kurumu • Rekabet Kurumu • Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu • Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu şeklinde sıralanabilir.

21. C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ 5018 – IV Sayılı Cetvelde gösterilirler. 1- Sosyal Güvenlik Kurumu, 2- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Sosyal güvenlik kurumlarının 5018 sayılı kanuna göre tabi oldukları esaslar şunlardır: Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri -son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri- eklenecektir (md. 18). Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilir(madde 14). Ayrıca, bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre Kalkınma Bakanlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşleri eklenir. Sosyal güvenlik kurumları, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını vize edilmek üzere merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır. Sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı harcama programları ile finansman programları bütçeleriyle birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler de bu usul ve esaslara göre kullanılır.Bu bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin işlemler, 5018 sayılı kanun dışında ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir (md. 77). Sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. (madde 41) Dış denetim yönünden Sayıştay denetimine tâbidirler.

22. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ Türkiye’de mahalli idareler • İl Özel İdareleri • Belediyeler • Köyler ve • Mahalli İdare Birliklerinden oluşmaktadır. Mahalli idare bütçelerinin iki temel özelliği söz konusudur.Öncelikle bu bütçeler bir meclis kararnamesi şeklinde çıkartılmaktadır o yüzden devlet bütçesinin kanuni olma özelliğinden farklılık arz etmektedir.İkincisi devlet bütçesinden farklı olarak öncelikle gelirler belirlenip daha sonra harcamalara dönüştürülmektedir. Merkezi idarenin üstlendiği bir takım mal ve hizmetlerin mahalli idarelere devredilmesi hizmetlerin ve kamu gelirlerinin paylaşılması sonucunu doğurmuştur. Bu paylaşıma Mali Tevzin adıverilmektedir. Merkezi idareden mahalli idarelere aktarılan gelirlerin başında vergi gelirlerinden ayrılan paylar gelmektedir.Bu çerçevede  Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 1,50’si büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 4,50’si büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ve yüzde 0,5’i il özel idarelerine ayrılır.

23. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) • İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci • 5302 sayılı yasanın 31. maddesine göre “Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunar. Stratejik plan ve performans planı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir”. Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Eylül ayı başında il encümenine sunulur. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci gününden önce İl genel meclisine sunar. İl genel meclisinin süresi 20 günle sınırlandırılmıştır. İlk 5 gün komisyon inceleme süresidir. İl Genel Meclisi bütçe tasarısını mali yılbaşından önce aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Genel mecliste kabul edilen bütçenin iki örneği, o yıla ait program ve önceki yılın kesin hesabı da eklenmek suretiyle Vali tarafından onbeş gün içinde bilgi amaçlı İçişleri Bakanlığına gönderilir. Her yıl bütçesinin kesin hesabı, vali tarafından hesap döneminin bitiminden sonra gelen Mart ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap il genel meclisinin mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır.

24. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci Belediye bütçelerinin uygulanması ilgili kanunları(5393 sayılı Belediye Kanunu) çerçevesinde yürütülmektedir.Belediyelere ilişkin bütçe süreci şu şekildedir: • Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve mülki idare amiri kanalıyla İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. • İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir. • Encümen bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci günüden önce belediye meclisine sunar. (Büyükşehir ilçeleri Ekim ayının 1.gününden önce) • Komisyon dahil (5 gün) süre 20 gün ile sınırlandırılmıştır. • Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. • Kabul edilen bütçenin iki örneği belediye başkanı tarafından mülki amire gönderilir. • Mülki amir bütçeyi kendisine geldiği tarihten itibaren bir hafta içinde aynen veya değiştirerek onaylar. Bir hafta içinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden onaylanmış sayılır ve kesinleşir. • Mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından yapılan değişikliklere karşı Danıştay’a itiraz hakkı bulunmaktadır. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer.

25. b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci Her yıl bütçenin kesin hesabı, belediye başkanı tarafından hesap döneminin bitiminden sonra Nisan ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap, belediye meclisinin Mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. Genel bütçenin uygulanması açısından tabi olduğu mevzuata (Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Devlet İhale Kanunu, Devlet Personel Kanunu, Harcırah Kanunu vb.) belediyeler de tabidir. Belediyeler denetim bakımından iç ve dış denetime tabidir.(İç denetim açısından İçişleri ve Maliye Bakanlığı, dış denetim bakımından ise Sayıştay denetimine tabidirler.)

26. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) Köyler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci • 442 sayılı Köy Kanununa göre idare edilmektedirler. • Nüfusu iki binden az bir yerleşim yeridir. • İdari yapısı Köy derneği, ihtiyar meclisi ve muhtarlıktan oluşmaktadır . • Temel gelir kaynakları:İmece, salma vb. • Köy bütçesi, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Köy İdareleri Hesap Talimatı çerçevesi içinde muhtar ve ihtiyar meclisi tarafından her yılın Kasım ayında hazırlanır. • Uygulamada, İçişleri Bakanlığı örnek bütçeler bastırmakta, muhtarın başkanlığında toplanan ihtiyar meclisi bu bütçe örneği üzerine uygun rakamları yerleştirmektedir. • Bütçe, Kaymakam ya da Vali tarafından onaylandıktan sonra kesinlik kazanır. • Kesin hesapları aynı zamanda muhasebe yetkilisi (sayman) de olan muhtar hazırlar. Köy ihtiyar meclisinin inceleyip onayladığı kesin hesaplar onay için Kaymakam ya da Valiye gönderilir.

27. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) Mahalli İdare Birlikleri • İl özel idareleri, belediyeler ve köyler kendi aralarında bazı hizmetleri (elektrik, bayındırlık, ulaşım, çevre vb. ile ilgili hizmetler) yürütmek üzere mahalli idare birlikleri oluşturabilirler. • 26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu. • Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur. • Birliğin yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçesi, yıllık faaliyet raporu ve kesin hesabı birlik başkanı tarafından hazırlanır. Birliğin encümeni ve meclisi tarafından görüşülüp onaylanır. • Birlik meclisi, bütçe ve kesin hesabı kabul eder. • Birlik bütçesi,birden çok ilin mahalli idare birimlerinden oluşmuş ise İçişleri Bakanlığının onayı ile kesinleşir.

28. E. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ • Döner sermaye bütçesi; işletmelerin belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Döner sermaye işletmeleri, bağlı oldukları idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman işçi ücretlerini karşılamak için oluşturulmuştur. Ancak daha sonra işletmeler kendi personeline kaynak aktaran birimler haline gelmiştir. Döner sermaye işletmeleri bağlı oldukları kurumların atıl kapasitelerini değerlendirerek kamu kesimi adına olumlu katkılar da sağlamaktadır. Örneğin Maliye Bakanlığına bağlı Damga Matbaası, Darphane, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı basımevleri, Adalet Bakanlığına bağlı cezaevlerindeki atölyeler, üniversite hastaneleri döner sermayeli işletmelerdir. Elde ettikleri gelirler üzerinden vergi ödeyen döner sermaye işletmelerinin nitelikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: • Döner sermayeli işletmelerin gayrisafi hâsılatlarının bir kısmı her ay kesilerek bütçeye gelir yazılır. • Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan ödenekle karşılanmaktadır. • Onaylanarak kesinleşen bütçeler, en geç Aralık ayının sonuna kadar uygulanmak üzere işletmelere gönderilir.

29. E. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ • Hazırlanan bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgeleri denetim için mali yılın bitimini takip eden iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a gönderilir. • Kesin hesap cetvelleri, muhasebe kayıtları dikkate alınarak hazırlanır. • 5018 -geçici md.11.: “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri (ve fonlar) ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır. 5018 sayılı kanunda döner sermaye işletmelerinin her yıl sonuna kadar yeniden yapılandırılacağı ifadesi yer almasına rağmen bu işletmeler halen değişik düzenlemelerle verilen yetkiler dahilinde ile faaliyetlerine devam etmektedir.

30. F. ÖZERK BÜTÇELER • Özerk bütçeli kuruluşlar, İDT ve KİK olarak bir araya getirilmiş kuruluşlar topluluğudur(KİT). • İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT), sermayesinin yarısından fazlası genel ve özel (katma) bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. Türkiye’de İDT’lere örnek olarak; özelleştirilmeden önceki - Türkiye Selüloz ve Kâğıt Fabrikaları (SEKA), Süt Endüstrisi Kurumu, Et-Balık Kurumu verilebilir. • Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) ise, sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak tekel niteliğinde mallar ile temel mal hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve kamu hizmeti ağır basan KİT’lerdir. Türkiye’de KİK’lere örnek olarak ise Türk Hava Yolları (THY), Türkiye Elektrik Kurumu (TEK), Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) ve PTT verilebilir. • 8.6.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile KİT’lerin teşkilat yapısı yeniden ele alınmıştır. • “Müessese” (%100), “Bağlı Ortaklık” (%50-%100), “İştirak” (%15-%50). • KİT’lerin kendilerine ait bütçeleri vardır. Ancak KİT’ler yatırım ve işletme faaliyetlerini sürdürürken kalkınma planları, yıllık programlar ve bütçeleri dikkate almak zorundadır. Kamu iktisadi teşebbüsleri işletme ve yatırım bütçesi hazırlamak durumundadır.

31. F. ÖZERK BÜTÇELER (Devamı) • KİT’lerin idari organları ise Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten oluşmaktadır. • KİT’lerin bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve bütçelerini KİT’ler kendileri hazırlamaktadır. • “Yatırım ve Finansman Programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim yılı başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanır. • “İşletme Bütçeleri” de, her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman programındaki hedeflere göre düzenlenir ve Yönetim Kurulunca onaylanır. • İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir. • Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye Bakanlığına, Kalkınma Bakanlığı Müsteşarlığı’na, Sayıştay’a, ilgili bakanlıklara gönderilir. • Kesinleşen işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Sayıştay’a gönderilir. • KİT’lerin kesinleşmiş faaliyet sonuçları ve denetim raporları Başbakanlık tarafından TBMM’ne sunulmaktadır. TBMM iç tüzük hükümlerine göre bunlar önce ilgili komisyonda sonra da Genel Kurulda görüşülmektedir. • Genel kuruldaki görüşmelerin sonunda yönetim kurullarının ibrası (aklanması) ya da ibra edilmemesi karara bağlanır. • 5018 md.78: Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketlerinin gayrisafi hasılatının %15’ine kadar tutarda bir bedel tahsil edilerek genel bütçeye gelir kaydedilir.

32. G. BÜTÇE DIŞI FON UYGULAMALARI • Fon, “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen paralar” anlamına gelmektedir. • Bütçe dışı fon kurulma nedenleri (müdahaleci devlet, hızlı harcama yapma vs.). • Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmesine dayanır. • Anayasamızda ve Muhasebe-i Umumiye Kanununda fonlar konusunda bir hükme rastlanmamaktadır. • Fonlar özel kanunlarla, özel kanunların verdiği yetki içinde yönetmelikler ya da Bakanlar Kurulu Kararnameleri ile kurul-muşlardır. • Bütçe dışı fonların 63’ü 1993 mali yılı konsolide devlet bütçesi kapsamına alınmıştır. 2003 yılına kadar yapılan kanuni düzenlemeler de çok sayıda fonun tasfiyesini sonuçlandırmıştır. • Bütçe dışı fonlardan halen yalnızca; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu, Özelleştirme Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu faaliyetini sürdürmektedir. • 5018 sayılı yasanın Geçici 11. Maddesi ve bu madde de yapılan değişikliklere göre tıpkı döner sermaye işletmelerinde olduğu gibi fonlarında yeniden yapılandırılmaları öngörülse de değişik kanunlardan alınan yetki ile bu tarih ertelenerek işletmelerin devamı sağlanmıştır.

33. 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesinin Gerçekleşen Büyüklükleri şu şekildedir (Milyar TL): • Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri: 407,9 • Faiz Hariç Bütçe Giderleri: 357,9 • Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri: 390 • Genel Bütçe Vergi Gelirleri: 326,1 • Vergi Dışı Gelirler: 63,3 • Bütçe Açığı: 18,5 2014 yılı gideri 436 milyar TL, geliri 425 milyar TL olarak tahmin edilmiştir.

34. 2013 Yılı Bütçe Giderlerinin Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Dağılımı (gerçekleşen rakamlar) Milyar TL • Personel Giderleri 96,2 • SGK Devlet Primleri Gideri 16,3 • Mal ve Hizmet Alım Gideri 36,3 • Faiz Giderleri 53 • Cari Transferler 148,7 • Sermaye Giderleri 43,6 • Sermaye Transferleri 7,6 • Borç Verme 9 • Yedek Ödenekler 2,6

35. 2014 Yılı Bütçe Giderlerinin Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Dağılımı (tahmini rakamlar) Milyar TL • Personel Giderleri 109,9 • SGK Devlet Primleri Gideri 18,9 • Mal ve Hizmet Alım Gideri 37,6 • Faiz Giderleri 52 • Cari Transferler 163,6 • Sermaye Giderleri 36,7 • Sermaye Transferleri 6,5 • Borç Verme 7,6 • Yedek Ödenekler 3,5

36. 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesinde Bazı Vergi Gelirleri (gerçekleşen rakamlar) Milyar TL • Gelir Vergisi 65,5 • Kurumlar Vergisi 32,1 • ÖTV 83,2 • Dahilde Alınan KDV 60,1 • İthalatta Alınan KDV 61,2 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesinde Bazı Vergi Gelirleri (tahmini rakamlar) Milyar TL • Gelir Vergisi 72,6 • Kurumlar Vergisi 35,3 • ÖTV 89,6 • Dahilde Alınan KDV 66,2 • İthalatta Alınan KDV 66,8

38. İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME • GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİ • Geleneksel bütçe sisteminden önceki aşamada, “Torba Bütçe” (Lump-Sum) uygulanmıştır. Torba Bütçe uygulamasında, harcamacı kuruluşlara ödenek tahsisinde ve kullanımında belirli sınırlamalar getirilmez Ödenekler kuruluşlara ayrıntıya girmeden toplu olarak tahsis edilir (Ülkemizde halen kamu idare bütçelerinin çoğunda torba bütçe uygulaması söz konusudur). . Bütçede denklik esastır. Matematiksel bir bütçe denkliği aranır.Bütçenin açık vermesi de fazla vermesi de sakıncalıdır. • Geleneksel bütçe sisteminde en yaygın olan harcama sınıflandırması, “harcama kalemleri” itibarıyla yapılmaktadır. Bu sınıflandırmada harcamalar yapılan işlerden ziyade alınan şeylere (girdilere) göre ayrıma tâbi tutulmakta dolayısıyla, program maliyetleri bilinememektedir. Bir başka sınıflandırma ise, fonksiyonel sınıflandırmadır. Yine bu sistemde ekonomik sınıflandırmaya göre harcamalar; cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde bir ayırıma tâbi tutulabilmektedir. • Sistemde tahminlerin gerçekçi bir şekilde yapılması için ve uygulamanın değerlendirilebilmesi için, fayda-maliyet analizleri, doğrusal programlama, harekât araştırması, sistem analizi vb. analizlerden yararlanılmamaktadır. • Sistem uzun vadeli planlamaya imkân tanımamaktadır.

39. Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler1. Milli Ekonomik Bütçeler: • “Milli bütçe”, “iktisadi bütçe” olarak da ifade edilmekte olup,, milli ekonominin bütün faaliyetlerinin gelirler ve giderler şeklinde sınıflandırıldığı bir bütçeleme anlayışıdır. Bütçe-plân ilişkilerinde uyum sağlanmasına da hizmet etmektedir. Milli ekonomik bütçelerle ekonominin bütünü ele alınmaktadır. Milli ekonomik bütçeler Türkiye’de anayasal bir kurum haline gelmiştir. 1982 Anayasasına göre Merkezi Yönetim bütçe kanun tasarısına eklenmesi zorunlu bir belge şeklinde uygulanmaktadır.Bundaki amaç bütçe tahminlerinin isabet oranını artırmak ve ilgililere makro ekonomik göstergelerle (GSMH,Toplam Kaynaklar,Toplam Tasarruflar,Stok değişimleri vb.) ilgili olarak detaylı bilgi vermektir. Ancak yeni yıl bütçesi yürürlüğe girdiği andan itibaren uygulama sona ermiş olmaktadır.Milli ekonomik bütçeleri hazırlayabilmek için iyi bir milli muhasebe sistemine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu sebeplerle gelişmekte olan ülkelerde uygulanabilirliği çok daha sınırlıdır.

40. Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler2. Yatırım Bütçeleri Yatırım harcamalarının özel bazı gelirlerle karşılandığı, cari bütçeden ayrı bir bütçe olarak tanımlanabilir. Yatırım bütçeleri ile cari, yatırım ve transfer harcamaları birbirinden ayrılmaktadır. Ancak yatırım bütçesini uygulama güçlüğü söz konusudur. Çünkü yatırım harcamaları ile cari ve transfer harcamalarını ayırmak çok kolay değildir. Yatırım bütçelerinin hazırlanmasında iki ayrı yöntem bulunmaktadır: 1) Sadece sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları diğerlerinden ayrılmak suretiyle bir bütçe içinde toplanarak uygulamaya konulmaktadır. 2) sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları yanında, bunların bakımsızlıktan ve aşınmaktan korunması için yapılması gereken aşınma, bakım ve onarım harcamaları da yatırım bütçelerinde yer almaktadır. Yatırım bütçelerinin devlet faaliyetlerinin iktisadi analizlere tabi tutulması,ve kaynak etkinliğini sağlaması gibi avantajları olmasına karşın, bütçede birlik ilkesini bozması, bütçe açıklarının gizlenmesine yol açacağı ve mali disiplini bozabileceği gibi olumsuzlukları da söz konusudur.Olumsuz yönleri daha ağır bastığından ve cari bütçeye ilave yeni bir bütçenin çok fazla maliyetli olmasından ötürü sınırlı ölçüde (Kuzey Avrupa Ülkeleri) uygulama alanı bulmuş olup günümüzde ise hemen hemen hiçbir ülkede uygulanmamaktadır.

41. 3. Performans Bütçe Sistemi Performans bütçe sistemi iş, yürütme ya da hizmet bütçesi olarak ta ifade edilmektedir. Bütün modern bütçe sistemlerinde olduğu gibi ilk defa ABD’de uygulanmıştır. Performans Bütçe Sistemi 1912 yılında Başkan Taft tarafından kurulan ”Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”nun hâlihazırdaki bütçe sisteminin aksaklıklarını gidermek amacıyla kamu harcamalarının maliyetlerinin hesap edilmesi, verimliliğin ölçülebilmesi ve fonksiyonel sınıflama ile ilgili çalışmaları sonucunda doğmuştur. Performans bütçe sistemi daha sonra 1949’da I.Hoover Komisyonu tarafından bütçe reformu için öneri olarak ortaya atılmıştır. Klasik bütçe sisteminden farklı olarak performans bütçe sistemi, ne satın aldığı ile değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durmaktadır. Bu bütçe sistemi, yöneticilere rasyonel hareket etme olanağı sağlamış ve fayda maliyet bilincinin yerleşmesine sebep olmuştur. Performans bütçe sistemi üç temel unsura dayanmaktadır.Bunlar; Yönetime ait işlemlerin program ve faaliyet sınıflandırması, Performans ölçümlerinin gerçekleşmesi ve Performans raporlarının hazırlanmasıdır.Bu bütçe sisteminde eldeki veya öngörülen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısının sağlanmasını hedeflemektedir. Her bir faaliyetin faydası ve maliyeti, “Maliyet-fayda”, “maliyet-etkinlik”, “sistem analizi” gibi yöntemlerle ölçülür.

42. 4. Program Bütçe Sistemi Program bütçe sistemi, performans bütçenin gelişmiş bir şeklidir. Program bütçe ilk olarak 1960’lı yılların başında ABD’de uygulamaya konulmuştur. Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak belirlenmekte ve bu fonksiyonların (hizmetlerin) amaçlarına ulaşması için bütçede program sınıflandırmasına geçilmektedir. Program bütçe sistemi, devletin belirli hedeflere ulaşabilmek amacıyla yaptığı hizmetlerin öncelik sırası içinde; programlar, alt programlar ve faaliyet/proje şeklinde sınıflandırılması esasına dayanmaktadır.Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet analizlerine önem vermektedir. Bütçe imkânlarının etkin düzeyde kullanımı açısından alternatifler arasından en uygununun seçimini zorunlu hale getirmektedir.Program bütçe harcamacı kuruluşlara yaptığı harcamaların gerekçelerini araştırmaya itmektedir. Program bütçenin temelinde yatan program değerlendirmesi tekniklerinin geliştirilebilmesi açısından sistemde “3 E (Economy, Efficiency, Effectiveness = Tasarrruf, Verimlilik, Etkenlik) ilkesi” önem taşımaktadır.Buna göre hizmet programlarının oluşturulmasında ve yürütülmesinde kaynak kullanımında etkinlik ön planda tutulacaktır.Sistem İyi çalışan bir muhasebe düzenine ihtiyaç duymaktadır.1973 mali yılından 2006 yılının başına kadar ülkemizdeki bütçe sistemi program bütçe uygulamalarına dayandırılmaya çalışılmıştır.

43. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) İlk olarak ABD’de geliştirilmiş ve uygulamaya konulmuştur.1965 yılında, sistemin federal devlet seviyesinde bütün bakanlık ve birimlerde uygulanması sağlanmıştır. Program bütçe sisteminin makro planlama açısından çok daha geliştirilmiş bir şeklidir.Sistemin dört temel aşaması bulunmaktadır.Bunlar Planlama,Programlama,Bütçeleme ve Sistem analizidir. Plânlama Aşaması: Kamusal faaliyetlerin yöneldikleri hedeflere ulaşma yollarını ve bu arada karşılaşılacak sorunlara ilişkin çözüm şekillerini ortaya koymak için yapılan ileriye yönelik bir tahminleme sistemidir.Planlama aşamasında çok detaylı çalışmalar yapılmaktadır.Genel olarak belirtecek olursak;Amaçların Saptanması,Fiziksel Analiz ve Seçeneklerin Analizi,Maliyetlerin Tahmin Edilmesi ve Model Oluşturma gibi ayrıntılı çalışmalar bu aşamada gerçekleştirilmektedir. Programlama Aşaması:Programlama aşaması planlanan kararların uygulanması için gerekli uygulamaların belirlenmesi ve organize edilmesi şeklinde tanımlanır. Bütçeleme Aşaması:Bu aşamada planlanan ve programlanan harcamalara kaynak tahsis edilmektedir. Sistem Analizi Aşaması:Sistem analizi karar alma aşamasında yöneticilere en iyi proje ya da programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi aşamasında maliyet-fayda analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal programlama gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır. En fazla başvurulan yöntem fayda-maliyet ile maliyet etkinlik analizidir.

44. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)(Devamı) • PPBS’nin faydaları şöyle sıralanabilir: • PPBS, bütçe uygulamalarına açıklık getirir. • Karar verecek olan yöneticilere çeşitli seçenekler (alternatifler) arasında seçim yapma imkânı verir. • Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır. • Toplam maliyetlerinin ortaya konulmasını sağlar. • Bütçe kaynaklarının etkin, verimli kullanımına, israf ve suistimallerin olmamasına zemin hazırlar. • Fayda-maliyet, maliyet-etkinlik (etkenlik) analizlerinin ve diğer analiz metodlarının kullanımını teşvik eder. • Bütçelemeye rasyonel esaslar getirir. • Plân ve yıllık program uygulamalarına destek olur. • Bütçelemeye uzun vadeli (süreli) bir bakış açısını getirir.

45. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)(Devamı) • PPBS’ni uygulama güçlükleri şöyle özetlenebilir: • PPBS, tam olarak anlaşılıp kavranamamıştır. • Sistemin uygulanabilmesi için sistemi iyi bilen, eğitim görmüş, nitelikli elemanlara ve yöneticilere ihtiyaç bulunmaktadır. • Sistem pahalı çalışmaktadır. • PPBS’de bütçe harcamalarının plânlanmasında ekonomik bakış açısı egemendir. • PPBS’nin “gelecek geniş bir zaman dilimini” içine alması bazı riskleri beraberinde getirir. Belirsizliklerin, istikrarsızlıkların hakim olduğu bir ekonomik, mali ve sosyal yapı içinde uzun vadeli plânlar yapmak ve uygulamak kolay değildir. • PPBS ile her ne kadar teknik ağırlıklı bütçe yapılırsa da bütçenin en üst düzey siyasal tercihi ortadan kaldırması söz konusu olamaz

46. 6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi Teorik temelleri Peter Drucker tarafından 1954 yılında yayınlanan “The Practice of Management” adlı çalışmada ortaya konulmuştur. ABD’de 18 Nisan 1973 tarihinde, kamu kurumlarında PPBS yerine bu sistemin uygulanması için 21 kuruma bir genelge gönderilmiştir. Üst ve alt yöneticiler tarafından kurum hedeflerinin ortaklaşa belirlendiği, kurumdaki her çalışanın belirlenen hedeflere yönelik görev ve sorumluluklarının tanımlandığı ve bunların kurumu yönetmek için rehber olarak kullanıldığı bir süreçtir. Sistemde kamusal kaynakların tahsisinin her zaman çalışanların karşılıklı görüşmeleriyle yapılması esastır. Sistemin başarısı yönünden temel unsur, iletişimdir.

47. 6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (Devamı) • Sistem, esas olarak, aşağıdaki beş alt programdan oluşmaktadır: 1. Hedefleri Belirleme 2. Bütçeleme 3. Özerklik 4. Geri Bildirim 5. Ödüllendirme Hedeflere ulaşmadaki etkinliği değerlendirmek için ölçülebilir göstergeler ve performans düzeyleri belirlenmelidir. Sistemin olumlu yönleri: • Kurum içi iletişimi arttırması, • Üst ve alt yöneticiler arasında daha fazla etkileşimi gerekli kılması, • Yöneticiler tarafından daha fazla plânlama yapılmasını zorunlu hale getirmesi, • Kurum personelinin performanslarının değerlendirilmesini geliştirmesi. Sistemin olumsuz yönleri: • Yöneticilerin belirlenen hedeflere ulaşmak için üzerlerinde yoğun bir baskı hissedebilmeleri, • Hedeflerin oluşturulması sürecinde çok fazla kırtasiyeciliğin olması, • Yöneticilerin kurum personeline belirlenen hedeflere nasıl ulaşacakları yönünde destek sağlarken oldukça fazla zaman harcamaları, • Yöneticilerin kurum personelinden gerçekçi olmasa da ölçülebilir hedefler talep etmeleri. ABD’de kamu kuruluşlarında kısmen uygulanmaya çalışılmış bu sistemden istenilen sonuçların elde edilememesi sıfır esaslı bütçeleme sistemine geçişi hızlandırmıştır.

48. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi İlk kez 1924 yılında İngiliz bütçe uzmanı E. Hilton Young tarafından önerilmiştir. Sistem 1970’li yılların başlarında bazı eyaletlerde uygulanmış, 1977 mali yılından itibaren ise ABD’de federal düzeyde uygulamaya konularak genel kabul görmüştür.Sistem,yöneticilerin bütçelerinin gerekçelerini en ayrıntılı şekilde gösterdiği,harcama gerekçesini kanıtlama yükünün yöneticide olduğu ve faaliyetlerin karar paketleri şeklinde ifade edilerek nispi önemlerine göre analize tabi tutulduğu bir bütçeleme anlayışını yansıtmaktadır.“Yeni baştan bütçeleme” veya “sil baştan bütçeleme” olarak da ifade edilmektedir.Bu sistemde bütçe kapsamındaki faaliyetler, harcama türleri topyekûn baştan gözden geçirilerek bütçe oluşturulmaktadır. Sistemde parlamentoya sadece bir bütçe teklifi sunulmamakta, farklı alternatifler belirtilmektedir.

49. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı) Sıfır Esaslı Bütçeleme Sürecinin Aşamaları: Kurumunun hedef ve bütçeleme varsayımlarının belirlenmesi, Karar birimlerinin belirlenmesi, Karar paketlerinin (program paketlerinin) oluşturulması, Karar paketlerinin sıralanması şeklindedir. Sistemin genel özellikleri: Bütçeye ilişkin kararlar aşağıdan yukarıya doğru geliştirilerek alınır. Gelir bütçesiyle ilgili öneriler ortaya koymamaktadır. Yöneticilerin her faaliyet için bir “karar paketi” hazırlamaları gerekir. Aynı kuruluş içinde kullanılacak karar paketi formlarının standart olması lâzımdır. Karar paketleri hazırlandıktan sonra sıralama süreci içinde öncelikli programlar belirlenir. Son aşamada ise, tüm paketler en üst düzeyde tek bir liste haline getirilir. Bütçe teklifi de yasama organına öncelikleri sıralanmış karar paketleri halinde sunulur. Yasama organı sıralamada yer alan paketlerden birini onaylayabilir.

50. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı) • SEB Sisteminin faydalı yönleri: • Kaynakların daha etkin kullanılması üzerinde durur. • Kaynakların, hizmetler ve kamu kuruluşları arasındaki dağılımında esneklik getirir. • Bütçe sürecinde yöneticilerin söz sahibi olmaları, yöneticilerin bütçe çalışmalarından daha fazla tatmin sağlamalarına neden olur. • Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır. • Bütçe işlemlerine homojenlik getirir, standart uygulamaları yaygınlaştırır. • Uzun dönemli plânlamayı özendirir. • SEB Sistemine yöneltilen eleştiriler: • Bütçenin her yıl yeni baştan yapılmasını sağlayarak iş yükünü ve kırtasiyeciliği artırmaktadır. • Sistem bütçelemeye PPBS’deki makro-ekonomik yaklaşım yerine mikro ekonomik yaklaşımı getirmekte ve bütçenin sosyal, politik, kültürel, geleneksel, tarihi vb. boyutlarını gözardı edebilmektedir. • Maliyet tasarruflarının önemli bir bölümü, faaliyetin etkinliğinin iyileştirilmesinden çok, paketlerin yöneticiler tarafından elimine edilmesi ile sağlanmaktadır. • Karar paketlerinin önceliklere göre sıralanmasında, karar paketlerinin çokluğuna da bağlı olarak, bazı sorunlar yaşanmaktadır. • SEB, PPBS gibi bütçenin gider bölümü ile ilgili olmakta, gelir bütçe-sine yönelik öneriler getirmemektedir. • Sistemde kuruluş yöneticileri ön plâna çıkartılmakla beraber, yöneticilerin karşı karşıya olacakları çeşitli siyasi, sosyal, teknik sınırlamalar yeterince dikkate alınmamıştır.