La discipline budgétaire de l’UEM au regard du Pacte de stabilité et de croissance

1. La discipline budgétaire de l’UEM au regard du Pacte de stabilité et de croissance

2. Introduction • Signature du Pacte budgétaire vendredi 2 mars 2012 par les 25 pays membres de l’Union européenne pour le renforcement de la gouvernance économique de la zone • Enjeu sortir de la ‘crise de la dette’ • Pourtant dès 1992 lors du traité de Maastricht la question de l’instauration de la discipline budgétaire était déjà au cœur du débat • Cela amène à questionner le cadre d’application des politiques budgétaires et les procédures de sanctions mis en place dès 1997 • Dans quelle mesure le Pacte de stabilité et de croissance n’a pas su imposer un cadre normatif assez incitatif et cohérent pour normaliser ou faire respecter complètement la discipline budgétaire au sein de l’UEM?

3. PLAN I Les origines du PSC et les premières critiques II Le PSC un problème de design III Le problème de la crédibilité des sanctions et leur application IV La réforme du PSC de 2005 V Conclusion

4. I Les origines du Pacte de stabilité et logiques sous-jacentes • Idée de convergence économique instaurée dès 1992 • Critère de sélection des pays adhérents à la future UEM en 1999 – Ratification du traité d’Amsterdam en 1997 • Adoption d’une politique monétaire commune, mais persistance de la politique budgétaire au niveau national • Impératif de stabilisation des finances publiques nationales, de réductions des déficits et de mettre en place une coordination budgétaire • Nécessité d’insuffler une discipline budgétaire pour contre balancer les effets des externalités négatives possibles au sein de l’UEM • Proscription des déficits excessifs

5. Le PSC Les objectifs du PSC en résumé Transparence sur les objectifs budgétaires nationaux Maintient des déficits et de la dette publique en dessous de 3% et 60% du PIB - Focalisation principalement sur le critère de déficit Equilibre budgétaire à moyen terme Permettant ainsi de : Limiter les risques de free-rider d’un Etat membre Assurer la solvabilité des Etats et la soutenabilité de la dette • Volet préventif - surveillance multilatérale - programme de stabilité - programme de convergence • Volet dissuasif - procédure de déficit excessif - circonstances « exceptionnelles et temporaires » - sanctions

6. Analyse de la discipline budgétaire de l’UEM au regard de la littérature ancienne • Optimalité des seuils et leur justification économique Imposition de seuils arbitraires Remise en question du DEBT CRITERION • Pas d’informations précise des finances publiques Remise en question des indicateurs Le problème de la dette nette et de la dette brute • Interrogation sur le caractère pro cyclique de la politique budgétaire Caractère pro-cyclique du Pacte Manque de flexibilité • Mise en avant Ambigüité de la marche à suivre en cas de dépassement des seuils Des taux de croissance et des différentiels d’inflation Des surplus primaires Des différents types de dépenses Le problème de l’application laxiste et trop forte tolérance malgré le non respect des seuils Le financement des systèmes de pensions peuvent affecter les dépenses sur le long terme Excessive Deficits : Sense and Non sense in the Treaty of Maastricht; Buiter, Corsetti, Roubini (1993) Debt and DeficitCeilings, and Sustainability of Fiscal Policies : an IntertemporalAnalysis; Uctum, Wickens (1996)

7. Mise en place de l’UEM Une réduction des déficits pendant la décennie 1990, mais persistance des niveaux de dette importants Source : Public Finance in EMU 2000

8. II Le PSC un problème de design Dette du gouvernement Patching Up The Pact, Buiter and Grafe (2003) Deficitcriterion Cyclicallyadjustedcriterion Debtcriterion

9. → Les auteurs posent la question de la solvabilité du gouvernement et de la soutenabilité de la dette • « Un programme budgétaire est soutenable s’il assure la solvabilité du gouvernement » Selon la Permanent Balance Rule, la solvabilité du gouvernement dépend de 4 paramètres fondamentaux : • Encours de la dette, ratio dette/PIB • Surplus primaire ratio SP/PIB • Taux d’intérêt réel de long terme • Taux de croissance réel de long terme • Démonstration avec les pays U et I - U : faible stock de K secteur pub/ faible engagement futur de l’Etat (retraites) - I : gd stock de K initial/ grand engagement futur de l’Etat

10. Les insuffisances généralement soulignées du Pacte (Nouvelle littérature) : • La prise en compte de la conjoncture et le flou des définitions (circonstances exceptionnelles) • Le problème de l’élargissement et du choix des indicateurs • La prise en compte des spécificités nationales • Le problème des engagements implicites futurs • La question de la différenciation des investissements publics et des dépenses courantes • Désincitation à la mise en place de réformes structurelles

11. Une discipline budgétaire difficile à satisfaire Dépenses publiques et recettes des pays de l’OCDE Source : OCDE 2009 Source : Public Finance in EMU 2000

13. Une application des règles budgétaires variée au sein de la zone euro Source : Eurostat

14. Des performances en termes de déficit et de dette qui restent médiocres sur le long terme Financial and primary balance in the euro area Dette brute en % du PIB Source: OECD Economic Outlook, No. 86, 2009

15. Une application molle ou le problème de la crédibilité des sanctions • La règle budgétaire « idéale » selon Kopits et Symansky (1998) • Définition claire • Transparence des comptes publics • Simplicité • Flexibilité (en réponse aux chocs) • Pertinence de la politique économique au regard des objectifs • Possibilité d’application et de sanction en cas de non respect des règles • Cohérence avec les autres objectifs et règles des politiques publiques • Accompagnement d’autres politiques (réformes structurelles) • Difficulté et complexité des procédures du PSC • Pas de sanctions automatiques (Harald Uhlig, 2002) • « Le principal problème du pacte de stabilité n’est pas la déficience du contenu économique des règles mais le manque d’application» Calmfors (2005)

16. La crédibilité du PSC une question centrale : WhatRemains of the StabilityPact and WhatNext? Lars Calmfors (2005) - Le PSC serait-il inapplicable? • Plus d’incitations en faveur du non respect des règles : - Faible incitation à la politique budgétaire d’austérité pendant les booms - La menace des sanctions n’est pas crédible (pas d’automatisme) - Plus d’incitations à lutter contre les règles plutôt que de les respecter - Problème de collusion et d’alliances entre les ministres des finances - L’application peut être mise de côté par peur de blocages institutionnels futurs au sein de l’UEM

17. La non application de la procédure de déficits excessifs : le cas de la France et de l’Allemagne Source : Public finance in EMU 2003 Source Eurostat

18. IV La réforme du PSC de 2005 → Prise en compte des disfonctionnements observés depuis la création de l’UEM, de la non application des règles (Allemagne, France, Portugal, Italie), des problèmes de surveillance (Grèce en 2004) et de l’élargissement en 2004 à 10 nouveaux pays Modification du volet dissuasif Définition claire des « déficits excessifs », du concept de « récession économique sévère » et du rôle des « autres facteurs pertinents » Extension de la deadline à un an pour corriger un déficit excessif Prise en considération des réformes des systèmes de pension dans les PDE Concentration sur la soutenabilité budgétaire et la dette • Modification du volet préventif • Définition d’un objectif de moyen terme spécifique aux pays • Accord sur l’effort budgétaire annuel minimal à effectuer pour les pays qui n’ont pas encore atteint leur objectif de moyen terme • Renforcement du rôle de la Commission pour encourager les pays à réaliser leurs ajustements • Traitement des réformes structurelles

19. Une réforme nécessaire qui reste insuffisante • Des avancées notables ont été réalisées • La prise en compte de la conjoncture • Le problème de l’élargissement et du choix des indicateurs • La prise en compte des spécificités nationales • Le problème des engagements implicites futurs • La question de la différenciation des investissements publics et des dépenses courantes • Certaines insuffisances et interrogations persistent Le problème de l’application des règles stricto sensuspar les Etats La difficulté d’appliquer des sanctions à des Etats déjà en difficulté Le rejet d’un organisme de surveillance indépendant Pas de dispositif spécifique en cas de crise Pas de dispositif spécifique en cas de faillite d’un Etat

20. Conclusion • Le PSC s’avérait nécessaire voire essentiel à la mise en place de l’UEM afin de limiter les externalités négatives lié à la zone • La controverse au final porte plus sur le « comment faire » que sur le « pour quoi faire » • Les incitations en vue d’un respect strict des règles de disciplines budgétaires restent insuffisantes et expliquent la limite de leur application par les Etats membres • Ce manque de discipline, le non respect des règles, et les failles du PSC ont été mis en avant lors de la crise de la dette • Les modifications sur les règles budgétaire se poursuivent aujourd’hui pour pallier le manquement de certains Etats

21. Bibliographie Patching Up The Pact, Buiter and Grafe(2003) Excessive Deficits : Sense and Non sense in the Treaty of Maastricht; Buiter, Corsetti, Roubini (1993) Debt and DeficitCeilings, and Sustainability of Fiscal Policies : an IntertemporalAnalysis; Uctum, Wickens (1996) WhatRemains of the StabilityPact and WhatNext? Lars Calmfors (2005) Public finance in EMU 2000 Public Finance in EMU 2003 Public Finance in EMU 2005 One money, but Many Fiscal Policies in Europe :What are the Consequences? Harald Uhlig (2002) Fiscal Policy in EMU : Towards a Sustainability and GrowthPact? Coeuré, Pisani-Ferry (2005) Questions européennes, Rapport du CAE (2000) Fiscal Discipline and Coordination in the Eurozone : Assessment and proposals, Pisani-Ferry, (2002) Le Pacte de Stabilité en débat, La Documentation française (2005) Réformer le Pacte de stabilité, Mathieu, Sterdyniack, Revue de l’OFCE 84 (2003) Economic Outlook, OCDE, 2009 L’Europe en quête de discipline budgétaire, Annett, Jaeger, Finances et Développement, 2004 Site internet : Eurostat Europa