dla rozwoju infrastruktury i środowiska

1. dla rozwoju infrastruktury i środowiska Zasady prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania decyzji dot. zwrotu środków z funduszy UE Jakub Ostałowski, Departament Wsparcia Programów Infrastrukturalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

2. Wstęp – dualizm ustawy o finansach publicznych • System przepływów środków finansowych w funduszach strukturalnych uregulowany w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. wprowadza dualizm: • co do podstawy stosunku prawnego pomiędzy IZ/IP/IPII a beneficjentem: umowa cywilno-prawna w przypadku przekazania środków beneficjentowi oraz decyzja administracyjna w przypadku zwrotu środków (inną formą może być również decyzja o udzieleniu dofinansowania, ale dotyczy ona państwowych jednostek budżetowych, do których nie stosuje się art. 207 ust. 1 – 9 ufp; w takim wypadku również nie wydaje się decyzji o zwrocie). • co do formy wypłaty środków: płatności (środki europejskie) oraz dotacje celowe (środki na współfinansowanie krajowe z budżetu państwa). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

3. KWESTIA INTERTEMPORALNA • Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy • wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. • 1241) "dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie” UFP, • „podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów”. • Cytowana norma kolizyjna powinna być interpretowana w ten sposób, że • za moment udzielenia dotacji powinien być rozumiany każdorazowo • moment przekazania konkretnej płatności. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

4. ETAP PRZEADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW W pierwszej kolejności organ powinien wezwać beneficjenta do, zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych – zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 1 ufp bądź wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności– zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 2 ufp (2009); Dodatkową możliwością jest wykorzystanie zabezpieczeń umownych. Dopiero wystosowanie wezwania w trybie art. 207 ust. 8 ufp (2009) i bezskuteczny upływ terminu tam określonego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu środków (takiego warunku nie przewiduje ufp 2005). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

5. ETAP PRZEADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW Wystosowanie wezwania w trybie art. 207 ust. 8 ufp (2009) przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego dotyczy tak płatności, jak i dotacji celowej, choć nie wynika to wprost z przepisów ustawy. Przepisy nie regulują formy wezwania. Nie znajdują tu zastosowania przepisy KPA (odmiennie w opinii), ani Ordynacji podatkowej (wezwanie nie jestem bowiem elementem postępowania administracyjnego). Możliwe jest jednak posiłkowe odwołanie do art. 50 - 56 KPA oraz art. 156 i nast. Ordynacji podatkowej. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

6. ETAP PRZEADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW Wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ufp (2009), powinno zawierać, co najmniej: • nazwę i adres organu wzywającego, • imię i nazwisko (nazwę) wzywanego, • w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany, • wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, • podmiot na rzecz którego następuje zwrot oraz rachunek dla zwrotu • termin, do którego żądanie powinno być spełnione, • skutki prawne niezastosowania się do wezwania. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

7. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW • Procedura odzyskiwania kwot nieprawidłowo wydatkowanych Odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom na podstawie • art. 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (ew. art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). W razie: • wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem • naruszenia procedur obowiązujących przy realizacji projektu • pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości • wydawana jest decyzja określającą kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki (od dnia przekazania środków na rachunek bankowy beneficjenta) – nie dot. pjb Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

8. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW Organem właściwym, zgodnie z art. 207 ust. 9 ufp (2009), jest Instytucja Zarządzająca lub Pośrednicząca (w tym IP II). Prowadzone postępowanie ma charakter administracyjny i stosują się do niego przepisy KPA. Wszczyna się je z urzędu. Do postępowania stosują się odpowiednio przepisy Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa. Pierwszą czynnością postępowania jest zawiadomienie o jego wszczęciu strony (zgodnie z art. 61 § 4 KPA). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

9. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW • W toku postępowania stosują się zasady ogólne z KPA. Obowiązkiem organów w obu instancjach jest więc w szczególności: • pełne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 KPA), • zasada legalizmu, tj. prowadzenie postępowania zgodnie z prawem materialnym i proceduralnym (art. 6 KPA), • zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (zgodnie z art. 10 § 1 KPA), w szczególności poprzez wyznaczenie terminu dla strony do zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego zajęcia stanowiska w sprawie. Obowiązku tego nie wyłącza wcześniejszy udział strony w postępowaniu kontrolnym i zgłoszenie przez stronę pisemnych zastrzeżeń do wyników kontroli. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

10. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW W toku postępowania stosują się przepisy dot. wyłączenia pracownika lub organu z udziału w postępowaniu. Okoliczność uczestniczenia pracownika urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie w kontroli, która poprzedzała to postępowanie, powinna skutkować wyłączeniem na podstawie art. 24 § 3 KPA. O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 orzeka się w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Art. 24 nie znajduje zastosowania do organów monokratycznych (por. wyr. NSA z 3.4.2008 r., sygn. 354/07, uchw. NSA z 20.5.2010 r., sygn. I OPS 13/09, wyr. NSA z 15.6.2010 r., sygn. I OSK 335/10).Do wyłączenia organu stosuje się więc, co do zasady, wyłącznie art. 25 KPA. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

11. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW • Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany: • dokumentować postępowanie (protokoły i adnotacje zgodnie z art. 67 – 72 KPA), • przeprowadzić postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie, (zgodnie z art. 77 § 1 KPA), niezależnie od dokonania określonych ustaleń w toku kontroli, której wyniki stanowiły faktyczną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustaleniom pokontrolnym może przysługiwać domniemanie prawdziwości z art. 76 § 1 KPA. Obowiązkiem organu jest dokonanie samodzielnej oceny faktycznej i prawnej sprawy oraz, w razie potrzeby, uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontroli o elementy niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie sam przeprowadzał kontrolę, jak i sytuacji, w której kontrolę tę przeprowadzał inny podmiot. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

12. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW Postępowanie powinno być prowadzone bez zbędnej zwłoki. Należy mieć w tym kontekście na uwadze, że każdy dzień zwłoki naraża beneficjenta na dodatkowe odsetki, z zastrzeżeniem art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej – (odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

13. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE Decyzja powinna zawierać elementy wynikające, z art. 107 § 1 i § 3 KPA w tym pouczenie o trybie wniesienia odwołania. Podkreślić trzeba konieczność adekwatnego uzasadnienia decyzji. W sferze faktycznej uzasadnienie powinno wskazywać na dowody, na jakich oparto decyzję, dokonać oceny wartości dowodów, odnosić się do argumentacji i wniosków dowodowych beneficjenta dotyczących meritum sprawy (art. 107 § 3 w zw. z art. 7 KPA). W sferze prawnej decyzja powinna wyjaśniać podstawę prawną żądania zwrotu środków (por. art. 107 § 3 KPA). Decyzja nie może w tym zakresie poprzestać na skrótowym uzasadnieniu z protokołów pokontrolnych. Braki elementów wymaganych przez art. 107 § 1 i § 3 KPA będą skutkować eliminacją decyzji z obrotu (uchylenie, stwierdzenie nieważności czy nawet ustalenie, że decyzja nie istnieje). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

14. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE Decyzja ma charakter konstytutywny. Powinna określać kwotęprzypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz numer rachunku bankowego, na który ma zostać dokonany zwrot. Zgodnie z art. 207 ust. 2 ufp (2009) decyzja może przewidywać pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. Sposób ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi nie jest regulowany przepisami prawa. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

15. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE • Decyzja określać musi także termin, od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z przyjętą praktyką, terminem tym jest dzień obciążenia rachunku instytucji, z którego dokonano przelewu na konto beneficjenta. • Terminem, do którego liczone są odsetki będzie: • dzień wpłaty środków przez beneficjenta na rachunek instytucji w przypadku zwrotu (włącznie z tym dniem), • dzień zatwierdzenia wniosku o płatność w przypadku zgody na pomniejszenia kolejnej transzy płatności (dla refundacji), • dzień złożenia wniosku o płatność w przypadku zgody na pomniejszenia kolejnej transzy płatności (dla zaliczki). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

16. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE • Przepis art. 207 ust. 1 UFP nie zawiera konkretnych wskazówek w • zakresie metodologii ustalania kwoty podlegającej zwrotowi. W • niektórych przypadkach ustalenie to nie będzie nastręczało problemów, • np. gdy beneficjent: • otrzyma środki bez podstawy prawnej (nienależnie – art. 207 ust. 1 pkt 3 UFP) lub • w nieuzasadnionej umową o dofinansowanie wysokości (w nadmiernej wysokości art. 207 ust. 1 pkt 3 UFP) lub • wykorzysta środki niezgodnie z przeznaczeniem. • W ww. sytuacjach sposób ustalenia wysokości środków podlegających • zwrotowi nie budzi większych wątpliwości. Konieczne jest jedynie • prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

17. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE W wielu wypadkach, zwłaszcza gdy przyczyną żądania zwrotu środków będzie naruszanie przez beneficjenta procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 UFP, ocena w tym zakresie będzie utrudniona. Wymiar kwoty podlegającej zwrotowi będzie miał w takim wypadku charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności. Zastosowanie znajdą ogólne zasady rozstrzygania w sprawach administracyjnych, w szczególności art. 7 KPA. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

18. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE Przy określaniu wysokości zwrotu istnieje możliwość posiłkowego stosowania art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przepis ten reguluje zasady wymierzania korekt finansowych. Z reguły podstawa faktyczna zastosowania art. 207 ust. 1 UFP będzie pociągała za sobą konieczność dokonania korekty w rozumieniu art. 98 rozporządzenia. Istotne jest więc aby art. 207 ust. 1 UFP był wykładany i stosowany w sposób prowadzący do efektów zbieżnych ze skutkami wywoływanymi przez art. 98 rozporządzenia. Interes publiczny wymaga bowiem wyrównania ubytku w finansach publicznych spowodowanego dokonaniem korekty. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

19. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE W treści przepisu art. 98 znajdują się pewne wskazówki odnośnie metodologii ustalania wysokości korekty, co może być pomocne przy ustalaniu na podstawie art. 207 ust. 1 UFP kwoty podlegającej zwrotowi. Zgodnie z powołanym art. 98 ustalenie wysokości korekty powinno następować z uwzględnieniem charakteru i wagi danego naruszenia. Pomocne będą zasady i stawki opisane w dokumentach programowych regulujących nakładanie korekt finansowych, w szczególności dokument pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE stanowiący załącznik nr 10 do Wytycznych w zakresie kontroli – dalej Taryfikator. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

20. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE Odwołanie się do taryfikatora może nastąpić jednak jedynie poprzez zaczerpnięcie wynikających z niego zasad określania wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, a nie „tytularne” powołanie się na ten dokument (odmiennie w opinii). Taryfikator dotyczy nakładania korekt, a nie określania kwot podlegających zwrotowi. Nie jest też źródłem prawa. W decyzji należy wyjaśnić więc wybraną metodę ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi oraz uzasadnić jej wybór w danym przypadku. W decyzji należy również opisać sposób obliczenia ww. kwoty w sposób umożliwiający kontrolę w tym zakresie przez stronę czy organ II instancji. Ustalenie zasadności i wysokości kwoty podlegającej zwrotowi w każdej konkretnej sprawie powinno się odbywać w sposób indywidualny. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

21. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – DECYZJA O ZWROCIE Decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 KPA. Może to nastąpić „dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny”. Należy ustalić, czy nie nadanie rygoru skutkować może ciężkimi stratami (nie wchodzą więc w rachubę straty, które nie są ciężkie). Nadanie rygoru nie będzie raczej uzasadnione, gdy wiadome jest, że nawet późniejsze wyegzekwowanie należności będzie możliwe (dobra sytuacja majątkowa beneficjenta, realizowanie innych projektów, w których będzie można w późniejszym terminie dokonać potrąceń itp.). W każdym bądź razie rygor nie powinien być nadawany „automatycznie” i bez dobrego uzasadnienia. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

22. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – ODWOŁANIE Od decyzji wydanej przez IP lub IP II beneficjent może złożyć, za pośrednictwem IP/ IP II odwołanie do IZ; W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o zwrocie. Organ I instancji może dokonać „autokontroli” decyzji zgodnie z art. 132 w zw. z art. 133 KPA (termin 7 dni). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

23. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – ODWOŁANIE Postępowanie organu odwoławczego uregulowane jest w art. 127 Kpa i następnych (rozdział 10 działu II Kpa) w związku z art. 67 ufp. Postępowanie odwoławcze rozpoczyna bieg od dnia, w którym organ odwoławczy otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy. Zgodnie z art. 133 KPA organ I instancji powinien przesłać do organu II instancji odwołanie oraz wszelkie materiały, na których zostało oparte jego rozstrzygnięcie. Materiały te powinny również umożliwić organowi II instancji ocenę czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

24. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – ODWOŁANIE Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: • utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo • uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo • umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 139 KPA organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

25. ETAP ADMINISTRACYJNY ODZYSKIWANIA ŚRODKÓW – ODWOŁANIE Gdy zawarte w aktach sprawy materiały nie dają pełnego obrazu stanu faktycznego, to wówczas organ odwoławczy może, zgodnie z art. 136 KPA, przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu postępowanie wyjaśniające celem uzyskania uzupełniających dowodów i innych materiałów. Organ nie ma takiego obowiązkui może, zgodnie z art. 136 KPA, w razie naruszenia przepisów postępowania w I instancji i konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (odmiennie w opinii). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

26. Dziękuję za uwagę Ministerstwo Rozwoju Regionalnegoul. Wspólna 2/4www.mrr.gov.plwww.funduszspojnosci.gov.pl Ministerstwo Rozwoju Regionalnego