Comment intégrer le sous-sol dans la législation fédérale sur l’aménagement du territoire

1. Division Comment intégrer le sous-sol dans la législation fédérale sur l’aménagement du territoire Colloque sur la gestion de l’espace sous la ville: des géosciences à l’urbanisme EPFL 24-25 juin 2010

2. S O M M A I R E Le territoire de la Suisse Le cadre juridique de l’AT Une loi en chantier Le sous-sol fait surface Obstacles et difficultés La 2e étape de révision de la LAT

3. La Suisse: un territoire utilisable restreint Pour les diverses utilisations du territoire (habitat, travail, agriculture, transports, loisirs, etc.) seul le tiers env. de la superficie de la Suisse (41‘285 km2) est disponible (Source: Arealstatistik 1992/97)

4. Agglomérations (OFS) et projets d’agglomération

5. Le cadre constitutionnel de l’AT Art. 75 Cst. - Aménagement du territoire • 1La Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesuréedu sol et une occupation rationnelle du territoire. • 2 La Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux. • 3 Dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les impératifs de l’aménagement du territoire.

6. La législation • Une loi-cadre fédérale: LF sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; dès 1.1.1980) et son ordonnance d’application du 28 juin 2000 (OAT) • 26 lois cantonales sur l’aménagement du territoire et les constructions • Nombreuses autres lois, fédérales et cantonales, à pertinence territoriale: travaux publics, forêts, économie hydraulique et protection des eaux, énergie nucléaire. environnement, nature & paysage, agriculture, transports, routes, etc. … • Le droit privé (CC: propriété, registre foncier)

7. Les principaux instruments de l’AT • Confédération • Conceptions, inventaires, plans sectoriels • Cantons • Plans directeurs cantonaux, régionaux, communaux • Plans d’affectation • Les projets de territoire

8. Pourquoi réviser la LAT ? • Développement du territoire pas assez durable • Mitage du territoire et perte de terrains agricoles • Zones à bâtir surdimensionnées et mal situées • Trop « rurale », la LAT de 1979 n’est plus adaptée aux nouvelles réalités du territoire • Manque d’approches régionales: privilégier des projets de territoire pour des espaces fonctionnels

9. Les prolégomènes à toute révision de la LAT • La base constitutionnelle (art. 75) reste inchangée • La loi fédérale reste une loi-cadre • La compétence des cantons et le principe de subsidiarité subsistent • La propriété et la liberté économique sont garanties

10. Révision de la LAT: les premiers pas • 2006: début des travaux législatifs • 14.08.08 : dépôt de l’initiative pour le paysage • 19.09.08 : décision du CF de lui opposer un contre-projet indirect: le projet de loi fédérale sur le développement territorial (P-LDTer) • décembre 08 à avril 09 : consultation sur le P-LDTer • mai-juin: analyse des résultats (275 réponses, env. 2000 pages) et rapport sur la consultation : refus d’une révision totale

11. Le nouveau programme de révision • 21.10.09 : Le CF arrête le principe et les principaux thèmes d’une révision partielle de la LAT en 2 étapes: • en tant que contre-projet indirect, le 1er volet doit répondre aux propositions justifiées de l’initiative sur le paysage, en se limitant à ces thèmes • il doit se concentrer sur les problèmes les plus urgents, soit la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables • la 2e étape, lancée en 2010, portera sur les autres thèmes importants, dont le sous-sol

12. 1ère mention du sous-sol: le P-LDTer • D’un projet de recherche (Deep City) à un projet de loi (2008) • LDTer - « Chapitre 2 : Buts du développement territorial - Art. 5 Buts généraux Les mesures de développement du territoire doivent tendre à :a. assurer une utilisation mesuréedu sol, y compris en hauteur et en profondeur; »Pour comparaison, libellé d’une proposition de loi française de 2000 (inaboutie) : Art. L.110 du code de l’urbanisme, après les mots "gérer le sol" sont insérés les mots "et le sous-sol".

13. Les motifs du CF pour un accueil de la 3e dimension dans la LAT (I) • Le sous-sol est de plus en plus utilisé, à diverses fins : ressources en espaces, en géomatériaux, en eaux souterraines et en énergies • Or, il n'est pris en compte que de façon ponctuelle, à l'occasion de projets concrets, sans être intégré dans les études et projets de planification, directrice ou d'affectation • S’ajoute à cela une relative méconnaissance du sous-sol

14. Les motifs du CF pour un accueil de la 3e dimension dans la LAT (II) • => ressources mal exploitées, conflits d'usages, coûts excessifs, voire risque d'accidents majeurs • L’AT doit prendre en compte les données de base relatives au sous-sol, identifier les potentiels de ses ressources et planifier ses utilisations futures • Chaque fois que la loi mentionne le territoire ou le sol, cela comprendra désormais aussi leur dimension verticale Source: Rapport explicatif ad P-LDTer

15. Le sous-sol fait surface … • Bon accueil de la mention du sous-sol dans la loi (consultation sur le P-LDTer) • Les interventions de la Commission fédérale de géologie: • rapport au CF du 2.3.2009 : urgence de coordonner et de planifier l’utilisation du sous-sol • interventions auprès du département (DETEC) et des offices concernés • Les interventions parlementaires Kathy Riklin et Felix Gutzwiller

16. Les impulsions parlementaires:l’interpellation et la motion Kathy Riklin • Déposée le 23.09.2009 sous le titre « Pour une exploitation durable du sous-sol », l’interpellation portait en bref sur: • la coordination et les priorités pour l'utilisation du sous-sol • la sécurité du droit • la réglementation de la propriété du sous-sol • l’utilisation des données sur le sous-sol • Forte de la réponse positive du CF (qui reconnaissait le besoin d’agir), K. Riklin a déposé (le 11.12.2009) une motion demandant une loi ("loi sur la géologie") qui régisse l'exploitation durable du sous-sol • Dans sa réponse, le CF a reconnu le besoin de légiférer, mais sans pouvoir s’engager à donner suite à la demande d’une loi fédérale spéciale

17. Les impulsions parlementaires: La motion Felix Gutzwiller • Déposée le 03.12.2009 sous le titre « Chaos en sous-sol. Nécessité de compléter la loi sur l'aménagement du territoire », la motion demande que « le sous-sol exploitable » soit intégré dans le champ de l'aménagement du territoire • Dans sa réponse, le CF s’est déclaré prêt à accepter cette motion • Il s’est référé aux motifs à l’appui de l’art. 5 let. a P-LDTer (déjà évoqués précédemment) • La question du sous-sol doit faire partie intégrante des thèmes à traiter dans la 2ème étape de la révision

18. De quelques obstacles: une coexistence complexe de législations diverses • Diverses lois, se distinguant par leur origine, leur finalité et leur « logique » • Lois fédérales ≠ lois cantonales • Droit privé (propriété) ≠ droit public • Lois de police (protection) ≠ lois de « promotion » (exploitation, infrastructures) • Lois sectorielles (eaux, énergies, transports) ≠ lois « transversales » (LPE, LAT, géoinformation) => Une grande difficulté à concevoir une législation d’ensemble sur les différents aspects du sous-sol

19. De quelques obstacles: le fédéralisme • Droit fédéral: aménagement des cours d’eau, protection des eaux, énergie nucléaire, installations de transport par conduites, géoinformation • Droit cantonal: le « reste » (constructions, domaine public, régales) + exécution par les cantons du droit fédéral => une imbrication de compétences complexe et peu lisible => une résistance aux modifications législatives impliquant des transferts de compétence

20. P.ex.: Sites pour dépôts en couches géologiques profondes

21. P.ex.: Sites pour dépôts…des difficultés de 2 ordres • 1° La Loi sur l’énergie nucléaire ne permet pas d’établir une zone réservée jusqu’au choix des sites définitifs (≠ lois sur les ch. de fer et sur l’aviation) • Dès lors, comment empêcher des utilisations du sol perturbatrices, à défaut d’une base légale permettant de contraindre les cantons et/ou communes et les propriétaires ? • 2° Une enquête récente (juin 2010) auprès des cantons concernés (AG, NW, OW, SH, SO, TG, ZH) a mis en évidence une grande diversité dans les régimes juridiques et les instruments (régales ou non, concessions, autorisations, planification, etc)

22. Le sous-sol dans l’AT : les objectifs • Exploitation durable du sous-sol • Prévention des conflits d’utilisation • Approche coordonnée et planifiée de la gestion du sous-sol • Sont à compléter et à préciser dans la loi: • Les buts et principes • Les instruments de planification à tous les niveaux

23. Les travaux à venir : la 2e étape de révision de la LAT • Une démarche fondée sur la concertation • Un groupe de travail spécifique "Aménagement du territoire et sous-sol" • La perspective d’une réglementation plus étoffée • Mais limitée à l’AT (dans un 1er temps)

24. MERCI DE VOTRE ATTENTION