Reforma finansiranja gra đevinskog zemljišta

1. Reforma finansiranja građevinskog zemljišta Marko Paunović 27. juli 2006.

2. Cilj studije • analiza i ocena postojećeg pravnog okvira u kome deluju lokalne samouprave • analiza i ocena5 specifičnih rešenja u 5 lokalnih samouprava u Srbiji • davanje preporuka, kako po pitanju koncepcijskih, tako i po pitanju tehničkih problema u funkcionisanju sistema

3. Uvod • Oblast koja do sada nije pretrpela značajne izmene • Uglavnom loš zakonodavni i ustavni okvir • Ustav – građevinsko zemljište u državnom vlasništvu • Zakon o sredstvima u svojini Republike – nepostojanje lokalne imovine • Zakon o planiranju i izgradnji - pokušaj zaobilaženja ustavnog ograničenja • Zakon o finansiranju lokalne samourave – uglavnom dobar korak napred

4. Zakoni • Manji problem: neusklađenost zakona o javnim prihodima i javnim rashodima, o lokalnoj samoupravi i finansiranju lokalne samouprave • Veći problem: potpuna nedefinisanost okvira i kriterijuma za određivanje naknada za korišćenje i uređenje zemljišta, mogućnost velike diskriminacije

5. Rezime sadašnjeg stanja • monopol javne (državne-republičke) svojine nad građevinskim zemljištem • nepostojanje tržišta građevinskog zemljišta • administrativna alokacija zemljišta • diskrecione odluke državnih službenika • naknade kao parafiskalni mehanizmi za pribavljanje lokalnih prihoda

6. Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta • Propisana Zakonom o planiranju i izgradnji • Potvrđena Zakonom o finansiranju lokalne samouprave • Prilično nedorečena i nedefinisana • Veoma različita praksa obračuna i naknade u opštinama i gradovima u Srbiji • Relativno bitna stavka lokalnih budžeta sa 6,3% ukupnih prihoda lokalnih zajednica u 2005. godini

7. Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta • Standardni kriterijumi obračuna: • Površina objekta • Lokacija (zona) • Namena • Mogućnost primenjivanja namene objekta pri određivanju naknade sporna – zakon ne predviđa tu mogućnost

8. Površina objekta kao kriterijum • Uglavnom se koristi kao kriterijum • Pitanje je zašto ne površina zemljišta? • Međutim, primena ovog kriterijuma uglavnom ima opravdanje • Loša posledica – može dovesti do neefikasnog korišćenja zemljišta

9. Lokacija • Zone uglavnom loše definisane – recimo glavna i sporedna ulica u centru su ista zona • Uglavnom ima dovoljno zona – osim u Beogradu • Lokacija i opremljenost lokacije ne moraju da budu korelisane, mada se to uglavnom pretpostavlja

10. Namena objekta • Opravdana podela: stambeni-poslovni objekti • Neopravdana podela: proizvodni-uslužni-komercijalni objekti • Vođenje razvojne i socijalne politike neadekvatnim merama

11. Ocena naknade • Pokušava se utvrditi vrednost zemljišta preko raznih paramentara – država to ne zna da uradi – tržište daje tu informaciju • Nejasan karakter – da li se radi o zakupnini, dažbini za infrastrukturu ili porezu na imovinu? Najverovatnije o svemu tome zajedno.

12. Naknada za uređenje građevinskog zemljišta • Veoma bitan prihod lokalnih samouprava, naročito Beograda – 10,3% ukupnih prihoda lokalnih samouprava u 2005. • Plaćanjem ove naknade investitor stiče pravo na: • pripremanje zemljišta – rešavanje imovinskih pitanja, raseljavanje, plansko-tehnička dokumentacija, sanacija terena itd. • opremanje zemljišta komunalnom i drugom infrastrukturom – vodovod, kanalizacija, saobraćajnice i parkinzi, zelene površine itd – zavisi od opštine do opštine

13. Naknada za uređenje građevinskog zemljišta • Koriste se slični parametri kao kod naknade za korišćenje • Formalno – plaćanje za uređenje zemljišta • Suštinski – način zahvatanja gradske rente • često se određuje kroz aukcije • nema skoro nikakve veze sa stvarnim troškovima

14. Ko upravlja građevinskim zemljištem u Srbiji? • Zakon o planiranju i izgradnji prepustio opštinama odluku. Dve osnovne mogućnosti: • od strane javnog preduzeća (71%) • od strane opštinskih organa uprave (29%) • Vlada šarenilo naziva, koje odgovara i šarenilu funkcija • U svakom slučaju, direkcije su budžetski korisnici

15. Beograd - finansiranje • Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta • Bazu podataka vodi Gradski zavod za statistiku i informatiku • Mali broj zona – samo 4 • Preveliki broj poslovnih delatnosti – 5 grupa sa po 2 podgrupe • Velika diskriminacija između delatnosti • Odluka o kriterijumima i merilima za utvrđivanje zakupnine i naknade za uređivanje građevinskog zemljišta • Mali broj zona – samo 6 • Ne obuhvata struju, gasovod, toplovod • Standardnih 6 grupa objekata

16. Beograd - Direkcija • Javno preduzeće za građevinsko zemljište i izgradnju Beograda • Ostvareni prihodi i primanja u 2005. godini su iznosili oko 6 milijardi dinara,od toga 4 milijarde od naknade za uređenje,a 1,5 milijarda je preneta iz prethodne godine • 306 zaposlenih

17. Subotica - finansiranje • Odluka o merilima za ugovaranje visine zakupnine i naknade za uređivanje građevinskog zemljišta • opremljenost • Namena • 8 zona • Subotica vrši obračun naplate naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koristeći bodove

18. Subotica - Direkcija • Javno preduzeće Direkcija za izgradnju opštine Subotica je osnovano nedavno (juna 2005. godine) zajedno sa JP Zavodom za urbanizamkosolidacijom ştarog fonda i starog Zavoda • Ukupni prihodi koji su planirani za 2006. godinu iznose 876.443.000 dinara

19. Kragujevac - finansiranje • Odluka o kriterijumima i merilima za utvrđivanje zakupnine i naknade za uređivanje građevinskog zemljišta • Zakupnina po m2 objekta se utvrđuje na osnovu zone i nameni objekta • naknada prema zoni, nameni i troškovima opremanja • Grad je podeljen na 6 zona • Standardnih 6 delatnosti

20. Kragujevac - direkcija • Javno preduzeće «Preduzeće za izgradnju grada Kragujevca» je osnovano tek 2005. konsolidacijom 3 društvena fonda i jednog JP-a • ukupna primanja i rashodi Preduzeća za 2006– 640 miliona dinara (od toga oko 150 od Republičke direkcije za puteve • U Direkciji je zaposleno 40 ljudi

21. Paraćin - finansiranje • Naknada za uređenje zemljišta se obračunava na specifičan način • Cena opremanja • Zona • Naknada za korišćenje takođe specifična – nema razlike po nameni objekta • Oba rešenja prilično dobra

22. Paraćin - direkcija • Direkcija za izgradnju Paraćina • ukupno planirano 206 miliona dinara • U Direkciji za izgradnju Paraćina radi 25 ljudi

23. Smederevo - finansiranje • Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta • Smederevo je podeljeno u 7 zona(koeficijenti zone se kreću od 50 do 125 za stambene i od 2 do 15za poslovne objekte) • Koeficijent delatnosti kojim se dodatno množi se kreće od 1,5 za društvene delatnosti, preko 6 za industriju do 25 za finansijske, tehničke i poslovne usluge. • naknade za uređenje zemljišta • osnovica za obračun visine naknade se računa na osnovu prosečne cene gradnje, zone, namene građevinskog objekta i korisne površine objekta

24. Ocena efekata postojećeg sistema • Neefikasno korišćenje zemljišta • Nepostojanje tržišta – cena se ne utvrđuje na osnovu ponude i tražnje, odnosno na osnovu troškova i pogodnosti koje pruža • zemljište ne koristi onaj ko je ekonomski najefikasniji, već neko drugi • Socijalno - politički kriterijumi prilikom dodeljivanja prava korišćenja i naplate naknada • Politizacija procesa • Prenaglašavanje socijalnog momenta

25. Ocena efekata postojećeg sistema • Dva dodatna faktora neefikasnosti • Naplata prema izgrađenoj površini, što dovodi do degradacije najvrednijeg zemljišta • Razlika u visni naknade prema nameni objekta (favorizovanje proizvodnih delatnosti)

26. Ocena efekata – manje gradnje • Izvori neizvesnosti • Trajanje korišćenja – mogućnost da se oduzme pravo korišćenja • Neizvesnost usled moguće privatizacije i denacionalizacije • Neizvesnost u pogledu korigovanja naknade za korišćenje • Nepostojanje tržišta – nemogućnost da investitor proceni cenu zemljišta • Neizvesnost vodi ka nižoj ceni i nižem nivou investiranja

27. Ocena efekata – manja naplata prihoda • Naknade više diskriminišu nego ad valorem porez na imovinu, što vodi do manjih prihoda • Efekat agregacije u okviru zone – pristrasno naniže • Kod naknade za uređenje – ukoliko bi se prenosila puna vlasnička prava cena bi bila viša

28. Predlozi • Opcija 1 – radikalne reforme • Privatizacija zemljišta • Integracija naknada u porez na imovinu • Ad valorem porez na imovinu uz tržišno određenu poresku osnovicu (Vlada Srbije ukida naknadu za korišćenje)

29. Predlozi • Opcija 2 – manje radikalna reforma • Privatizacija zemljišta • Ostaviti opštinama mogućnost da samostalno integrišu naknadu u porez na imovinu

30. Predlozi • Reforma manjeg obima • Smanjiti stepen diskriminacije između korisnika • Povećati broj zona • Koristiti iste zone za obračun obe naknade i poreza na imovinu • Uključiti naknadu za korišćenje u sistem objedinjene naplate • Pripremati dugoročnije planove razvoja

31. Preporuke za Vladu Srbije • Zakon o finansiranju lokalne samouprave • Precizirati maksimalne nivoe naknada kako bi se garantovala sigurnost investicija • Slučaj sa naknadom za zaštitu životne sredine • Zakon o planiranju i izgradnji • definisati naknadu kao ad valorem (% na tržišnu cenu) • Porez na imovinu • omogućiti utvrđivanje osnovice putem statističkih metoda

32. Statistički metod utvrđivanja tržišne cene – CLDS “Reforma poreskog sistema 2” • Zasnovan na nekretninama u prometu • Ocena parametara regresije – uz samo 4 parametra koeficijent determinacije od 0.94 • Analiza pokazala znatno odstupanje poreske osnovice od tržišne cene (čak 3,5 puta) • Poptuno automatizovan proces – niski administrativni troškovi • Procenjeni efekti integracije naknade

33. Vrednost nekretnina u Beogradu

34. Privatizacija zemljišta • Pitanja za sada bez odgovora • Ko će je obavljati – opštine ili Republika? • Ko će prisvajati prihode – opštine ili Republika? • Ko će vršiti obeštećivanje vlasnika nacionalizovanog zemljišta – opštine ili Republika? • Odgovor na prvo možda treba da glasi “zajedno” • Stručni kapaciteti i iskustvo Agencije za privatizaciju • Poznavanje lokalne situacije, iskustvo i dobar deo nadležnosti vezan za zemljište lokalne uprave i Direkcija • Odgovor na druga dva pitanja treba da bude jednak – ko god prisvaja prihode treba i da plaća nadoknadu iz tih prihoda • Moguća uloga direkcija

35. Budućnost direkcija • Privatizacija zemljišta • Verovatno prelazak na sistem privatnog opremanja zemljišta kroz direktne pregovore investitora sa komunalnim preduzećima • Smanjenje naknade za uređenje – plaćanje samo za klasična javna dobra (put, atmosferska kanalizacija...) • Fokus na održavanje • Moguće učešće Direkcija u procesu privatizacije i denacionalizacije zemljišta • Moguća uloga u obračunu poreza na imovinu u saradnji sa lokalnom Poreskom upravom