Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales Ministerio de Economía y Producción

1. Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales Ministerio de Economía y Producción OficinaInternacionaldel Trabajo Protección Social en Argentina Financiamiento, Cobertura y Desempeño 1990 - 2003

2. 1. Introducción Motivación • Larga y amplia historia en materia de protección social • Indicadores sociales indican alto desarrollo humano (en AL) • País pionero en el desarrollo de la seguridad social • Alto grado de cobertura y madurez en sus programas Sin embargo, no ha sido posible consolidar un sistema de protección social que permita: • Eliminar las brechas de cobertura • Evitar diversas dimensiones de la exclusión social

3. 1. Introducción Objetivo del estudio Abordar distintos aspectos de la protección social mediante: • Un relevamiento comprensivo de las distintas áreas que la componen • La evaluación de diversos aspectos del gasto, el financiamiento, la cobertura y el desempeño De esta manera se busca: • Brindar una mirada global de la protección social y de sus componentes • Evaluar cuantitativamente las variables más relevantes durante los años recientes, con énfasis en el período 1994-2003.

4. 1. Introducción Sección 2.Protección social: concepto, alcance y desempeño Sección 3. Contexto demográfico, económico, laboral e institucional Sección 4. Gasto público en protección social Sección 5. Financiamiento de la protección social Sección 6. Áreas de protección social Sección 7. Participación no estatal en la protección social Sección 8. Consideraciones finales Anexo 1. Anexo metodológico Anexo 2. Inventario de programas de protección social Anexo 3. Cuadros estadísticos Organización del estudio

5. 2. Protección social • Concepto de protección social • Definición del alcance de la protección social en términos de necesidades y riesgos cubiertos y no cubiertos • Cuantificación y clasificación del gasto público en protección social • Financiamiento del gasto público en protección social • Análisis del desempeño de los componentes de la protección social en términos de cobertura y eficacia Herramientas para describir y evaluar el sistema de protección social:

6. 2.1 Concepto de protección social ¿Qué entendemos por protección social? Definición • Adecuada • Operativa Protección social: “todas las intervenciones de entes públicos y privados que buscan aliviar a los hogares y a los individuos de la carga que significa un conjunto de riesgos y necesidades, donde no está presente ni una reciprocidad simultánea ni un acuerdo individual” (Hagemejer, 2001; Cichon et al., 2004).

7. 2.2 Alcance de la protección social ¿Qué riesgos y necesidades incluye la protección social? En términos generales, la lista de riesgos y necesidades debería incluir:

8. 2.2 Alcance de la protección social

9. 2.2 Alcance de la protección social Clasificación utilizada por OIT Necesidades a cubrir y áreas de protección social

10. 2.2 Alcance de la protección social

11. 2.2 Alcance de la protección social

12. 2.5 Desempeño de la protección social • Desempeño de la cobertura • Desempeño distributivo • Desempeño administrativo ¿Qué aspectos del desempeño de la protección social se evalúan? La evaluación del desempeño requiere información sobre: • Fines • Poblaciones objetivo • Características sociodemográficas • Composición y niveles de consumo • Situación dentro del mercado laboral de los distintos grupos y tipos de hogares

13. Indice vejez 91 = 29% Indice vejez 01 = 35% Envejecimiento poblacional Evolución dispar entre provincias Acumulación de vulnerabilidad a shocks externos adversos - Alto componente cíclico Desocupación 95 = 17.5% Desocupación 02 = 20.0% (23%)  PEA (mujeres) Estancamiento empleo Empleo no registrado 90 = 25.2% Empleo no registrado 03 = 44.8% Informalidad 3. Contexto demográfico, económico, laboral e institucional Aspectos demográficos Contexto macroeconómico Mercado laboral

14. Gini 92 = 0.413 Gini 02= 0.520  Desigualdad Creciente pero menor a 30% hasta 2001. Mayor a 50% desde 2002.  Pobreza Política de descentralización. Fragmentación institucional y relaciones asimétricas entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales heterogéneos. Rigidez en el nivel y la composición del gasto público. Cambio en episodios de crisis. 3. Contexto demográfico, económico, laboral e institucional Distribución del ingreso Pobreza Desempeño institucional

15. 4. Gasto 1. Gasto público 2. Gasto público social 3. Gasto público en protección social Clasificaciones que se aplican: • Nivel de gobierno • Área de protección social • Tipo de actividad • Tipo de gestión del riesgo y financiamiento • Incorporación de los beneficiarios a los programas • Forma en que se establecen las prestaciones • Alcance • Tipo de transferencia • Fuente de financiamiento

16. Clasificación del gasto en protección social

17. Clasificación del gasto en protección social

18. Clasificación del gasto en protección social

19. Universo: Sector Público No Financiero Erogaciones, corrientes y de capital, del sector público no financiero correspondientes a los tres niveles de gobierno –Nación, provincias y municipios Gastos extrapresupuestarios: obras sociales nacionales dependientes de la SSS, asignaciones familiares, sistemas provinciales de previsión social y a las obras sociales provinciales El gasto se imputa en la jurisdicción que lo ejecuta y no en la que lo financia Ley de Responsabili- dad Fiscal 4.1 Gasto público consolidado Aspectos metodológicos • Etapa del gasto: Devengado • Gasto público en protección social = Nación + Provincias No se incluye el nivel municipal por falta de información con la desagregación necesaria

20. 4.1 Gasto público consolidado En millones de pesos: 1994 - 2003 Entre 1994 y 2001 el GPC creció 17%. En 2002 cayó 4.6% en términos nominales. Con respecto al PIB entre 1994 y 2001 en promedio representó más de 32%. Su comportamiento ha sido pro-cíclico.

21. 4.1 Gasto público consolidado Según nivel de gobierno: 1994 - 2003 Entre 1994 y 2001 la participación de la Nación fue 52%, la de las provincias 40% y la de los municipios 8%.

22. 4.2 Gasto público social consolidado En millones de pesos, como porcentaje del PIB y del GPC: 1994 - 2003 Su evolución es similar a la del GPC y su peso relativo ha oscilado entre el 62% y el 68%. Con respecto al PIB su partcipación se ha mantenido entre el 20% y el 22%. En general su comportamiento ha sido pro-cíclico.

23. 4.3 Gasto público en protección social consolidado En millones de pesos, millones de pesos de 2001, como porcentaje del PIB, del GPS y del GPSC*, según nivel de gobierno: 2001 - 2003 Representa poco más de 3/4 partes del GPSC*. Con respecto al PIB su participación promedio ha sido del 15%. La Nación ha ejecutado aproximadamente 2/3 partes.

24. 4.3 Gasto público en protección social consolidado Como porcentaje del PIB, según área y nivel de gobierno: 2001 - 2003 Las áreas de protección social con mayor participación relativa son: vejez, invalidez y sobrevivencia (49%) y salud (30%). Entre 2001 y 2003, se advierte una caída de la participación en el PIB del gasto en vejez, invalidez y sobrevivencia y un aumento del gasto en protección contra el desempleo y mercado laboral.

25. 4.3 Gasto público en protección social consolidado Estructura porcentual según nivel de gobierno para cada área: promedio 2001 - 2003 Las áreas con mayor participación del gobierno nacional son: accidentes de trabajo, educación básica, familia e hijos, protección contra el desempleo y vejez. La participación de las provincias es prácticamente total en vivienda alimentación y nutrición. En salud ambos niveles de gobierno participan con alrededor de 50%

26. 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional En millones de pesos, millones de pesos de 2001 y como porcentaje del PIB: 1994 - 2003 Las principales variaciones negativas se observan en los años de crisis. En 2002 la disminución en términos reales del GPPSN fue menor que la del GPC y del GPSC.

27. 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional Estructura porcentual segun área: 1994 - 2003 Las áreas de protección social con mayor participación relativa son: vejez, invalidez y sobrevivencia (57%) y salud (21% - 24%). En 2002 cayó la participación del gasto en vejez, invalidez y sobrevivencia y aumentó el gasto en protección contra el desempleo (PJyJHD) y en alimentación y nutrición (PEA*).

28. 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional Estructura porcentual según tipo de actividad: 1994 - 2003 En promedio casi 95% del gasto es paliativo-curativo

29. 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional Estructura porcentual según la forma en que se establecen las prestaciones: 2002 - 2003 En 2003 cae el peso del gasto contributivo principalmente como consecuencia del gasto en el PJyJHD y Asistencia Financiera para Gasto Social Provincial

30. Estructura porcentual según tipo de gestión de riesgo y financiamiento: 1994 - 2003 En promedio 85% del gasto está dirigido a seguros 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional

31. Estructura porcentual según la forma de incorporación de los beneficiarios a los programas: 1994 - 2003 En general ha predominado el gasto compulsivo con una participación mayor al 85%. Sin embargo en 2002 y 2003 aumentó más de 10 puntos el peso del gasto no compulsivo. 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional

32. 4.3 Gasto público en protección social del gobierno nacional Estructura porcentual según su alcance: 1994 - 2003 En promedio más del 80% ha sido de carácter general Pero en 2002 y 2003 aumentó la participación del gasto especial

33. 5. Financiamiento • Financiamiento del gasto público consolidado y del gasto público social consolidado • Financiamiento del gasto público en protección social del gobierno nacional • Aportes y contribuciones a la seguridad social

34. 5.1 Financiamiento del gasto público consolidado • Recursos tributarios, no tributarios, endeudamiento interno y externo, y donaciones En 2003 la recaudación neta consolidada ascendió a 23.4% del PIB recaudación nacional neta de reintegros, 19.6% y recaudación provincial, 3.8%. • En la evolución de los recursos tributarios se observa: • Incremento de 9% en la presión tributaria entre 1994 y 2003 • Reducción progresiva de la importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social • Creciente participación de los impuestos a la renta, utilidades y ganancias • Aumento de los impuestos y de la recaudación sobre el comercio y las transacciones internacionales • Relativa estabilidad de la recaudación provincial en términos de nivel y composición Los impuestos nacionales con afectación específica cayeron 31% entre 2000 y 2002, y en 2003 aumentaron 41%. En 2000 se estableció la desafectación del 50% y en 2001 se extendió a 100%.

35. 5.2 Financiamiento del gasto público en protección social del gobierno nacional Estructura porcentual según fuente de financiamiento: 1994 - 2003 En el período 1994-2003 más del 80% del GPPSN estuvo financiado por recursos provenientes del tesoro nacional y recursos propios. En 1996 y 1999 el crédito externo aumentó su participación 11.4 y 5.3 puntos porcentuales respectivamente (transf. cajas provinciales de previsión). A partir de 2002 aumenta la participación del tesoro nacional y cae recursos propios.

36. 5.2 Financiamiento del gasto público en protección social del gobierno nacional Estructura porcentual según área y fuente de financiamiento: 2003 Discapacidad, desempleo y mercado laboral, y alimentación y nutrición: el financiamiento proviene principalmente del tesoro nacional. Salud, accidentes de trabajo, y familia e hijos: el financiamiento surge mayoritariamente de recursos propios. Vivienda: la mayor parte de los recursos son de afectación específica. Educación: se destaca la participación del crédito externo. Vejez: el tesoro nacional y los recursos propios son las principales fuentes de financiamiento. Asistencia social y otros: el financiamiento proviene de diversas fuentes, siendo las más importantes los recursos propios, los recursos con afectación específica y las transferencias internas.

37. 5.3 Aportes y contribuciones a la seguridad social Han variado según los distintos objetivos de política económica y social: Durante la década del 90, las contribuciones patronales experimentaron una reducción (excepto en 1995), con el fin de reducir el costo laboral. Entre 1996 y 2001 funcionó un sistema de reducción de aportes de acuerdo con la zona geográfica en donde estaba registrado el trabajador y el sector de actividad económica de la empresa. En 2001 se modificó nuevamente el sistema: las contribuciones patronales retornaron a su valor original, aunque se permitió compensar una parte en el pago del IVA. Para compensar la caída en el consumo de los hogares, a principios de 2001, se implementó una reducción de 11% a 5% en los aportes personales dirigidos al sistema previsional de capitalización. A mediados de 2003 los aportes debían volver a su nivel original, pero se estableció un nivel de 7%.

38. 6. Áreas de protección social • Salud • Discapacidad • Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales • Vejez, invalidez y sobrevivencia • Familia e hijos • Protección contra el desempleo y mercado laboral • Vivienda y saneamiento • Asistencia social y otros • Educación básica • Alimentación y nutrición

39. 6. Áreas de protección social • Reseña histórica de los hechos más sobresalientes • Descripción de los acontecimientos más recientes hasta el año 2003 • Análisis de la cobertura Según las características de cada área y la disponibilidad de información, se incluye:

40. Salud Cobertura de seguros de salud según grupo de edad y sexo: 2001 Aproxidamente el 52% de la población tenía algún seguro de salud en 2001. Este porcentaje es casi 10 puntos porcentuales menor que el de 1991. • Existen fuertes heterogeneidades según grupo de edad y sexo: • En términos relativos los niños y jóvenes son los más desfavorecidos. • Los niveles de cobertura son menores para los varones en edades activas.

41. Vejez, invalidez y sobrevivencia Cobertura de la PEA y de la población ocupada según régimen: 1995 - 2003 Tendencia decreciente en el porcentaje de aportantes desde mediados de la década del noventa. La disminución está asociada fundamentalmente al aumento del empleo no registrado y del desempleo .

42. Vejez, invalidez y sobrevivencia Cobertura a mayores de 65 años: 1990 - 2003 También se observa una tendencia decreciente en la población mayor de 65 años con cobertura previsional.

43. Desempleo y mercado laboral Beneficiarios, prestaciones y gasto público en seguro de desempleo: 1994 - 2003 A pesar del aumento en la cantidad de beneficiarios, la cobertura no ha alcanzado niveles significativos. En 2001, el seguro cubría a 6.1% de los desocupados, en 2002 a 6.6% y en 2003 sólo a 3.4% .

44. Desempleo y mercado laboral Gasto público en programas de empleo ejecutados por la Nación y las provincias: 2000 - 2003 Si se consideran, junto con el seguro de desempleo, los programas de empleo nacionales y provinciales, la cobertura de desocupados asciende a 16.5% en 2001 y a 34.2% en 2002. En 2003, debido a la implementación del PJyJHD, la cobertura ascendió a 45.6%.

45. Asistencia social y otros • Se destaca el programa Ingreso para el Desarrollo Humano, implementado en 2002 para contribuir a paliar la emergencia social. • Los recursos provinieron del Programa de Atención de Grupos Vulnerables y del redireccionamiento de créditos del BID. • Orientado a promover el desarrollio, la salud y permanenecia en el sistema educativo de los niños y evitar la exclusión social de familias en situación vulnerable, mediante el otorgamineto de transferencias condicionadas de ingresos • El monto otorgado era de $100 para el primer hijo y se incrementaba con el número de hijos hasta un máximo de $200. • En 2003, el IDH asistió a 192.412 familias.

46. Alimentación y nutrición • En respuesta a la emergencia social del año 2002, se advierte un aumento en los recursos destinados al financiamiento de programas de esta área. • Se destaca • La creación del Programa de Emergencia Alimentaria (PEA), que unificó recursos de diferentes programas de política alimentaria (UNIDOS entre otros). • El PROHUERTA que continúa operando y el Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR) cuyos recursos se redireccionaron para financiar comedores comunitarios.

47. 7. Participación no estatal en la protección social • Organizaciones flexibles y descentralizadas, pero no necesariamente con estructuras horizontales. • Algunas son independientes, otras reciben financiamiento del Estado e interactúan con el gobierno. • El CENOC (Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad), dependiente del MDS, está encargado del relevamiento y fortalecimiento del tercer sector. En 2002 registraba 9.446 OSC. Organizaciones de la sociedad civil (OSC), tercer sector u organizaciones sin fines de lucro: Inserción de las organizaciones de la sociedad civil en las provincias, 2002

48. Organizaciones de la sociedad civil: • El surgimiento de las OSC se vio favorecido por las crisis institucionales y de representatividad del sector público. Sin embargo, las OSC no están exentas de problemas de representatividad (vinculación con sectores políticos). • Registran altas tasas de natalidad y mortalidad, profesionalización incompleta, alta proporción de voluntariado y voluntarismo no especializado. • En 2002 se conformó la Mesa del Diálogo Argentino (PNUD, el gobierno, las iglesias, las OSC y otros organismos). Gran parte de sus recomendaciones se pusieron en práctica (PEA, Remediar, PJyJHD) pero hubo discrepancias con respecto a la exigencia de la contraprestación laboral a los beneficiarios del PJyJHD. • Con el PJyJHD surgieron los consejos consultivos locales y provinciales (CCL y CCP) integrados por los gobiernos y las OSC. Falencias: dificultad para constituirlos y asignarles un rol estratégico, problemas para incorporar al sector privado, problemas en el acceso a la información, escasez de recursos y problemas para visualizar rol futuro. • Gobierno nacional – reclamos más frecuentes: plantear reglas claras y respetarlas, no superponer tareas de monitoreo, asignar recursos a los Consejos para capacitación y fortalecimiento, tener un sistema de información rápido sobre altas y bajas, reconocer limitaciones de los CCP (CENOC-FLACSO, 2003) • Empresas: su rol ha cobrado mayor fuerza con la difusión del concepto de responsabilidad social empresarial.

49. Inventario de programas